พุทธศาสนากับประชาธิปไตยในสังคมไทย (1)

ที่มา ประชาไท

 6 ตุลาคม, 2012 - 19:54 | โดย buddhistcitizen
ชาญณรงค์ บุญหนุน
กลุ่มพุทธศาสน์ของราษฎร

บทความ “พุทธศาสนากับประชาธิปไตยในสังคมไทย” นี้จะนำเสนอเป็นสามตอนด้วยกัน ทั้งนี้ก็เพื่อจะชวนผู้อ่านไปร่วมพิจารณาว่า พุทธศาสนามีบทบาทในการสร้างสังคมประชาธิปไตยในสังคมไทยหรือไม่ อย่างไร และปัญหาอยู่ตรงไหน
คำว่า “พุทธศาสนา” ในที่นี้จะหมายถึง “สถาบันพุทธศาสนาในประเทศไทย” กล่าวให้ชัดเจนก็คือสถาบันสงฆ์ เฉพาะบทความตอนแรกนี้ จะเชิญท่านสำรวจบทบาทของสถาบันพุทธศาสนาเกี่ยวกับการสร้างสังคมประชาธิปไตย ไทยผ่านระบบการศึกษาที่เป็นทางการของคณะสงฆ์ โดยเฉพาะการศึกษาที่ดำเนินการผ่านสถาบันการศึกษาอย่างมหาวิทยาลัยสงฆ์ และสำรวจบทบาทหน้าที่ของคณะสงฆ์โดยรวม ว่าได้มีกระบวนการใดหรือการแสดงออกใด ๆ ที่ทำให้เชื่อได้ว่าคณะสงฆ์มีส่วนร่วมอย่างจริงจังในการพัฒนาสังคม ประชาธิปไตยของไทยหรือไม่เพียงใด
ถ้าย้อนกลับไปดูยุคที่พระสงฆ์มีบทบาทอย่างสำคัญ ในการจัดการศึกษาแก่พลเมืองของชาติ โดยเฉพาะในสมัยรัชกาลที่ 5 ก็จะเห็นได้ชัดว่าพระสงฆ์มีส่วนสำคัญในระบบการศึกษาของชาติมากแค่ไหน เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปรับปรุงเปลี่ยนแปลงบ้าน เมือง เพื่อให้รอดพ้นจากการตกเป็นอาณานิคมของตะวันตกนั้น ก็ได้เริ่มเปลี่ยนแปลงการศึกษาของชาติเป็นอย่างใหม่ด้วย การศึกษาอย่างใหม่นี้แบ่งคร่าว ๆ เป็น 2 ระดับคือ การศึกษาขั้นต้นสำหรับมวลชน และการศึกษาขั้นสูงขึ้นไปเพื่อสร้างกำลังคนสำหรับปรับปรุงกิจการบ้านเมือง ด้านต่าง ๆ การศึกษาขั้นต้นคือชั้นมูลและชั้นประถมนั้น ทรงมอบให้เป็นภาระของพระสงฆ์ เพื่อใช้ทรัพยากรที่มีอยู่แล้วให้เป็นประโยชน์และเพราะต้องการเน้นในด้าน ศีลธรรมด้วย
รัชกาลที่ 5 ทรงโปรดเกล้าให้ตั้งมหามกุฎราชวิทยาลัย และมหาธาตุวิทยาลัย (ปัจจุบันคือ มหาวิทยาลัย มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย) ขึ้น เฉพาะมหามกุฎราชวิทยาลัยนั้น โดยการบังคับบัญชาของสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส  มีแนวทางในการจัดการศึกษา 3 ข้อคือ การเล่าเรียนของพระภิกษุสามเณรเพื่อสืบพระศาสนาอย่างหนึ่ง การเทศนาแก่ประชาชน รวมทั้งพิมพ์หนังสือแสดงคำสอนอย่างหนึ่ง และการจัดโรงเรียนสอนหนังสือไทย เลขและคุณธรรมแก่เด็กชาวเมืองอย่างหนึ่ง การศึกษาที่สมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรส ทรงจัดการนี้    มีทั้งการศึกษาสำหรับฆราวาสทั่วไปและการศึกษาสำหรับภิกษุสามเณรเป็นหลัก อย่างแรกนั้นทรงรับผิดชอบ เมื่อได้รับมอบหมายจากพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ให้จัดการศึกษาหัวเมืองทั่วราชอาณาจักร ก่อนที่กระทรวงธรรมการจะรับไปดำเนินการอย่างเต็มตัว  [1]
การศึกษาตามหัวเมืองต่าง ๆ ครูส่วนใหญ่ในสมัยแรกก็คือพระภิกษุสามเณรนิกายธรรมยุตจากหัวเมืองต่าง ๆ ที่ถูกส่งไปรับการศึกษาอย่างใหม่ที่กรุงเทพฯ หลักสูตรที่ใช้สอนในโรงเรียนต่าง ๆ ทั่วประเทศทั้งสองระบบก็ถ่ายเทมาจากหลักสูตรที่ใช้สอนในมหามกุฎราชวิทยาลัย เป็นแห่งแรก ต่อมาเมื่อการศึกษาของรัฐพัฒนาขึ้น ความต้องการที่จะให้พระสงฆ์รับภาระด้านการศึกษาของประชาชนลดน้อยลง การเปลี่ยนชื่อกระทรวงธรรมการเป็นกระทรวงศึกษาธิการในสมัยรัชกาลที่ 6 เป็นสัญลักษณ์ที่ชัดเจนว่า การศึกษาได้กลายเป็นเรื่องของรัฐแต่ผู้เดียว มิใช่หน้าที่ของวัดอีกต่อไป มีนัยแฝงด้วยว่าการศึกษาของพระภิกษุสามเณรนั้นก็เป็นเรื่องของสงฆ์ รัฐไม่เกี่ยวข้อง [2]
