"อาการและสมุฏฐานของรัฐที่กำลังล้มเหลว"

ที่มา มติชน

โดย เกษียร เตชะพีระ

หลาย ปีหลังนี้ การศึกษาค้นคว้า-ประเมินวัด-คาดการณ์ว่ารัฐไหนประเทศใดบ้างตกอยู่ในภาวะ เปราะบาง (fragile states) และอาจล้มเหลว (failed states) กลายเป็นอุตสาหกรรมการวิจัยที่บูมใหญ่ในหมู่นักรัฐศาสตร์-สังคมศาสตร์ตะวัน ตก

ทั้ง นี้ เพราะรัฐอ่อนแอทั้งหลายถูกมองว่าอาจกลายเป็นแหล่งเพาะปัญหาความมั่นคง (เช่น การก่อการร้าย, แพร่กระจายอาวุธ, แก๊งอาชญากรข้ามชาติ, ยาเสพติด, โรคระบาด, สิ่งแวดล้อมเสื่อมโทรม, ความขัดแย้งและสงครามกลางเมือง ฯลฯ) ที่แผ่ขยายลุกลามข้ามพรมแดนของชาติตัวเองออกไปถึงระดับภูมิภาคและโลกได้ใน โครงข่ายความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจการเมืองการทหารแบบโลกาภิวัตน์ เช่น อัฟกานิสถาน -->การก่อการร้ายและยาเสพติด, ปากีสถานและเกาหลีเหนือ -->ระเบิดนิวเคลียร์, พม่า -->ผู้ลี้ภัยสงครามและยาเสพติด เป็นต้น

มัน จึงเป็นที่สนใจของรัฐบาลมหาอำนาจอเมริกันและพันธมิตรตะวันตก, องค์การระหว่างประเทศ, บรรษัทข้ามชาติ, นักลงทุน, หน่วยงานองค์กรให้ความช่วยเหลือของทั้งภาครัฐและเอกชน ฯลฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์ก่อการร้าย 9/11 เป็นต้นมา เหล่านี้ส่งผลให้มีการเปิดศูนย์ดำเนินโครงการศึกษาวิจัยปัญหานี้และจัด อันดับรัฐล้มเหลวทั่วโลกประจำปีกันหลายสำนัก อาทิ: -

-โครงการ จัดทำ The Failed States Index ของนิตยสาร Foreign Policy ร่วมกับ The Fund for Peace ในสหรัฐอเมริกา (ดูผลสำรวจปีล่าสุด "Failed States Index Scores 2010" ได้ที่ www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=452&Itemid=900)

-Political Instability Task Force/State Failure project ของ The Center for Systemic Peace (CSP) ร่วมกับ The Center for Global Policy ณ George Mason University ในสหรัฐอเมริกา (ดูผลสำรวจปีล่าสุด "State Fragility Index and Matrix 2009" ได้ที่ www.systemicpeace.org/SFImatrix2009c.pdf )

-The Failed and Fragile States project ของ Country Indicators for Foreign Policy (CIFP) และ The Norman Paterson School of International Affairs (NPSIA) แห่ง Carleton University ประเทศแคนาดา (ดูผลสำรวจปีล่าสุด "2008/2009 Country Indicators for Foreign Policy Fragile States Index" ได้ที่ www.carleton.ca/cifp/app/serve.php/1242.pdf)

-The Crisis State Research Centre (CSRC) ตั้งอยู่ที่ Development Studies Institute ณ London School of Economics and Political Science (LSE) กรุงลอนดอน และได้ทุนอุดหนุนจาก UKaid, Department of International Development ของรัฐบาลอังกฤษ (ดูงานวิจัยเกี่ยวกับปัญหาความเปราะบางและล้มเหลวของรัฐต่างๆ โดยเฉพาะในทวีปแอฟริกา, เอเชียใต้ และละตินอเมริกา ได้ที่ www.crisisstates.com/) เป็นต้น

ใน บรรดาเอกสารวิจัยรัฐล้มเหลวเบื้องต้นที่สำนักเหล่านี้เผยแพร่ ชิ้นที่สะดุดตาน่าสนใจและอ่านแล้วชวนคิดเปรียบเทียบกับสภาพการณ์ในเมือง ไทยอย่างยิ่งคือชิ้นที่ชื่อ "Crisis, Fragile and Failed States: Definitions used by the CSRC" (รัฐในวิกฤต, เปราะบางและล้มเหลว: คำนิยามที่ศูนย์วิจัยรัฐในวิกฤตใช้ www.crisisstates.com/download/drc/FailedState.pdf)

