ปฏิรูป

ที่มา มติชน

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

"ปฏิรูป" มีความหมายคลุมเครือเมื่อนำมาสู่การปฏิบัติ และมักถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง เพื่อรวบอำนาจจากกลุ่มอื่น หรือเพื่อจรรโลงอำนาจของกลุ่มตนให้สถิตสถาพร มากกว่านำความเปลี่ยนแปลงใดๆ มาสู่โครงสร้างอำนาจซึ่งตนได้เปรียบ

ความไร้ประสิทธิภาพของระบบต่างๆ ในประเทศไทยนั้น เห็นได้ชัดมานานหลายสิบปีแล้ว ไม่ว่าจะเป็นระบบราชการ, ระบบตลาด, ระบบทหาร, ระบบตำรวจ, ระบบการศึกษา, ระบบเกษตร, ระบบสินเชื่อ, ระบบอุตสาหกรรม ฯลฯ ฉะนั้น จึงมีคนหลายฝ่ายที่พยายามอย่างจริงใจหรือเพื่อประโยชน์ส่วนตน ผลักดันการแก้ไขปรับปรุงระบบต่างๆ ของไทยสืบมา เช่นให้รัฐเข้าไปแทรกแซงตลาดการเกษตร ด้วยวิธีต่างๆ นับตั้งแต่ประกันราคาพืชผลไปจนถึงสร้างไซโล หรือออกโฉนดทะเล เพิ่มประสิทธิภาพของระบบราชการด้วยการบริหารแบบซีอีโอ และฟาสต์แทร็ค ฯลฯ เป็นต้น

ส่วนใหญ่แล้วมักไม่บังเกิดผลอะไร ที่เปลี่ยนไปคือรูปแบบภายนอกเท่านั้น

บรรยากาศความล้มเหลวสืบเนื่องมานานเช่นนี้เอง ที่ทำให้สังคมไทยโหยหา "คนดี-คนเก่ง" มาบริหารบ้านเมือง มาตรฐานทางศีลธรรมที่ฉาบฉวย กลายเป็นมาตรฐานสำหรับการมีอำนาจ และหากสามารถทำให้สังคมเชื่อได้ว่าเป็น "คนดี-คนเก่ง" แล้ว ก็ไม่จำเป็นต้องถูกตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจแต่อย่างไร

อันที่จริงคุณทักษิณ ชินวัตร ก็ตอบสนองต่อความโหยหาเช่นนี้ของสังคมไทย อ้างว่าเพราะรวยล้นฟ้าอยู่แล้ว จึงไม่ต้องโกง นำประสิทธิภาพที่เป็นรูปธรรมมาสู่ระบบต่างๆ ที่ล้มเหลวของไทย ไม่ว่าจะเป็นการปราบยาเสพติด, การจัดการกับการกระด้างกระเดื่องของพลเมืองในภาคใต้, การคุมระบบราชการ, ทหาร, ตำรวจ ฯลฯ อย่างเด็ดขาดในนามของประสิทธิภาพ, การใช้รัฐเข้าไปแก้ปัญหาความล้มเหลวของระบบอื่นๆ ในสังคม นับตั้งแต่ระบบทุน, ระบบสินเชื่อ, ระบบตลาด ฯลฯ

คนจำนวนหนึ่งในสังคมไทยจึงเชื่อว่าการรัฐประหารใน พ.ศ.2549 เป็นการใช้อำนาจดิบทำลาย "คนดี-คนเก่ง" ซึ่งกำลังจะ "ปฏิรูป" ประเทศไทยไปสู่ความเจริญก้าวหน้า

ใน ขณะเดียวกัน กลุ่มที่ต่อต้านทักษิณก็ใช้อุดมการณ์เดียวกัน เพียงแต่กลับด้านคือพิสูจน์ว่าคุณทักษิณไม่ใช่ "คนดี-คนเก่ง" ตามอุดมคติ ในขณะที่ "คนดี-คนเก่ง" ซ่อนตัวอยู่ในโครงสร้างอำนาจเก่า เพราะถูกระบบเลือกตั้งกีดกันออกไป จึงต้องดึงเอาคนเหล่านี้กลับสู่อำนาจ ร่วมกับ "คนดี-คนเก่ง" ซึ่งอยู่ทั้งเบื้องหน้าและเบื้องหลังของม็อบต่อต้านทักษิณ ก็จะนำประเทศไทย "ปฏิรูป" ไปสู่ความเจริญและความมั่นคง ภายใต้อุดมคติของระบอบเดิม ("ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข")