จากนั้นเป็นต้นมาดูเหมือนว่าพระสงฆ์จะหมดบทบาทในการสร้างพลเมืองดีของรัฐ รัฐเองก็ดูจะมองไม่เห็นความสำคัญของพระสงฆ์ในส่วนนี้ จนเมื่อสังคมไทยเปลี่ยนการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย  คล้ายว่าพระสงฆ์จะต้องรับผิดชอบเฉพาะการจัดการศึกษาแก่พระภิกษุสามเณร ซึ่งบุคลากรของตนเพื่อสืบทอดพระศาสนาเพียงอย่างเดียว แต่เมื่อการศึกษาของรัฐยังไม่ทั่วถึงอย่างปัจจุบัน การให้การศึกษาแก่ประชาชนนอกระบบของรัฐก็ยังตกเป็นของพระสงฆ์อยู่ดี  เพราะมีชาวชนบทจำนวนหนึ่งอาศัยวัดเป็นสถานศึกษาเล่าเรียนเพื่อยกสถานะทาง สังคมแก่ตัวเอง รัฐต่างหากที่ไม่ตระหนักเห็นความสำคัญข้อนี้ การผลิตพลเมืองดีแก่รัฐนั้นเป็นภาระหน้าที่อันหนึ่งของพระสงฆ์หรือพุทธศาสนา อยู่แล้ว ทั้งในรูปแบบการศึกษาที่ไม่เป็นทางการ และระบบการศึกษาที่เป็นทางการของคณะสงฆ์ ดังสะท้อนในข้อเขียนของพระราชวรมุนี (ประยุทธ์ ปยุตฺโต) ว่า
 ....ตามปกติ พระภิกษุสงฆ์หรือทางฝ่ายศาสนา เป็นผู้แนะนำสั่งสอนประชาชนให้ดำรงอยู่ในธรรม ให้ประพฤติในทางที่ดีงาม ให้พัฒนาทางจิต ทางปัญญา เมื่อทำเช่นนี้แล้ว ประชาชนมีการศึกษาดี มีความรู้ ประพฤติดี มีจิตใจที่มีคุณภาพดี ก็เป็นพลเมืองที่ดี ผลประโยชน์นี้ก็ตกแก่รัฐด้วย ช่วยให้รัฐนั้นเจริญรุ่งเรืองมีความสงบสุข  [3] 
เป็นธรรมดาที่มหาวิทยาลัยสงฆ์ย่อมเห็นว่า เมื่อตนผลิตพลเมืองดีมีความสามารถแก่รัฐ (โดยเจตนาหรือไม่ก็ตาม) แล้ว รัฐก็ควรจะได้รับประโยชน์จากความรู้ความสามารถของผู้นั้นให้มากที่สุด ซึ่งข้อนี้จะเป็นได้ก็ต่อเมื่อพลเมืองดีผู้นั้นมีสิทธิมีโอกาสอันสมควรแก่ ความรู้ความสามารถของตน และสิทธิหรือโอกาสเช่นนี้ในสังคมชาวบ้าน [4]
คณะสงฆ์โดยทั่วไปจะตีความประวัติศาสตร์การศึกษาของรัฐช่วงนี้ว่า รัฐไม่ต้องการให้พระสงฆ์มีบทบาทต่อการศึกษาของรัฐอีกต่อไป ท่าที่ดังกล่าวนี้แสดงออกผ่านการไม่รับรองสถานภาพของมหาวิทยาลัยสงฆ์อยู่ เป็นเวลานาน กระนั้นก็ตาม มหาวิทยาลัยสงฆ์ก็ตระหนักถึงบทบาทด้านการศึกษาของตนว่าเป็นส่วนหนึ่งในการ สร้างพลเมืองดีของรัฐ ดังปรากฏใน “เหตุผลในการดำเนินนโยบายให้มีการศึกษาแบบมหาวิทยาลัยสงฆ์และการที่ต้องให้ รับยอมรับฐานะของมหาวิทยาลัยสงฆ์” ซึ่งพระราชวรมุนี (ประยุทธ์ ปยุตฺโต) เขียนเมื่อวันที่ 16 มีนาคม 2516 ในนามของ “มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย” ส่งไปยังกรมการศาสนาเพื่อตอบคำถามของ ก.พ. และเพื่อส่งให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีพิจารณาเมื่อวันที่ 30 มีนาคม 2516 โดยระบุว่า เหตุผลหนึ่งที่รัฐควรรับรองสถานะของมหาวิทยาลัยสงฆ์ก็ “เพื่อประโยชน์แก่รัฐที่จะได้พลเมืองดีและผลพลอยได้อื่น ๆ”  ท่านอธิบายไว้ดังนี้
โดยที่การศึกษาของมหาวิทยาลัยสงฆ์ เป็นศาสนศึกษา ซึ่งมีวัตถุประสงค์เน้นพิเศษในทางจริยธรรม การศึกษาแบบนี้จึงมีผลดีพิเศษออกไปอีกในส่วนจริยธรรม นอกเหนือจากการผลิตพลเมืองดี พระภิกษุสามเณรที่ดี ซึ่งเป็นประโยชน์แก่รัฐและพระศาสนา เช่น เพิ่มพูนโอกาสและความมั่นใจในการผลิตพลเมืองดี และการเผยแผ่จริยธรรมในสังคมเป็นต้น [5]
เราก็อาจกล่าวได้ว่าแม้ในปัจจุบัน พระสงฆ์เชื่อว่าตนเองได้แสดงบทบาทในการสร้างสรรค์พลเมืองดีของชาติอย่างขยัน ขันแข็ง ผ่านโครงการต่าง ๆ เช่น “โครงการ บรรพชาสามเณรภาคฤดูร้อน” ของพระนิสิตของมหาวิทยาลัยสงฆ์ในแต่ละปี ซึ่งจะมีเยาวชนและประชาชนเข้าร่วมเป็นจำนวนมาก หรือแม้กรณีของวัดธรรมกายปัจจุบันก็จะเห็นได้ชัดว่า โครงการต่าง ๆ ที่วัดธรรมกายได้สร้างสรรค์ขึ้นเองหรือสร้างสรรค์ขึ้นเพื่อตอบสนองนโยบาย ของกระทรวงศึกษาธิการอะไรก็ตาม ก็ล้วนมุ่งไปที่การสร้างพลเมืองดีในแบบที่ศาสนาเชื่อถือทั้งสิ้น