ซึ่งผมขอนำมาเล่าต่อดังนี้: -

ชุด คำนิยามของ CSRC ซึ่งเป็นผลจากการประชุมเชิงปฏิบัติการเมื่อเดือนมีนาคม ค.ศ.2006 ที่กรุงลอนดอน แบ่งประเภทรัฐที่ประสบปัญหาเสื่อมทรุดอ่อนแอออกเป็น 3 ประเภท กล่าวคือ 1.รัฐเปราะบาง (fragile state)--> 2.รัฐในวิกฤต (crisis state) และ--> 3.รัฐล้มเหลว (failed state) โดยนิยามลักษณะอาการทั่วไปของรัฐแต่ละประเภทไว้ดังนี้: -

1) รัฐเปราะบาง (หรือนัยหนึ่งรัฐที่ซุกระเบิดเวลาไว้ในโครงสร้างสถาบันของรัฐเอง)

-หมาย ถึงรัฐซึ่งระบบย่อยต่างๆ ของมันง่ายที่จะประสบวิกฤตอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจะเปราะบางต่ออาการช็อคภายในและภายนอก รวมทั้งความขัดแย้งในประเทศและระดับสากล

-ปมเงื่อนใจกลางของอาการเปราะบางคือการจัดระเบียบสถาบันของรัฐดังที่เป็นอยู่นั้นทรงไว้หรืออาจกระทั่งสงวนรักษาไว้ซึ่งเงื่อนไขที่จะนำไปสู่วิกฤต กล่าวคือ: -

-สถาบัน เศรษฐกิจ โดยเฉพาะระบบกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินดังที่เป็นอยู่ ไปสกัดขัดขวางจนเศรษฐกิจโตช้าหรือชะงักงัน, หรือทรงไว้ซึ่งความเหลื่อมล้ำสุดโต่งในแง่ทรัพย์สินและการเข้าถึงที่ดินหรือ ปัจจัยการดำรงชีพอื่น

-สถาบันสังคมทรงไว้ซึ่งความเหลื่อมล้ำสุดโต่งหรือปิดกั้นตีบตันจนชาวบ้านเข้าไม่ถึงบริการด้านสุขภาพหรือการศึกษา

-สถาบัน การเมืองยึดหยั่งกลุ่มแนวร่วมที่กุมอำนาจให้สืบทอดอำนาจต่อโดยกีดกันกลุ่ม อื่นออกไป (ไม่ว่าจะกีดกันบนฐานชาติพันธุ์, ศาสนาหรือภูมิภาคก็ตามที), หรือทำให้การเมืองแบ่งแยกแตกฝ่ายแยกขั้วสุดโต่ง, หรือทำให้หน่วยงานความมั่นคงแตกแยกเป็นฝักฝ่ายอย่างมีนัยสำคัญ

-การ จัดระเบียบสถาบันตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้นจึงเปราะบางต่อการถูกท้าทายโดย ระบบสถาบันอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นระบบสถาบันที่มาจากสิทธิอำนาจตามประเพณีแต่เดิม, บรรดาชุมชนที่ตกอยู่ใต้แรงกดดันโดยรัฐไม่ใส่ใจดูแล, พวกขุนศึก, หรือนายหน้าอำนาจนอกภาครัฐอื่นใด

-ตัว แบบที่ตรงข้ามกับรัฐเปราะบางคือ "รัฐมั่นคง" ที่ซึ่งการจัดระเบียบสถาบันกระแสหลักหรือตามกฎหมายดูจะสามารถทนทานอาการช็อค ภายในและภายนอก ส่วนการแข็งข้อต่อต้านก็ยังคงอยู่ในกรอบระเบียบสถาบันที่ปกครองอยู่

2) รัฐในวิกฤต (หรือรัฐที่โดนระเบิดตูมจนทรุดตัว ทำท่าจะล่มมิล่มแหล่)

-หมาย ถึงรัฐที่อยู่ใต้แรงกดดันอย่างหนักหน่วง สถาบันปกครองเผชิญการแข็งข้อต่อต้านอย่างร้ายแรงและอาจหมดปัญญาความสามารถ ที่จะจัดการความขัดแย้งและอาการช็อคเหล่านั้นได้ กล่าวอีกนัยหนึ่งรัฐตกอยู่ในอันตรายที่จะล่มสลายนั่นเอง

-พึง เข้าใจว่าภาวะวิกฤตของรัฐไม่ใช่สภาวะสัมบูรณ์ หากเกิดขึ้น ณ จังหวะเวลาหนึ่ง ฉะนั้น รัฐจึงอาจเข้าสู่ "ภาวะวิกฤต" แล้วฟื้นตัวกลับคืนมาได้, หรืออาจตกอยู่ในวิกฤตค่อนข้างยืดเยื้อยาวนาน, หรืออาจกระทั่งเสื่อมทรุดและล่มสลายไปเลยก็เป็นได้เช่นกัน