"ปฏิรูป" ภายใต้การนำของ "คนดี-คนเก่ง" จึงไม่เคยนำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงอะไรที่กระทบถึงประชาชนอย่างยั่งยืน ไม่ใช่เพียงเพราะคนเหล่านั้นไม่ได้ดี-เก่งจริงเท่านั้น แม้แต่สมมุติให้ดี-เก่งจริง ก็ไม่อาจนำประเทศไทยไปสู่การ "ปฏิรูป" ได้ เพราะต้องจำนนต่อโครงสร้างอำนาจซึ่งมีผู้ได้เปรียบอยู่ในนั้นจำนวนไม่น้อย หรือมิฉะนั้นก็อาจถูกใช้กำลังเข้ายึดอำนาจขับไล่ออกไป

การปรับปรุง ไม่ว่าจะทำด้วยเจตนาดีเพียงไร จึงไม่ใช่ "ปฏิรูป" เพราะไม่ได้เปลี่ยน "รูป" หรือ form แต่อย่างใด

การ "ปฏิรูป" จึงต้องเริ่มจากการมองหาข้อบกพร่องใน "รูป" หรือระบบ ซึ่งทำให้เกิดความไร้ประสิทธิภาพ การทุจริตฉ้อฉล และความไม่เป็นธรรมต่างๆ แล้วแก้ไขตัวระบบ (ซึ่งบางส่วนอาจกระทบไปถึงตัวระบอบบ้าง) จุดมุ่งหมายของการ "ปฏิรูป" น่าจะเป็นการสร้างระบบใหม่ ที่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นธรรม ไม่ใช่เพราะมี "คนดี-คนเก่ง" เข้ามาบริหารบ้านเมือง แต่เพราะมีเงื่อนไขต่างๆ ที่บังคับให้คนธรรมดามีโอกาสทุจริตฉ้อฉลได้น้อยที่สุด ภายใต้ระบบนั้น คนที่ไม่ได้รับความเป็นธรรม มีทางต่อสู้เพื่อปกป้องสิทธิของตนได้โดยสะดวก กล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ ทุกฝ่ายมีอำนาจต่อรองทางการเมือง, เศรษฐกิจ และสังคม-วัฒนธรรมที่ใกล้เคียงกัน และด้วยเหตุดังนั้น จึงทำให้นโยบายสาธารณะที่จะประสบความสำเร็จได้ไม่มีทางเลือกอื่น นอกจากต้องเปิดให้ทุกฝ่ายได้มีส่วนร่วมมาตั้งแต่เริ่มวางนโยบาย

ระบบ ใหม่ดังกล่าวนั้นจะเกิดขึ้นได้ ก็โดยการจัดความสัมพันธ์ขึ้นใหม่ ความสัมพันธ์ภายในตัวระบบนั้นๆ และความสัมพันธ์ระหว่างตัวระบบกับส่วนอื่นๆ ของสังคม

ความสัมพันธ์ที่จะต้องจัดขึ้นใหม่นี้คือความสัมพันธ์ด้านใด?

สรุป ลงที่หัวใจสำคัญคือความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นความสัมพันธ์ภายใน หรือความสัมพันธ์กับส่วนอื่นๆ ของสังคม ไม่ว่าจะเป็นระหว่างหน่วยราชการกับหน่วยอื่นและสังคมโดยรวม, ระหว่างธุรกิจกับผู้บริโภค, ทุนกับแรงงาน, ทุนกับรัฐ, ทหารกับพลเรือน, ตำรวจกับประชาชน, สื่อกับผู้บริโภคสื่อ, พระกับฆราวาส, หญิงกับชาย ฯลฯ จำเป็นต้องปรับให้ความสัมพันธ์เชิงอำนาจมีลักษณะที่ถ่วงดุลกัน และตรวจสอบกันได้ ถูกทัดทานได้ และคานกันได้อยู่ตลอดเวลา

วิธีที่จะจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจของระบบต่างๆ ในสังคมกันใหม่นั้นทำได้อย่างไร มีทางเลือกอยู่สามทาง