แต่เนื่องจากคำว่าพลเมืองดีในมโนทัศน์ของพุทธศาสนาตามที่สะท้อนออกมาในคำ ปรารภต่าง ๆ ของพระสงฆ์นั้น ตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ว่า พระสงฆ์มีหน้าที่ในการสั่งสอนหลักจริยธรรมทางศาสนาแก่ประชาชน เพราะฉะนั้น การเป็นคนดีตามหลักศาสนาเท่ากับการเป็นพลเมืองดีของรัฐ ซึ่งก็ยังไม่แน่ว่าจะสอดคล้องกับหลักพลเมืองดีตามระบอบประชาธิปไตยเพียงใด อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาจากแง่มุมเกี่ยวกับระบอบการปกครองในทัศนะของพุทธศาสนา ก็เห็นได้ชัดว่า “การเป็นพลเมืองดีตามระบอบประชาธิปไตย” ไม่ใช่สาระสำคัญที่พุทธศาสนาจะให้ความสนใจเป็นพิเศษ เพราะตัวระบอบไม่สำคัญ ความสำคัญอยู่ที่ “ธรรมาธิปไตย” ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานที่จะต้องมีอยู่ในทุกระบอบการปกครอง
ว่ากันตามจริง พุทธศาสนาตามการตีความของปราชญ์และนักวิชาการพุทธจำนวนมากนั้นไม่สนใจว่า สังคมจะมีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยหรือแบบไหน ท่านถือว่าเงื่อนไขเดียวที่เป็นสิ่งสำคัญและจะทำให้ระบอบการปกครองใด ๆ ก็ตามมีความชอบธรรมขึ้นมาหรือกลายเป็นการปกครองที่ดีก็คือ การมี “ธรรมาธิปไตย” ตัวอย่างเช่น ตามความคิดของพระเทพเวที (ประยุทธ์ ปยุตฺโต) “ประชาธิปไตยจะไม่มีทางเป็นประชาธิปไตยที่ดีถ้าหากไม่ถึงธรรมาธิปไตย”[6] การปกครองที่ประชาชนเป็นใหญ่เช่นประชาธิปไตยนี้ก็เช่นกัน จะต้องทำให้ประชาชนรู้จักธรรมาธิปไตย โดยเริ่มต้นที่ให้การศึกษาเพื่อให้คนมีปัญญาเกิดขึ้น รู้จักเลือก รู้จักวินิจฉัยว่าอะไรดี อะไรชั่ว อะไรคือผลประโยชน์ของส่วนรวม ซึ่งการศึกษาที่ครบสมบูรณ์เพื่อให้เกิดปัญญานั้นจะประกอบด้วยการศึกษาใน เรื่องระเบียบวินัย (ศีล) การศึกษาเพื่อพัฒนาคุณภาพจิตใจให้มีสติ มีความมั่นคง แน่วแน่ (สมาธิ) และปัญญา (สัมมาทิฏฐิ) การศึกษาที่จะพรั่งพร้อมให้เกิดประชาธิปไตยต้องมี 3 องค์คือ มีทั้งศีล มีทั้งสมาธิ และมีทั้งปัญญา “การศึกษาที่ขาดศีล ขาดระเบียบวินัย ขาดสมาธิ ขาดการสร้างจิตใจที่เข้มแข็งมั่นคง จึงไม่อาจจะเป็นพื้นฐานที่ดีของการสร้างประชาธิปไตยได้” [7]
อย่างไรก็ตาม พระสงฆ์ก็เชื่อมั่นว่าการศึกษาตามระบบของพุทธศาสนารวมั้งระบบการปกครองสงฆ์ ในพุทธศาสนานั้น สนับสนุนและเข้ากันได้กับการปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย ดังที่พระเทพเวทีกล่าวว่า การให้การศึกษาตามระบบไตรสิกขาทำให้พุทธศาสนาเกี่ยวข้องกับประชาธิปไตย ซึ่งโดยเนื้อแท้ก็คือหลักการที่นำมาใช้ในคณะสงฆ์นั่นเอง  ระบบความเป็นอยู่ของคณะสงฆ์นั้น ก็คือหลักประชาธิปไตยที่ยึดเอาธรรมาธิปไตยอย่างเคร่งครัด เบื้องต้นพระสงฆ์จะต้องมีระเบียบวินัย หรือศีล เป็นเครื่องกั้นโอกาสที่จะทำความชั่วและเปิดโอกาสในการทำความดีอยู่เสมอ แล้วให้มีสมาธิคือฝึกจิตให้มีสติ มีวิริยะ เข้มแข็งมั่นคงในการกระทำความดี และสร้างปัญญาในขั้นสูงสุดที่จะทำให้ผู้นั้นรู้ในตัวธรรมคือ ความจริง สิ่งที่ดีงาม เพื่อจะทำให้ถูกต้องสมบูรณ์ต่อไป[8] และเมื่อว่าโดยตัวระบบการปกครองนั้น “ระบบประชาธิปไตยหรือสามัคคีธรรมนั้น ...