-กระบวนการดังกล่าวอาจนำไปสู่การก่อตัวของรัฐใหม่, หรือสงครามและจลาจล, หรือการสร้างเสริมระบอบเก่าให้เป็นปึกแผ่นมั่นคง

-อาจ เกิดวิกฤตเฉพาะส่วนในระบบย่อยต่างๆ ของรัฐด้วยในเวลาเดียวกัน เช่น วิกฤตเศรษฐกิจ, วิกฤตโรคเอดส์, บ้านเมืองปั่นป่วนวุ่นวาย, วิกฤตรัฐธรรมนูญ เป็นต้น แม้วิกฤตเฉพาะส่วนเหล่านี้โดยตัวมันเองอาจไม่ถึงกับก่อให้เกิดภาวะวิกฤตของ รัฐโดยทั่วไป แต่ถ้ามันหนักข้อรุนแรงถึงขนาดหรือเรื้อรังยาวนานออกไปก็อาจทำให้รัฐทั้งรัฐ ตกอยู่ในวิกฤตทั่วไปได้

-ตัว แบบตรงข้ามกับรัฐในวิกฤตคือ "รัฐคืนสภาพ" ที่ซึ่งโดยทั่วไปสถาบันทั้งหลายสามารถรับมือความขัดแย้ง, จัดการวิกฤตในระบบย่อยต่างๆ ของรัฐ, ตอบโต้การแข็งข้อต่อต้าน ฯลฯ นับเป็นสถานะที่อยู่ในช่วงกลางระหว่างรัฐเปราะบางกับรัฐมั่นคง

3) รัฐล้มเหลว (หรือรัฐล่มสลายนั่นเอง)

-หมาย ถึงรัฐที่ไม่สามารถทำหน้าที่พื้นฐานด้านรักษาความมั่นคงและพัฒนาประเทศอีก ต่อไป, ไม่อาจควบคุมอาณาดินแดนและพรมแดนอย่างมีประสิทธิผล, และไม่สามารถผลิตซ้ำเงื่อนไขแห่งการดำรงอยู่ของตัวมันเองได้-ซึ่งแตกต่างจาก รัฐที่เพียงแค่ทำหน้าที่แย่เท่านั้น

-ตัว แบบตรงข้ามของรัฐล้มเหลว ได้แก่ "รัฐทนทาน" อย่างไรก็ตาม การจะขีดลากเส้นแบ่งเด็ดขาดระหว่างรัฐสองแบบนี้ว่าอยู่ตรงไหน? หมดสภาพ "รัฐทนทาน" เมื่อไหร่?เริ่มกลายเป็นรัฐล้มเหลว ณ จุดใดกันแน่? นั้นยากจะทำได้ เพราะแม้ในรัฐล้มเหลว ก็อาจมีเชื้อมูลบางอย่างของรัฐดำรงอยู่ต่อไป เช่น องค์กรรัฐในระดับท้องถิ่น เป็นต้น

-สรุปเป็นอาการเปลี่ยนแปลงขึ้นลงของรัฐได้ว่า: [รัฐมั่นคง<-- -->รัฐคืนสภาพ<-- -->รัฐเปราะบาง<-- -->รัฐในวิกฤต<-- -->รัฐทนทาน<-- -->รัฐล้มเหลว]

-ใน ความหมายนี้ จึงรัดกุมกว่าที่จะบรรยายสภาพอาการโดยรวมของรัฐที่อาจเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลง ขึ้นๆ ลงๆ ผ่านภาวะต่างๆ ดังกล่าวข้างต้นว่า "รัฐที่กำลังล้มเหลว" (failing states) แทน

ส่วน สมุฏฐานของอาการรัฐเปราะบาง-ล้มเหลวดังกล่าวนั้น Dr.JonathanDi John อาจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองสังกัด Department of Development Studies, School of Oriental and African Studies (SOAS), University of London ได้วิพากษ์วิจารณ์งานศึกษาวิจัยเรื่องนี้ทั้งหลายที่ผ่านมาและสังเคราะห์ เสนอขึ้นใหม่ว่ามันเกิดจากการมาประจวบพ้องพานกันของกระบวนการทางประวัติ ศาสตร์ 5 ประการ ในบรรดาประเทศกำลังพัฒนา/ตลาดเกิดใหม่ ซึ่งก่อความตึงเครียด/แรงกดดันสูง รัฐไหนประเทศใดรับมือจัดการไม่ไหวหรือไม่เหมาะสมก็จะเสื่อมทรุดและอาจมีอัน เป็นไป รัฐไหนประเทศใดรับมือได้ก็ทนทาน-คืนสภาพ-มั่นคงสืบไป ("Conceptualising the Causes and Consequences of Failed States: A Critical Review of the Literature", Crisis State Research Centre, LSE, 2008) ได้แก่: -

