ที่มา ประชาไท
Wed, 2012-07-04 23:36
งานวิจัยบทบาทกรรมการกฤษฎีกาชี้
กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่อยู่ในวัยผู้เฒ่ามีโอกาสสูงที่จะมีวิธีคิดและยึดติด
วิถีแบบราชการ
และมีข้อจำกัดในการทำความเข้าใจกาการเปลี่ยนแปลงของโลกและสังคมไทย
รวมทั้งอาจมีความรู้ความเข้าใจในสาขาวิชาชีพอื่นนอกเหนือจากสาขากฎหมายอย่าง
จำกัด บวรศักดิ์แย้ง ข้อเสนอวิจัยบั่นทอนความเป็นอิสระของกฤษฎี
2 ก.ค. 55 แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.)
จัดเวทีสาธารณะเรื่อง
การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน
ซึ่งเป็นหัวข้องานวิจัยที่ศึกษาโดยดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์
นักวิชาการจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)
และคณะ ภายในงานมีการเสนอผลการศึกษาเรื่อง "กรณีศึกษากระบวนการนิติบัญญัติ
ประเด็นการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย และบทบาทคณะกรรมการกฤษฎีกา"
คณะ กรรมการกฤษฎีกาเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ทำร่างกฎหมาย กฎ
ระเบียบ หรือข้อบังคับต่างๆ เมื่อคณะรัฐมนตรีและกระทรวงใดๆ
ต้องการผลักดันการออกหรือการแก้ไขกฎหมาย กระทรวงต่างๆ จะต้องร่างกฎหมายขึ้น
แล้วส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาก่อนที่คณะรัฐมนตรีจะนำร่างกฎหมายนั้นๆ
เข้าสู่รัฐสภา
คณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่เป็นฝ่ายเทคนิคที่เขียนกฎหมายให้สามารถบังคับใช้
ได้จริง ปรับปรุงถ้อยคำให้เหมาะสม รัดกุม ภายใต้หลักการที่กระทรวงต่างๆ
เสนอเข้ามา
ปี34, 51 กฤษฎีกาแก้กฎหมาย ให้แต่งตั้งตัวเองได้ และดำรงตำแหน่งได้ไม่มีวาระ
ผศ.ปก ป้อง จันวิทย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์
หนึ่งในคณะวิจัย
นำเสนอผลการศึกษาเกี่ยวกับบทบาทการจัดทำร่างกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกา
ซึ่งพบว่า เคยมีการแก้ไขพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกาหลายครั้ง
เพื่อให้อำนาจมากขึ้นแก่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น ในปี 2551
เปลี่ยนที่มาของคณะกรรมการกฤษฎีกา จากการได้รับโปรดเกล้าฯ
ตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี มาเป็นการได้รับโปรดเกล้าฯ
จากกระบวนการคัดเลือกของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเอง
และยังแก้ไขวาระการดำรงตำแหน่งที่เดิมกำหนดวาระละ 3 ปี แต่การแก้ไขเมื่อปี
2551
กำหนดว่าวาระการดำรงตำแหน่งไม่ให้บังคับใช้กับผู้ดำรงตำแหน่งประธานคณะ
กรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะ
ในปี 2534
มีการแก้ไขหลักเกณฑ์การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยให้อำนาจแก่
กฤษฎีกาหากมีความเห็นแย้งในสาระสำคัญของหลักการกฎหมาย
กฤษฎีกาสามารถเสนอให้ทบทวนในหลักการ และรายงานให้คณะรัฐมนตรีวินิจฉัยต่อไป
ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจใช้ดุลพินิจพิจารณาร่างกฎหมายเพิ่มมากขึ้น
จนก้าวไปสู่การกำหนดว่ากฎหมายควรจะมีหลักการอย่างไร
พบกรรมการกฤษฎีกา ส่วนใหญ่อยู่ในวัยผู้เฒ่า
ผู้ วิจัยตั้งข้อสังเกตว่า
บุคลากรที่ดำรงตำแหน่งเป็นกรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่เป็นผู้สูงอายุ
พิจารณาจากกรรมการที่ได้รับแต่งตั้งในปีพ.ศ. 2552 พบว่า
จากกรรมการกฤษฎีกาจำนวนทั้งหมด 108 คน ส่วนใหญ่เป็นข้าราชการเกษียณ ร้อยละ
49 มีอายุช่วง 61-70 ปี ร้อยละ 22 มีอายุช่วง 71-80 ปี และร้อยละ 14
มีอายุ 80 ปีขึ้นไป
ผลศึกษาชี้ว่า
คณะกรรมการกฤษฎีกาเกือบทั้งหมดเป็นข้าราชการหรืออดีตข้าราชการ
จึงมีโอกาสสูงที่คณะกรรมการกฤษฎีกาจะมีวิธีคิดและยึดติดวิถีแบบราชการ
และมีข้อจำกัดในการทำความเข้าใจการเปลี่ยนแปลงของโลกและสังคมไทย
รวมทั้งอาจมีความรู้ความเข้าใจในสาขาวิชาชีพอื่นนอกเหนือจากสาขากฎหมายอย่าง
จำกัด
ข้อเสนอแนะของทีมวิจัยคือ ควรกำหนดอายุของกรรมการกฤษฎีกาไม่ให้เกิน
70 ปี เพิ่มองค์ประกอบของกรรมการให้หลากหลาย ลดสัดส่วนความเป็นข้าราชการลง
ทีมวิจัยยังมีข้อสังเกตว่า
หลักเกณฑ์ที่มาของกรรมการกฤษฎีกาปิดช่องไม่ให้ผู้มีความรู้ความสามารถคน
อื่นๆ เข้ามาทำหน้าที่ได้ และเกิดสภาพการผูกขาดในหน้าที่
งานวิจัยนี้จึงเสนอให้จำกัดให้วาระการดำรงตำแหน่ง
ให้กรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งไม่เกินสองวาระ
และประธานกรรมการกฤษฎีกาดำรงตำแหน่งไม่ให้เกินสามวาระ
คณะ
วิจัยเสนอให้กำหนดความเป็นอิสระของกรรมการกฤษฎีกาควบคู่กับความรับผิดชอบ
เนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีกามีแนวโน้มที่จะใช้ดุลพินิจกำหนดเนื้อหาของกฎหมาย
ดังนั้น
คณะกรรมการกฤษฎีกาควรมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตย
อย่างฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติในระดับหนึ่ง เช่น
อาจให้คณะรัฐมนตรีมีส่วนร่วมพิจารณาคัดเลือกรายชื่อกรรมการกฤษฎีกาได้ด้วย
ไพโรจน์ พลเพชร ปกป้อง จันวิทย์
บวรศักดิ์แย้ง ข้อเสนอวิจัยบั่นทอนความเป็นอิสระของกฤษฎีกา
ศ.ดร.บวร ศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า