ในสมัยโบราณก็มาเหลืออยู่ในคณะสงฆ์ เพราะระบบคณะสงฆ์นั้นเป็นระบบที่เรียกได้ว่าเป็นประชาธิปไตยที่แท้จริง” รูปแบบการปกครองดั้งเดิมของคณะสงฆ์สมัยพุทธกาลที่จัดพระเทพเวทีเรียกว่าเป็น ระบบประชาธิปไตยที่แท้จริงคือ “ระบบสามัคคีธรรม” ซึ่งเป็นระบอบที่ภิกษุทั้งหลายร่วมกันปกครอง [9] แต่การมองว่าระบบสามัคคีธรรมที่พระพุทธเจ้าทรงใช้ปกครองคณะสงฆ์ในพุทธกาล เป็นประชาธิปไตยนั้น ก็ยังมีผู้เห็นขัดแย้งอยู่ เช่น ศาสตราจารย์ปรีชา ช้างขวัญยืน ได้วิเคราะห์เปรียบเทียบให้เห็นว่า การปกครองคณะสงฆ์ของพระพุทธเจ้านั้น ไม่เข้ากับหลักแยกอำนาจการปกครองเป็น 3 ส่วนตามระบอบประชาธิปไตยที่ใช้กันในปัจจุบัน “ที่จริงแล้วเป็นอภิชนาธิปไตยรูปแบบหนึ่งนั่นเอง หาได้หมายถึงการที่ประชาชนเป็นผู้ปกครองรัฐไม่” [10]
ในที่จะไม่ขอกล่าวถึงหลักการของพุทธศาสนาในอดีตหรือในพระไตรปิฎก เนื่องจากต้องการจะพูดถึงเฉพาะที่เป็นปรากฏการณ์ทางสังคมไทย ดังนั้นถ้าจะดูว่าการปกครองตามแนวประชาธิปไตยเป็นสิ่งที่คณะสงฆ์ไทยเข้าใจ เห็นด้วย หรือได้ส่งเสริมให้เกิดขึ้นในสังคมไทยมากน้อยเพียงใดนั้นอาจเห็นได้จากตัว พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ที่ใช้ปกครองสงฆ์ในประเทศไทยนั้นเอง กล่าวคือ เมื่อมีการออกพระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ พ.ศ. 2445 นั้น สาระสำคัญของพระราชบัญญัติฉบับนี้อยู่ที่การรวมอำนาจการปกครองคณะสงฆ์ไว้ที่ สงฆ์ส่วนกลางทั้งหมด คณะสงฆ์ทั้งสองนิกายถูกกำหนดให้อยู่ใต้การปกครองของมหาเถรสมาคม ซึ่งประกอบด้วยเจ้าคณะใหญ่ทั้ง 4 ตำแหน่งคือ เจ้าคณะใหญ่หนเหนือ เจ้าคณะใหญ่หนใต้ เจ้าคณะใหญ่คณะธรรมยุติกา เจ้าคณะใหญ่คณะหลวง มาตรา 4 กำหนดไว้ว่า “ทั้ง 4 ตำแหน่งนั้นยกเป็นพระมหาเถระที่ทรงปรฤกษาในการพระศาสนา และการปกครองบำรุงสังฆมณฑลทั่วไป ข้อการะธุระในพระสาสนาหรือในสังฆมณฑล ซึ่งได้โปรดให้พระมหาเถระทั้งนี้ประชุมวินิจฉัยในที่มหาเถรสมาคม ตั้งแต่ 4 องค์ขึ้นไป คำตัดสินของมหาเถรสมาคมนั้น ให้เป็นสิทธิ์ขาด ผู้ใดจะอุทธรณ์หรือโต้แย้งต่อไปมิได้” [11] มาตรา 41 บัญญัติว่า “พระภิกษุสงฆ์สามเณรต้องฟังบังคับบัญชาเจ้าคณะซึ่งตนอยู่ในความปกครองตามพระ ราชบัญญัตินี้ ถ้าไม่ฟังบังคับบัญชา หรือหมิ่นละเมิดต่ออำนาจเจ้าคณะ มีความผิด เจ้าคณะมีอำนาจที่จะทำทัณฑกรรมได้” [12]  พระไพศาล วิสาโล กล่าวว่า พระราชบัญญัตินี้มีขึ้นเพื่อ “ทำให้คณะสงฆ์ที่กรุงเทพฯ มี “เขี้ยวเล็บ” ในการควบคุมกิจการด้านพระพุทธศาสนาในท้องถิ่นต่าง ๆ ทั่วราชอาณาจักร”[13] การที่พระราชบัญญัติดังกล่าวนี้มีลักษณะให้อำนาจสูงสุดไว้แก่พระมหาเถระ ย่อมจะเข้าใจได้ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่ที่ได้รับการวิจารณ์เป็นอันมาก เห็นจะอยู่ที่ความไม่เสมอภาคของพระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ฉบับนี้ ที่เกิดจากการกำหนดสิทธิพิเศษแก่คณะธรรมยุติกนิกายให้มีสิทธิในการปกครองตน เองโดยอาศัยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัตินี้ กล่าวคือให้สิทธิเจ้าคณะธรรมยุติกนิกายปกครองสงฆ์ฝ่ายมหานิกายได้ แต่เจ้าคณะมหานิกายไม่มีสิทธิปกครองคณะสงฆ์ธรรมยุต