1/ผ่านรัฐธรรมนูญ ดังเช่นที่เราเคยทำในช่วงปลายทศวรรษ 2530 แต่กาลก็พิสูจน์ให้เห็นว่า การปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ในสังคมด้วยการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่นั้นไม่ เพียงพอ นอกจากไม่นำไปสู่การปรับเปลี่ยนที่แท้จริงแล้ว ยังเกิดปฏิกิริยาผกผัน กล่าวคือ นำไปสู่การดิ้นรนกลับไปหาความสัมพันธ์เชิงอำนาจแบบเดิมหนักข้อขึ้นไปอีก

ผู้นำ "การปฏิรูปการเมือง" ครั้งนั้น ไม่ได้ไร้เดียงสาถึงขนาดที่มองไม่เห็นว่า ความสัมพันธ์เชิงอำนาจของสังคมหนึ่งๆ ย่อมมีความสลับซับซ้อนมากกว่าจะกำหนดกันขึ้นได้ง่ายๆ ด้วยบัญญัติในรัฐธรรมนูญ แต่ท่านเหล่านั้นไปเชื่อว่า หากปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงอำนาจในระบบการเมืองได้ ก็จะเป็นตัวเร่งให้ต้องปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงอำนาจในระบบอื่นๆ ทั้งหมดเอง แต่พลังของความสัมพันธ์เชิงอำนาจแบบเดิมกลับมีพลังมากกว่า นอกจากการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ในระบบการเมืองไม่กระตุ้นให้เกิดการปรับ เปลี่ยนแล้ว แม้แต่ความสัมพันธ์เชิงอำนาจในระบบการเมืองเอง ก็หาได้ปรับเปลี่ยนไปตามเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่

(ข้อนี้ อาจมองตรงกันข้ามก็ได้ว่า ระบบกำลังปรับเปลี่ยนอย่างช้าๆ เช่นประชาชนระดับล่างเคลื่อนไหวทางการเมืองเพื่อต่อรองเชิงนโยบายได้มากขึ้น จากข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญ แต่ให้เวลาแก่การปรับเปลี่ยนไม่พอก็เกิดรัฐประหารขึ้นก่อน อย่างไรก็ตาม ผลบั้นปลายนั้นเหมือนกัน คือตัวรัฐธรรมนูญนั้นถูกฉีกทิ้งไปหน้าตาเฉย)

ในทางตรงกันข้าม นอกจากรัฐธรรมนูญ 2540 แล้ว มีเผด็จการ "อำมาตย์" อีกหลายชุด ที่พยายามจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจของระบบกันใหม่ด้วยการประกาศใช้รัฐ ธรรมนูญใหม่ (เช่นรัฐธรรมนูญของรัฐบาลหอย) แต่ก็ไม่มีผลยั่งยืนเช่นกัน เพราะพลังทางสังคมไม่ปล่อยให้ได้ปรับเปลี่ยนไปตามเจตนาของผู้ยึดอำนาจ ดึงกลับมาสู่จุด "ลงตัว" ของความสัมพันธ์เชิงอำนาจในแบบที่เฉลี่ยอำนาจกันระหว่างกลุ่มชนชั้นนำเดิม และที่เกิดขึ้นใหม่... ถึงอย่างไม่เป็นที่พอใจของทุกฝ่าย แต่ "ลงตัว" ในระยะหนึ่ง

โดย สรุปก็คือ ความเป็นจริงทางสังคมก็เป็นพลังชนิดหนึ่งที่ต้องคำนึงถึงในการปรับเปลี่ยน ความสัมพันธ์เสมอ ไม่ว่าเราจะพอใจหรือไม่พอใจความเป็นจริงนั้นก็ตาม

2/"ปฏิรูป" คือการวางเงื่อนไขใหม่ให้เกิดการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงอำนาจในระบบ ต่างๆ อาจเป็นเงื่อนไขทางกฎหมาย เงื่อนไขในตัวองค์กร (เช่นที่มาและความรับผิดต่อใคร เป็นต้น) อาจเป็นเงื่อนไขในทางปฏิบัติ อาจเป็นเงื่อนไขที่เกิดจากการเสริมให้อำนาจอื่นเกิดขึ้น เพื่อตรวจสอบถ่วงดุล หรือตัดสินใจเอง หรือเงื่อนไขที่เปลี่ยนบทบาทของรัฐในระบบนั้นๆ

อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขเหล่านี้ต้องมีผลในการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงอำนาจของระบบ ไม่ใช่การปรับปรุงข้อบกพร่องของระบบเดิมเท่านั้น โดยไม่กระทบถึงความสัมพันธ์เชิงอำนาจเลย

3/ปฏิวัติ คือการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ทางสังคมใหม่ทั้งหมด โดยไม่อิงกับระบบความสัมพันธ์เดิมเลย จะทำเช่นนี้ได้ก็หลีกไม่พ้นที่จะต้องยึดอำนาจรัฐ เพราะรัฐดูจะเป็นเครื่องมือที่ดีสุดในการบรรลุเป้าหมายได้ ด้วยเหตุดังนั้นจึงหลีกหนีความรุนแรงได้ยาก

(คำว่าปฏิวัติ อาจถูกยืดความหมายไปใช้กับความเปลี่ยนแปลงที่ไม่เกี่ยวกับรัฐโดยตรงด้วย เช่นเครื่องพิมพ์นำมาซึ่งการ "ปฏิวัติทางวัฒนธรรม" ที่ยิ่งใหญ่ หรือการเกษตรในสมัยหินใหม่คือการ "ปฏิวัติ" ทางเศรษฐกิจครั้งแรกของโลก)

อันที่จริง "ปฏิวัติ" และ "ปฏิรูป" มีเส้นบางๆ ที่แบ่งสองอย่างออกจากกันเท่านั้น

และ เพราะการปฏิวัติต้องเข้าไปเกี่ยวกับการยึดอำนาจรัฐ จึงทำให้อย่างน้อยในช่วงหนึ่ง (ซึ่งอาจยาวนานเป็นศตวรรษ) ต้องคุมอำนาจรัฐไว้อย่างรัดกุม (เช่นเผด็จการของชนชั้นกรรมาชีพ) ผลของการปฏิวัติจึงมักไม่นำไปสู่เจตนารมณ์ที่จะสถาปนาความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ขึ้นใหม่ ประชาชนกลับต้องสูญเสียอำนาจไปโดยสิ้นเชิง ไม่เฉพาะแต่อำนาจทางการเมืองเท่านั้น แต่รวมถึงอำนาจทางเศรษฐกิจ, ทางวัฒนธรรม และอำนาจทางอัตลักษณ์อื่นๆ ของตนทั้งหมด (เช่นคีตกวีกลายเป็นกรรมาชนทางดนตรี และ Shostakovitch ก็อาจกลายเป็นปฏิปักษ์ของรัฐหรือของชนชั้นกรรมาชีพได้)

ฉะนั้น หากเลือกวิถีทาง "ปฏิรูป" สิ่งสำคัญที่ต้องคำนึงถึงมีอยู่สามประการ

1/ต้องไม่ใช่การปรับปรุง โดยไม่เปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงอำนาจ

2/แม้ ยังรักษาสถาบันในระบบเก่าไว้ตามเดิม แต่หลีกไม่พ้นที่จะต้องปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงอำนาจของสถาบันเหล่านั้น มากบ้างน้อยบ้าง เป็นธรรมดา

3/พลังที่แข็งแกร่งที่สุดในการนำการ ปฏิรูปคือพลังทางสังคม ปัญหาอยู่ที่ว่าสังคมต้องการความสัมพันธ์เชิงอำนาจใหม่ในระบบต่างๆ หรือไม่ อำนาจรัฐ (ไม่ว่าจะอยู่ในมือฆาตกรหรือไม่) แทบไม่มีความหมายใดๆ เลย เพราะไม่สามารถผลักดันไปสู่การ "ปฏิรูป" (เปลี่ยน "รูป" หรือ "form") ได้ หากสังคมไม่ต้องการปรับเปลี่ยน ความสำเร็จของการ "ปฏิรูป" ใดๆ จึงอยู่ที่ว่าจะสามารถขับเคลื่อนสังคมไปสู่การปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงอำนาจใหม่ได้หรือไม่เท่านั้น

ข้อนี้เป็นเงื่อนไขที่เด็ดขาดตายตัวไม่มีทางเลือกอื่น