วิจารณ์ถึงงานวิจัยชิ้นนี้ว่า
งานวิจัยชิ้นนี้ไม่สนใจปัญหาจากฝ่ายบริหารเลย
ทั้งที่ในความเป็นจริงสำคัญกว่าปัญหาจากฝ่ายนิติบัญญัติ
แต่ฝ่ายบริหารเป็นผู้ที่ใช้กฎหมายจริงและเกิดผลโดยตรงกับประชาชน
นอก จากนี้
ในงานวิจัยนี้ยังพบว่าการจัดทำกฎหมายมักใช้เวลานานที่ขั้นตอนของกฤษฎีกา
กล่าวคือร่างกฎหมายไปตกอยู่ที่กฤษฎีกานานเฉลี่ย 26 เดือน
ซึ่งศ.ดร.บวรศักดิ์เห็นว่าก็คงจะเป็นเรื่องจริง
แต่ความช้าไม่ได้เป็นสิ่งเสียหาย เพราะเรื่องบางเรื่องถ้าเร็วจะเสียหาย
ความเร็วหรือความช้าของกฎหมาย ในตัวของมันเองไม่ได้บอกอะไร
นอก จากนี้
ข้อเสนอของงานวิจัยที่ให้คณะรัฐมนตรีร่วมพิจารณาคัดเลือกบุคลากร
กำหนดวาระการทำงาน และกำหนดให้อายุกรรมการไม่เกิน 70 ปีนั้น
ศ.บวรศักดิ์เห็นว่า
ข้อเสนอลักษณะนี้คณะรัฐมนตรีชอบมากเพราะจะได้เอาพวกตัวเองมาใส่
และถ้ากำหนดอายุไม่เกิน 70 ปีจะทำให้มีคนจำนวนหนึ่งในสามพ้นตำแหน่งทันที
แต่แนวทางนี้จะกระทบกับความเป็นอิสระในการให้ความเห็นทางกฎหมาย
และมีผลทางการเมืองต่อไป
"ข้อเสนอที่นำไปสู่การสุด โต่งทางใดทางหนึ่ง
ผมคิดว่าผู้วิจัยต้องทบทวน" ศ.บวรศักดิ์กล่าว
และยกตัวอย่างหนึ่งที่กฤษฎีกาแก้ไขกฎหมายให้ดีขึ้น
เช่นกรณีการจัดทำกฎหมายส่งเสริมการกีฬาอาชีพ ที่ภาคการเมืองเสนอให้กำหนดว่า
การจะเป็นนักกีฬาอาชีพต้องมีใบอนุญาตจากกระทรวงการกีฬาเสียก่อน
ซึ่งเป็นหลักการที่คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะที่สองรับไม่ได้ จึงแก้ไขใหม่
ซึ่งเรียกได้ว่า เป็นร่างที่เมื่อเสนอเข้าไปเป็นไก่
แต่ปรับแก้ออกมาเป็นช้าง นอกจากนี้ ศ.ดร.บวรศักดิ์เห็นว่า
คณะกรรมการกฤษฎีกาควรมีส่วนเข้าไปช่วยแต่ละกระทรวงร่างกฎหมายตั้งแต่ขั้นตอน
แรกที่เริ่มร่างกฎหมายมากกว่า
ทั้งนี้
ศ.ดร.บวรศักดิ์เห็นด้วยที่งานวิจัยนี้เสนอให้สร้างกลไกให้ประชาชนเข้าถึง
กระบวนการติดตามกฎหมาย
และเสนอว่าควรใช้เทคโนโลยีเข้ามาช่วยเชื่อมโยงเครือข่ายข้อมูลของหน่วยงาน
ต่างๆ อย่างครบถ้วนและเป็นระบบ
ไพโรจน์ชี้ คนในภาครัฐรับผิดชอบต่อรัฐธรรมนูญต่ำ
ไพโรจน์ พลเพชร คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวว่า
กฎหมายส่วนใหญ่ในประเทศไทยผลิตโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ
ซึ่งสำนักงานกฤษฎีกามีน้ำหนักในการแก้ไขกฎหมายอย่างมาก
เวลาพิจารณากฎหมายในสภา ก็มีผู้แทนจากกฤษฎีกาเป็นหลักในการชี้แจง
ถือเป็นผู้มีอิทธิพลตัวจริง อำนาจของกฤษฎีกาคืออำนาจทางความรู้
ซึ่งมีมากกว่าคนอื่นๆ ในการเสนอกฎหมาย
ไพโรจน์เห็น ว่า
แม้จะมีความพยายามเปลี่ยนวิสัยทัศน์เรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน
แต่ดูเหมือนว่าการปรับตัวของหน่วยงานผลิตกฎหมายอย่างสภาเป็นไปอย่างค่อนข้าง
ล่าช้า
"ผมเห็นด้วยว่าความล่าช้าไม่ได้บอกว่าดีหรือ ไม่ดี แต่เมื่อมันจำเป็น
กฎหมายมันก็ต้องเร่งออก ใครจะบอกว่าอันไหนสำคัญอันไหนไม่สำคัญ"
ไพโรจน์กล่าว
ขณะ ที่คนของภาครัฐกุมบทบาทหลักในการผลิตกฎหมาย แต่ไพโรจน์ก็เห็นว่า
ความรับผิดชอบต่อรัฐธรรมนูญของคนในภาครัฐมีน้อยมาก กล่าวคือ
แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดว่า
รัฐบาลต้องออกกฎหมายลูกตามรัฐธรรมนูญให้เสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด
แต่จนบัดนี้กฎหมายลูกหลายฉบับก็ยังไม่ออก และก็ไม่มีรัฐบาลใดรับผิดชอบ
ไพโรจน์จึงเสนอให้รัฐบาลต้องมีแผนนิติบัญญัติที่ชัดแจ้งและเปิดเผย
เพื่อให้ประชาชนจะได้ติดตามได้
ไพโรจน์เสนอด้วยว่า
ให้กำหนดแนวทางให้กฤษฎีกาต้องรับฟังความเห็นจากประชาชนตั้งแต่ต้น
ซึ่งเป็นสิ่งที่สามารถทำได้ทันทีโดยไม่ต้องแก้ไขอะไรเลย
ร่างกฎหมายประชาชน 15 ปี มี 3 ฉบับ
สำหรับ การผลักดันกฎหมายหนึ่งๆ นั้น
ยังมีอีกช่องทางคือการให้ประชาชนเสนอได้ด้วยตัวเอง
ผ่านการระดมรายชื่อหนึ่งหมื่นชื่อ ซึ่งเป็นกลไกที่มีมา 15 ปี แล้ว
ผศ.ปกป้องพบว่า ที่ผ่านมามีร่างกฎหมายจากประชาชนเสนอเข้าสู่รัฐสภาทั้งสิ้น
37 ฉบับ แต่มีจำนวน 17 ฉบับที่ถูกตีความว่าไม่เข้าหลักเกณฑ์
ทำให้กฎหมายตกไปไม่ได้รับการพิจารณา อีก 5 ฉบับตายไปในชั้นสภา
อาจเพราะสภาไม่รับหลักการ หรือเปลี่ยนสภา หรือยกเลิกรัฐธรรมนูญ
มีร่างกฎหมาย 1 ฉบับที่วุฒิสภาไม่รับหลักการ อีก 11
ฉบับค้างอยู่ในกระบวนการ
ส่วนร่างกฎหมายที่ประชาชนมีส่วนร่วมเสนอและได้ประกาศบังคับใช้แล้วมีเพียง
3 ฉบับเท่านั้น
เมื่อดูระยะเวลาของการผลักดันร่าง กฎหมายประชาชน
พบว่าขั้นตอนที่ภาคประชาชนใช้จัดทำร่างและระดมรายชื่อให้ครบอย่างน้อยหมื่น
ชื่อนั้นใช้เวลาเฉลี่ยฉบับละ 343 วัน
เมื่อส่งเข้าสภาแล้วสภาใช้เวลาตรวจสอบเอกสารเฉลี่ยฉบับละ 359 วัน
เมื่อเข้าสู่ชั้นพิจารณากฎหมายแล้วใช้เวลาในสภาเฉลี่ย 468 วัน
สิ่ง ที่ค้นพบในการศึกษานี้คือ
ปัญหาของการเสนอกฎหมายภาคประชาชนนั้นไม่ใช่เรื่องการตื่นตัวที่จะมีส่วนร่วม
ของภาคประชาชน หรือเนื้อหาและคุณภาพของกฎหมาย
ปัญหาสำคัญที่พบในการจัดทำร่างกฎหมายประชาชน คือ
กระบวนการภาคประชาชนมีภาระทั้งการล่ารายชื่อ
และเผชิญความยากลำบากที่ต้องจัดทำร่างกฎหมายทั้งฉบับ
ขณะที่คณะกรรมการการเลือกตั้งที่มีหน้าที่สนับสนุน
ก็ทำงานเชิงรับมากกว่าเชิงรุก
"ข้อเสนอเบื้องต้น เพื่อยกระดับการมีส่วนร่วม
คือให้ยกเลิกการใช้ทะเบียนบ้าน