ความไม่เสมอภาคดังกล่าวนี้ก่อให้เกิดการต่อต้านจากคณะสงฆ์ฝ่ายมหานิกาย ในเวลาต่อมา ในปี พ.ศ. 2477 ภิกษุสามเณรในวัดเขตจังหวัดพระนครและธนบุรีจำนวน 300 รูปได้นัดประชุมกันที่บ้านภัทรวิธม กลุ่มที่รวมกันขึ้นครั้งนี้เรียกว่า “คณะปฏิสังขรณ์การพระศาสนา” สาเหตุสำคัญในการเคลื่อนไหวมาจากสาเหตุ 2 ประการ ได้แก่ ปัจจัยภายในของคณะสงฆ์ กล่าวคือ ความไม่เสมอภาคทางการปกครองที่เป็นผลมาจากพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 (พ.ศ.2446) จึงมีการเรียกร้องเพื่อให้เกิด “ความเสมอภาค” ในการปกครอง ส่วนปัจจัยภายนอกได้แก่ สภาพสังคมและการเมืองภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองของคณะราษฏร พ.ศ. 2475 ซึ่งก่อให้เกิดการตื่นตัวในระบอบประชาธิปไตยภายในคณะสงฆ์ คณะปฏิสังขรณ์พระศาสนาใช้เวลาเรียกร้องด้วยวิธีการต่าง ๆ อยู่นานถึง 8 ปีจึงประสบผลสำเร็จ กล่าวคือ ในปี พ.ศ. 2484 จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ พ.ศ. 2484 ออกมาบังคับใช้ [14]
พระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ พ.ศ.2484  ให้มีสภาคณะสงฆ์ขึ้นมาเรียกว่า “สังฆสภา” กำหนดให้สมเด็จพระสังฆราชทรงดำรงตำแหน่งสกลมหาสังฆปริณายก (ประมุขสงฆ์ทั้งมวล) ทรงบัญชาการคณะสงฆ์ตามบทแห่งพระราชบัญญัติ กล่าวคือ ทรงบัญญัติสังฆาณัติโดยคำแนะนำสังฆสภา บริหารคณะสงฆ์ผ่านคณะสังฆมนตรี และวินิจฉัยอธิกรณ์ทางคณะวินัยธร สังฆสภานั้นจะต้องประกอบด้วยสมาชิกรวมกันไม่เกิน 45 รูป สมาชิกนั้นแต่งตั้งจาก (1) พระเถระชั้นธรรมขึ้นไป (2) พระคณาจารย์เอก (3) พระเปรียญเอก ในมาตรา 29 กำหนดไว้ว่า “สังฆนายกและสังฆมนตรีอย่างน้อย 4 รูป ต้องเลือกจากสมาชิกของสังฆสภา นอกจากนั้นจะเลือกจากพระภิกษุผู้มีความรู้ความชำนาญพิเศษ แม้มิได้เป็นสมาชิกสังฆสภาก็ได้” สังฆมนตรีที่ได้รับการแต่งตั้งมีวาระดำรงตำแหน่ง 4 ปี แต่ก็ให้สิทธิรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการถวายความเห็นให้ลาออกได้[15] จะเห็นว่าพระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ พ.ศ. 2484 นี้มีการแบ่งแยกอำนาจการบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการตามรูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตย กล่าวคือ กฎระเบียบต่าง ๆ ที่ออกมาเพื่อบัญชาการปกครองคณะสงฆ์ (เรียกว่า “สังฆาณัติ”) จะต้องผ่านมติสังฆสภา มีสังฆนายกดำรงตำแหน่งสูงสุดด้านการบริหาร มีสังฆมนตรีว่าการทำหน้าที่ด้านต่าง ๆ คล้ายรัฐมนตรีกระทรวงต่าง ๆ ของรัฐ อำนาจในการตัดสินคดีความต่าง ๆ ในพระศาสนานั้น สมเด็จพระสังฆราชจะต้องทรงดำเนินการผ่านคณะพระวินัยธร
อาจถือได้ว่ายุคนี้พระสงฆ์เริ่มมีแนวคิดด้านการปกครองระบอบประชาธิปไตย แต่ก็ดำรงอยู่ได้ไม่นานนัก มีข้อที่ควรพิจารณาอย่างยิ่งว่า การปกครองดังกล่าวนี้เกิดขึ้นจากการรณรงค์ต่อสู้ของพระภิกษุหนุ่มสามเณรน้อย โดยการสนับสนุนของพระเถระข้างฝ่ายมหานิกาย ที่รวมตัวกันขึ้นอย่างลับ ๆ ภายใต้ชื่อ “คณะปฏิสังขรณ์การพระศาสนา” หาได้เกิดขึ้นจากความต้องการของผู้บริหารสูงสุดของคณะสงฆ์ในยุคนั้นไม่ ระยะเวลาการใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้รวมทั้งสิ้น 21 ปี ก็ถูกยกเลิกไปโดยพระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ พ.ศ.2505 นับว่า พระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ที่มีการกระจายอำนาจการปกครองมากที่สุดนี้ “เป็นพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ที่อายุน้อยที่สุด” [16] รองศาสตราจารย์ ดร.สุนทร ณ รังษี ผู้เชี่ยวชาญด้านพุทธศาสนาที่สุดคนหนึ่งของไทย อธิบายสาเหตุแห่งการยกเลิกพระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ พ.ศ.2484 ว่า