1) การก่อตัวของรัฐสมัยใหม่

กรณี ไทยเราเริ่มต้นจากการปฏิรูปการปกครองแผ่นดินสมัยรัชกาลที่ 5 แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ ตามมาด้วยการปฏิวัติ/รัฐประหาร/ปฏิรูปการเมือง (เปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ทางอำนาจ) และปรับแต่งระบบบริหารราชการครั้งต่างๆ ล่าสุดคือการปฏิรูปการเมืองในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ซึ่งยังคงส่งผลสะท้อนทั้งด้านตรง/ด้านกลับ (กระแสปฏิปักษ์ปฏิรูปและต่อต้านประชาธิปไตย, เสื้อเหลืองกับเสื้อแดง) จนถึงปัจจุบัน

2) การพัฒนาเศรษฐกิจทุนนิยมทีหลัง

แก่น ของเรื่องคือการเปลี่ยนผ่านไปสู่ทุนนิยมในประเทศล้าหลังผ่านการเติบโตอย่าง ไม่สมดุล (unbalanced growth) โดยรัฐวางนโยบายเจืออคติเลือกทุ่มทรัพยากรส่งเสริมเอื้อเฟื้อเศรษฐกิจบางภาค ส่วน (อุตสาหกรรม-บริการภาคเมือง-ส่งออก) ด้วยการเอาเปรียบเศรษฐกิจภาคส่วนอื่น (เกษตรกรรม-ชนบท-ตลาดในประเทศ),

โยก ย้ายส่วนเกินทางเศรษฐกิจผ่านการแลกเปลี่ยนอย่างไม่เท่าเทียมจากภาคส่วนอื่น มายังภาคส่วนเป้าหมาย (กดราคาพืชผล, กดค่าจ้างแรงงาน, ลดภาษีและค่าสาธารณูปโภคเพื่อส่งเสริมการลงทุน ฯลฯ)

ผลัก ดันให้เศรษฐกิจภาคส่วนเป้าหมายเติบโตก่อน, เพื่อสร้างชนชั้นนายทุนผู้ประกอบการที่มั่งคั่งขึ้นมาบุกเบิกการพัฒนา เศรษฐกิจ ภายใต้ข้ออ้างความเชื่อว่าความเจริญเติบโตก่อนในภาคส่วน-ชนชั้นเป้าหมายจะ "หยาดลงมาเอง" (trickle-down effect) สู่ภาคส่วน-ชนชั้นอื่นให้พลอยเจริญเติบโตกระเตื้องตามไปด้วยภายหลังในที่สุด

3) การสะสมทุนขั้นปฐม

ปัญหา คือการสะสมทุนขั้นปฐมผ่านการแลกเปลี่ยนอย่างไม่เท่าเทียมนั้น สร้างความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจขึ้นมากระหว่างภาคส่วนและชนชั้นต่างๆ

มัน เกิดขึ้นเพราะนโยบายเจืออคติของรัฐ ไม่ใช่เรื่องธรรมชาติ, อีกทั้งไม่แน่ว่าประชาชนโดยเฉพาะในภาคส่วนที่เสียเปรียบจะสมัครใจขานรับสนับ สนุนอย่างกว้างขวาง

การ เดินนโยบายเลือกภาคส่วน-ชนชั้นผู้ได้เปรียบ/ชนะ/ร่ำรวยก่อนทางเศรษฐกิจดัง กล่าวจึงทำให้รัฐเข้าไปเกี่ยวพันกับความแตกแยกขัดแย้งทางการเมืองอย่างมิอาจ เลี่ยงได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายใต้การปกครองระบอบเผด็จการอำนาจนิยมที่การต่อสู้เรียก ร้องกดดันนโยบายกระจายรายได้-สวัสดิการสังคมจากภาครัฐโดยประชาชนผู้เสีย เปรียบมิอาจทำได้อย่างเสรี และการ "หยาดลงมาเอง" ต้องหวังพึ่งแต่ความกรุณาปรานี-บริจาคการกุศล-สังคมสงเคราะห์จากภาคส่วน-ชน ชั้นผู้ได้เปรียบไปก่อนแล้วเท่านั้น

4) เจ้าหน้าที่รัฐ/นักการเมืองกินบ้านกินเมืองและเรียกเก็บค่าเช่าเศรษฐกิจแล้ว หว่านแจกชุบเลี้ยงพรรคพวกบริวารเพื่อกุมอำนาจอิทธิพล (patrimonial rent deployment)

5) เส้นสายอุปถัมภ์หรือการทุจริตติดสินบนเป็นกลไกหลักที่สังคมใช้ในการส่งอิทธิพลต่อรัฐ

(สองประการหลังนี้เมืองไทยเรารู้จักคุ้นเคยดี ป่วยการอธิบาย)