(การระดมหนึ่งหมื่นชื่อต้องใช้ทั้งสำเนาบัตรประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้าน
ประกอบ – iLaw) ยกเลิกการบังคับให้ประชาชนต้องเสนอร่างทั้งฉบับ
แต่ให้มีองค์กรช่วยงานวิชาการ เช่น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
สภาพัฒนาการเมือง
ควรให้ภาครัฐเพิ่มบทบาทช่วยประชาสัมพันธ์ร่างกฎหมายที่ภาคประชาชนกำลังรวบ
รวมรายชื่อ รวมถึงรับภาระค่าใช้จ่ายบางส่วน เช่น ค่าถ่ายเอกสาร" ผศ.ปกป้อง
หนึ่งในคณะวิจัยกล่าว
ผศ.ปกป้อง เสริมว่า ในการระดมชื่อเพื่อเสนอกฎหมายนั้น
ปัจจุบันประชาชนอาจเลือกใช้วิธีใดวิธีหนึ่งระหว่างการระดมรายชื่อเพื่อเสนอ
กฎหมายด้วยการจัดการเองทั้งหมด
หรือจะขอให้คณะกรรมการการเลือกตั้งช่วยระดมรายชื่อให้แล้วเสร็จภายใน 90
วันก็ได้นั้น งานวิจัยชิ้นนี้เสนอให้เพิ่มทางเลือก
โดยให้ภาคประชาชนสามารถใช้ทั้งสองช่องทางพร้อมๆ กันได้ นอกจากนี้
ยังควรกำหนดกรอบเวลาที่เหมาะสมให้รัฐสภาทำงาน
หากรัฐสภาไม่เห็นชอบกับร่างกฎหมายไหน
ก็ควรนำร่างกฎหมายนั้นเข้าสู่การลงประชามติ
นอกจาก นี้ คณะวิจัยยังเสนอข้อเสนอใหม่ที่ว่า
นอกจากสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนแล้ว
ประชาชนควรมีสิทธิในการเข้าชื่อเพื่อยับยั้งการออกกฎหมายได้ด้วย
ความจริงใต้รัฐธรรมนูญ ประชาชนไม่สามารถผลักดันกฎหมายได้จริง
ไพโรจน์ พลเพชร
คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายกล่าวเสริมถึงอุปสรรคของการร่างกฎหมายภาคประชาชนว่า
หากเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเงินต้องให้รัฐบาลเห็นชอบเสียก่อน
หรือหากภาคประชาชนเสนอกฎหมายใดแล้วภาครัฐไม่ได้เสนอแข่งด้วย
ร่างนั้นก็ต้องค้างในสภา
ซึ่งหมายความว่า ประชาชนไม่สามารถริเริ่มเสนอกฎหมายได้เองจริง
ต้องรอให้รัฐบาลเสนอกฎหมายด้วย
ทั้งที่เจตนารมณ์ของประชาชนในการเสนอกฎหมายคือการบอกว่ากฎหมายนั้นมีความจำ
เป็นและเป็นประโยชน์
นอกจากนี้ เมื่อเข้าสู่การพิจารณาในรัฐสภา
ยังต้องใช้ร่างกฎหมายของรัฐบาลเป็นหลักในการพิจารณา และร่างของรัฐบาลกับ
ร่างของพรรคการเมืองอื่นมีแนวโน้มจะคล้ายคลึงกันอยู่แล้ว
ซึ่งเนื้อหาแตกต่างกับร่างของภาคประชาชน
ทำให้ร่างของประชาชนมีแนวโน้มจะถูกตัดมาก
ด้านสารี อ๋องสมหวัง มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค เล่าว่า
การเสนอร่างกฎหมายภาคประชาชนนั้น
หากว่าเรื่องนั้นๆ ไม่มีร่างกฎหมายของรัฐบาล กฎหมายของภาคประชาชนก็ตกไป
สารีเสนอว่าการเสนอกฎหมายของประชาชนควรให้ประชาชนเสนอได้โดยไม่จำเป็นต้อง
ให้มีร่างของรัฐบาล
ที่มา: TDRI เปิดผลวิจัยชี้กฤษฎีกาจำกัดอำนาจตัวเอง