การดำเนินการของสังฆสภา คล้ายกับการดำเนินการของรัฐสภาของฝ่ายอาณาจักร มีการเสนอญัตติ มีการอภิปรายสนับสนุน คัดค้าน แย้ง โต้แย้ง เหมือนนักการเมืองทำกัน ซึ่งบางครั้งก็มีลักษณะเผ็ดร้อนรุนแรงก้าวล่วงขอบเขตของสมณะผู้สงบ อนึ่ง เมื่อได้มีสังฆสภาขึ้นแล้ว ในชั้นแรกมีสมาชิกเข้าร่วมประชุมทั้ง 2 นิกาย แต่ปรากฏว่าการประชุมนั้นเป็นไปในทางไม่สงบมากขึ้น ผู้น้อยโต้เถียงจะเอาชนะผู้ใหญ่ และการโต้เถียงกันระหว่างนิกายทวีความรุนแรงร้าวรานยิ่งขึ้น จนต่อมาพระผู้หนักในพระธรรมวินัยทั้ง 2 นิกายเบื่อหน่ายและไม่ปรารถนาไปประชุมเพื่อโต้เถียงวิวาทกันเอง . . . การดำเนินกิจกรรมเกี่ยวกับการบริหารคณะสงฆ์ที่ออกเป็นสังฆาณัติโดยสังฆสภา ที่พระภิกษุผู้น้อยสามารถอภิปรายโต้แย้งโต้เถียงพระเถระผู้ใหญ่รุ่น อุปัชฌาย์อาจารย์ จึงเป็นการผิดประเพณีและผิดหลักที่พระพุทธเจ้าสอนให้ยึดถือปฏิบัติ [17]
แต่คนึงนิตย์  จันทบุตรอธิบายว่า สาเหตุของการยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้สืบเนื่องมาจากความไม่พอใจของคณะ สงฆ์ธรรมยุตที่มีจำนวนน้อยกว่าพระสงฆ์ฝ่ายมหานิกาย ทำให้เกิดความเสียเปรียบในเรื่องต่าง ๆ จึงเกิดความขัดแย้งระหว่างนิกายขึ้น คณะธรรมยุตจำต้องพยายามขอล้มเลิกพระราชบัญญัตินี้ โดยอาศัยช่องโว่ทางกฎหมายตีความว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญ อันให้สิทธิเสรีภาพในการเลือกนับถือศาสนาหรือนิกายใด ๆ ก็ได้ นอกจากนี้ ยังให้เหตุผลว่า การมีสังฆสภาอภิปรายโต้แย้งถกเถียงเป็นการผิดต่อหลักพระธรรมวินัย การกำหนดให้สมเด็จพระสังฆราชทรงเป็นประมุขแต่เพียงในนาม เช่นเดียวกับพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ผิดต่อรูปแบบการปกครองสงฆ์ในสมัยพุทธกาล ที่พระพุทธเจ้าทรงเป็นประมุขในการตัดสินปัญหาข้อวิวาทหรือตราพระสังฆาณัติ [18] ดังนั้น พระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ ที่พระ “มหานิกาย” ถือว่าเป็นประชาธิปไตยที่สุด มีอันยกเลิกไป มีการออกพระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ พ.ศ. 2505 มาใช้แทน โดยให้มหาเถรสมาคมมีอำนาจสูงสุดในด้านการปกครอง พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้รับการวิจารณ์จากพระสงฆ์รุ่นใหม่จำนวนมากว่า เป็นพระราชบัญญัติที่มีลักษณะ “เผด็จการ” รวบอำนาจไว้แก่สงฆ์ส่วนกลาง ซึ่งไม่ต่างจากพระราชบัญญัติการปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. 121 (พ.ศ. 2445) เท่าใดนัก แม้ปัจจุบันจะได้มีการแก้ไขปรับปรุงในส่วนการบริหารคณะสงฆ์ตามพระราชบัญญัติ นี้ใหม่ แต่ระบบอำนาจการปกครองก็ไม่ได้เปลี่ยนแปลงให้คณะสงฆ์โดยรวม หรือชั้นผู้น้อยที่อยู่นอกระบบอำนาจ หรือแม้แต่พระสังฆาธิการที่มีอยู่ทั่วประเทศ มีสิทธิเสียงในการกำหนดรูปแบบของการปกครองตนเองแต่ประการใด พระไพศาล วิสาโล วิจารณ์ว่า
อย่างมากก็เพียงแต่ให้โอนงานด้านพุทธศาสนาและสำนักงานเลขาธิการมหา เถรสมาคมไปขึ้นอยู่กับสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ กับให้มีการจัดตั้งองค์กรหนึ่งขึ้นมาเสริมมหาเถรสมาคมคือมหาคณิสสร ซึ่งประกอบด้วยพระราชาคณะจำนวนหนึ่ง แม้จะช่วยให้องค์กรปกครองที่ส่วนกลางมีประสิทธิภาพมากขึ้น มีผู้มาร่วมรับผิดชอบมากขึ้น แต่ก็เชื่อว่าจะยังเป็นการปกครองที่รวมศูนย์ไว้ส่วนกลางเช่นเคย ไม่มีการกระจายอำนาจไปที่ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น การบริหารงานตั้งแต่ระดับหน ภาค ลงมาถึงตำบลยังขึ้นอยู่กับเจ้าคณะเพียงบุคคลเดียว หาได้มีการทำงานเป็นคณะไม่ พระสงฆ์ในท้องถิ่นยังไม่มีส่วนร่วมในการบริหารคณะสงฆ์ไม่ว่าระดับใด ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม รวมทั้งไม่มีโอกาสที่จะแสดงความเห็นผ่านผู้แทนสงฆ์ [19]
เห็นได้ว่า ความคิดในเรื่องประชาธิปไตยของคณะสงฆ์ไทยซึ่งก่อตัวขึ้นเมื่อพ.ศ. 2484 นั้นก่อตัวขึ้นหลังกระแสประชาธิปไตยของทางบ้านเมือง และดำรงอยู่ได้ไม่นานนัก สำนึกที่เพิ่งเริ่มต้นได้ถูกทำให้หายไปจากวงการคณะสงฆ์ระดับผู้ปกครองอย่าง เป็นทางการ เนื่องจากพระสงฆ์ผู้ปกครองมี “มีขันติธรรม” ต่อประชาธิปไตยน้อย  เหตุว่าการปกครองดังกล่าวได้ลิดรอนอำนาจการบริหารส่วนกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งอำนาจของพระมหาเถระ พระไพศาล วิสาโล กล่าวถึงลักษณะการปกครองคณะสงฆ์ไทยปัจจุบันว่า การบริหารของคณะสงฆ์ไทยปัจจุบัน แม้จะพยายามเปลี่ยนแปลงแล้ว แต่“สมาชิกส่วนใหญ่” หรือ “ประชาคม” พระสงฆ์ระดับผู้ใต้ปกครองยังไม่ได้รับความสำคัญ เพราะพระเถระผู้ใหญ่ (1) มีทัศนคติที่มองปัญหาเชิงบุคคลมากกว่าระบบ เช่น มองไม่เห็นว่าความเสื่อมเสียที่ปรากฏในวงการคณะสงฆ์นั้นเป็นภาพสะท้อนความ ผิดปกติของโครงสร้างคณะสงฆ์อย่างไร (2) ท่าทีแบบอนุรักษนิยมเนื่องจากท่านเติบโตมาจากโครงสร้างการปกครองคณะสงฆ์ที่ เป็นอยู่ คุ้นเคยกับระบบการศึกษาแบบปัจจุบันมาชั่วชีวิต ผนวกกับการเทิดทูนสมเด็จพระมหาสมณเจ้า กรมพระยาวชิรญาณวโรรสที่เป็นผู้สถาปนาระบบการศึกษาที่ครั้งหนึ่งถือว่ามี ความก้าวหน้าทันสมัยอย่างยิ่ง (3) ภาวะผู้นำของคณะสงฆ์ พระสงฆ์ชั้นผู้ใหญ่ปัจจุบันล้วนเป็นผลผลิตของระบบราชการในคณะสงฆ์ ซึ่งคุ้นเคยกับคำสั่งจากผู้บังคับบัญชาและสั่งลงไปเป็นทอด ๆ ระบบที่ให้อำนาจแก่เบื้องบนในการให้คุณให้โทษแก่ผู้อยู่เบื้องล่าง ทำให้พระสงฆ์คุ้นเคยกับการตอบสนองนโยบายจากเบื้องบนมากกว่าจะมีความคิดริ เริ่มของตนเอง การที่พระสงฆ์จะเป็นตัวของตัวเองและพัฒนาภาวะผู้นำจึงเป็นไปได้ยาก (4) ผลประโยชน์ที่จะกระทบต่อคณะสงฆ์ที่จะเกิดขึ้นจากการปฏิรูปการปกครอง [20] ลักษณะดังกล่าวนี้คงยากจะกล่าวได้ว่าเป็นประชาธิปไตยในแบบที่สังคมไทยต้อง การ
สรุปคือ เราคงจะหวังได้ยากว่า สถาบันสงฆ์ไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งสถาบันที่มีอำนาจบริหารสูงสุด จะมีส่วนสำคัญในการพัฒนาสร้างสรรค์สังคมประชาธิปไตย  เพราะดูจากลักษณะ 4 ประการที่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารคณะสงฆ์เองแล้ว ล้วนชี้ว่าคณะสงฆ์ไม่ได้เห็นความสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนัก การส่งเสริมระบอบประชาธิปไตยจะเป็นไปได้นั้น ไม่เพียงแต่การอบรมสั่งสอนประชาชนในเรื่องไตรสิกขา เพราะเรื่องนี้สามารถทำได้อยู่แล้วไม่ว่าท่านจะอยู่ในระบบไหน การเข้าใจประชาธิปไตยเกี่ยวโยงกับความเข้าใจเรื่อง “อำนาจ” หรือ “ความสัมพันธ์เชิงอำนาจ” ที่แตกต่างออกไปจากการปกครองในระบอบที่พระสงฆ์คุ้นเคย ระบอบประชาธิปไตยเป็นระบอบที่อำนาจปกครองกระจายอยู่ในหมู่สมาชิกทุกคนในฐานะ เจ้าของอำนาจการปกครองที่แท้จริง ผู้ปกครองเป็นเพียง “ตัวแทน” แห่งอำนาจของประชาชนเท่านั้น มิใช่เจ้าของอำนาจดังกล่าว มโนทัศน์เรื่องอำนาจการปกครองของคณะสงฆ์นั้นยังคงเป็นแบบรวมศูนย์อำนาจไว้ ที่ส่วนกลาง อำนาจสูงสุดมาจากเบื้องบน ผู้น้อยไม่มีอำนาจใด ๆ ทั้งสิ้น ระบอบนี้เป็นอุปสรรคต่อประชาธิปไตยและกิจกรรมที่จะพึงกระทำเพื่อการสร้าง สรรค์ประชาธิปไตย  การสร้างระบอบประชาธิปไตยต้องเริ่มต้นด้วยการตระหนักว่า แต่ละคนในสังคมมีศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ มีสิทธิและเสรีภาพการดำรงชีวิตเท่าเทียมกัน
ถ้าถามว่าพุทธศาสนา (อันหมายถึงสถาบันสงฆ์) ได้สร้างสรรค์ให้พลเมืองตระหนักถึงความเป็นพลเมืองซึ่งประกอบด้วยสิทธิสาม ประการ ได้แก่ สิทธิพลเมือง (civil rights) สิทธิทางการเมือง (political rights) และสิทธิทางสังคม (social rights)  อันเป็นส่วนสำคัญในการสร้างสังคมประชาธิปไตยมากน้อยเพียงใด คำตอบก็น่าจะชัดพอสมควรคือ พุทธศาสนาในประเทศไทยสนใจประเด็นนี้น้อยมาก
คำถามว่าทำไมจึงเป็นเช่นนั้น เพื่อจะตอบคำถามนี้ เราจำเป็นต้องสืบค้นไปถึงแนวคิดทางปรัชญาสังคมการเมืองที่อยู่เบื้องหลังแนว ปฏิบัติดังกล่าว โดยเฉพาะมโนทัศน์เรื่อง “อำนาจในสังคม” ที่พัฒนาขึ้นโดยพระสงฆ์ในพุทธศาสนาและยึดถือสืบเนื่องตลอดประวัติศาสตร์ไทย นั้น ได้กลายเป็นกรอบคิดที่มีบทบาทต่อคณะสงฆ์และสังคมไทยอยู่จนกระทั่งปัจจุบัน กรอบคิดทางปรัชญานี้เองเป็นอุปสรรคสำคัญในการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยในสังคม ไทย เพราะภายใต้กรอบคิดนี้ อำนาจของสังคมไม่ได้อยู่ที่พลเมืองหรือประชาชน แต่รวมศูนย์อยู่ที่ประมุขของรัฐคือพระมหากษัตริย์นั่นเอง เรื่องนี้จะมีรายละเอียดในตอนที่สองของบทความ
รายการอ้างอิง
[1] พระราชวรมุนี (ประยุทธ์ ปยุตฺโต) “คำนำ” ใน ชาย โพธิสิตา. มหาวิทยาลัยสงฆ์ในสังคมไทย :  การศึกษาบทบาทของมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย. ธนบุรี : มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย, 2522. หน้า 12จ-12ฆ
[2] พระไพศาล วิสาโล. พุทธศาสนาไทยในอนาคต แนวโน้มและทางออกจากวิกฤต. กรุงเทพฯ มูลนิธิสดศรี-สฤษดิ์วงศ์, 2546. หน้า 51-83
[3] พระราชวรมุนี,(ประยุทธ์ ปยุตฺโต). 2527. สถาบันสงฆ์กับสังคมไทย. กรุงเทพฯ : มูลนิธิโกมลคีมทอง, หน้า 34
[4] พระราชวรมุนี (ประยุทธ์ ปยุตฺโต) ใน ชาย โพธิสิตา, อ้างแล้ว. หน้า 12ธ
[5] เรื่องเดียวกัน, หน้า 160-161.
[6] พระเทพเวที (ประยุทธ์ ปยุตฺโต). การศึกษาที่สากลบนฐานแห่งภูมิปัญญาไทย. กรุงเทพฯ : อมรินทร์ พริ้นติ้ง กรุ๊ป จำกัด,2532. หน้า 49.
[7] เรื่องเดียวกัน, หน้า50-52
[8] เรื่องเดียวกัน, หน้า 52-53
[9] เรื่องเดียวกัน, หน้า 41
[10] ปรีชา ช้างขวัญยืน. 2534. ความคิดทางการเมืองในพระไตรปิฎก. กรุงเทพฯ: จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2534. หน้า 40.
[11] กรมการศาสนา กระทรวงศึกษาธิการ. ประวัติพระพุทธศาสนาแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ 200 ปี ภาค 1. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์การศาสนา, 2525. หน้า 127.
[12] เรื่องเดียวกัน, หน้า 137.
[13] พระไพศาล วิสาโล, อ้างแล้ว, หน้า 59.
[14] คนึงนิตย์  จันทบุตร. สถานะและบทบาทของพระพุทธศาสนาในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : หจก.ภาพพิมพ์, 2532. หน้า 26-29
[15] กรมการศาสนา กระทรวงศึกษาธิการ. อ้างแล้ว, หน้า 139-148
[16] คนึงนิตย์ จันทรบุตร, อ้างแล้ว, หน้า 30.
[17] สุนทร ณ รังษี, “การปกครองคณะสงฆ์: อดีต ปัจจุบัน อนาคต” วารสารพุทธศาสน์ศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 3 (กันยายน-ธันวาคม 2539): หน้า 17-18.
[18] คนึงนิตย์ จันทบุตร, อ้างแล้ว. หน้า 32.
[19] พระไพศาล วิสาโล, อ้างแล้ว. หน้า 463.[20] เรื่องเดียวกัน, หน้า 464-465.