เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วไง

ที่มา Thai E-News

โดย ชำนาญ จันทร์เรือง

ผล พวงของการชี้มูลทุจริตสอบเข้าโรงเรียนนายอำเภอของ ปปช.และข่าวลือเรื่องการใช้เงินเพื่อเข้าสู่ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดผ่าน นักการเมืองที่กระหน่ำประโคมข่าวกันถี่ยิบในช่วงหลัง ทำให้กระแสการเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเริ่มมีการหยิบ ยกขึ้นมาถกเถียงกันอีก

ด้วยเหตุที่ว่าไหนๆตอนนี้ตำแหน่งดังกล่าวก็ผูกพันกับการเมืองอยู่แล้ว เรามาเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดกันเสียเลยไม่ดีกว่าหรือ

แต่ก่อนที่จะไปถึงข้อสรุปว่า ควรหรือไม่ควร เรามาดูนานาอารยประเทศทั้งหลายว่ามีรูปแบบการปกครองกันอย่างไรบ้าง

ฝรั่งเศส

ฝรั่งเศส เป็นประเทศที่อยู่ในทวีปยุโรป มีรูปแบบของรัฐเป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State) วิวัฒนาการของการปกครองประเทศมีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่รัฐบาล หรือส่วนกลางมาอย่างยาวนาน ซึ่งเน้นหลักการรวมอำนาจและเอกภาพแห่งรัฐโดยถือว่ารัฐบาลมีอำนาจเต็มในการ ปกครองและบริหารประเทศ

ส่วนการปกครองและการบริหารท้องถิ่นเกิดจาก การกระจายอำนาจของรัฐบาล โดยรัฐบาลมอบอำนาจบางประการให้แก่ท้องถิ่น ดังนั้น ท้องถิ่นจะมีอำนาจในการปกครองตนเอง และมีความเป็นอิสระมากน้อยเพียงใด จึงขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลเป็นหลัก ซึ่งประเทศไทยเราได้ลอกเลียนแบบการปกครองของฝรั่งเศสมาอย่างยาวนาน

แต่ไทยเราแทบจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงดังเช่นของฝรั่งเศสที่เปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว

การ เปลี่ยนแปลงที่สำคัญของฝรั่งเศส อยู่ที่การออกกฎหมายว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของเทศบาล จังหวัดและภาค 2 มีนาคม ค.ศ. 1982 (The Law on the Rights and Liberties of Communes, Departments and Regions 2 march 1982) ในสมัยรัฐบาลของประธานาธิบดีฟรังชัวส์ มิตเตอร็องด์ (Francois Mitterrand)

การออกกฎหมายฉบับนี้นำมาสู่การออกกฎหมายอื่น ๆ ตามมาอีกหลายฉบับ เพื่อให้การปรับปรุงการปกครองท้องถิ่นมีความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น

เดิม จังหวัดจัดตั้งขึ้นเป็นครั้งแรกหลังการปฏิวัติฝรั่งเศส ในปี ค.ศ.1789 ในฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐบาลกลาง โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของรัฐบาลกลาง เป็นผู้มีอำนาจสูงสุด

จนกระทั่ง ในปี ค.ศ. 1830 จังหวัดได้กลายเป็นองค์กรปกครองที่มี 2 สถานะ คือ สถานะหนึ่งเป็นตัวแทนจากรัฐบาลกลาง โดยเป็นส่วนราชการในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค และอีกสถานะหนึ่งเป็นเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยผู้บริหารยังคงมาจาก การแต่งตั้งจากส่วนกลาง

ต่อมาเมื่อมีการปฏิรูปการกระจายอำนาจครั้ง ใหญ่ในช่วงทศวรรษ ปี 1980 โดยเฉพาะเมื่อมีการออกกฎหมายว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของเทศบาล จังหวัดและภาค เมื่อ 2 มีนาคม ค.ศ. 1982 จังหวัดเปลี่ยนสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยผู้ว่าราชการจังหวัดเดิมได้กลายเป็น“ผู้ตรวจการแห่งสาธารณรัฐ” (Commissioner of the Republic) อำนาจหน้าที่ซึ่งแต่เดิมเป็นของผู้ว่าราชการจังหวัดถูกถ่ายโอนไปเป็นของ ประธานสภาจังหวัดซึ่งเป็นตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายบริหาร

สมาชิกสภา จังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีจำนวนตั้งแต่ 14 คน จนถึง 76 คน ขึ้นอยู่กับจำนวน “กังต็อง” หรือเขตเลือกตั้งในแต่ละจังหวัดว่าจะมีจำนวนเท่าใด

โดยแต่ละกังต็อง มีสิทธิเลือกสมาชิกสภาจังหวัดได้ 1 คน มีวาระในการดำรงตำแหน่ง 6 ปี จะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัดใหม่จำนวนกึ่งหนึ่งของสภา

สภาชิ กสภาจังหวัดจะคัดเลือกสมาชิกคนหนึ่งให้ดำรงตำแหน่งประธานสภาจังหวัด และรองประธานสภาฯ อีก 4 – 10 คน มีวาระในการดำรงตำแหน่ง 3 ปี

โดย ประธานสภาฯ ยังดำรงตำแหน่งผู้นำฝ่ายบริหารด้วยในคราวเดียวกัน ทั้งนี้ สภาจังหวัดมีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบกิจการต่าง ๆ ทุกเรื่องที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของจังหวัด

ญี่ปุ่น

ญี่ปุ่น เป็นประเทศที่อยู่ในทวีปเอเชีย มีรูปแบบของรัฐเป็นรัฐเดี่ยว และปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา มีองค์พระจักรพรรดิทรงเป็นประมุข โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำในการบริหารประเทศ เช่นเดียวกับประเทศไทย

ญี่ปุ่นจัดโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 2 ส่วน คือ การบริหารราชการส่วนกลาง และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

การ บริหารราชการส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ฉบับปี ค.ศ. 1947 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นโดยคณะผู้ยึดครองของสหรัฐฯ ที่เข้ามาจัดระเบียบทางการเมือง การบริหาร และระบบเศรษฐกิจ หลังจากญี่ปุ่นพ่ายแพ้ในสงครามโลกครั้งที่ 2 ให้กับฝ่ายสัมพันธมิตร

กฎหมาย ที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น จัดระดับชั้นการปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นออกเป็น 2 ชั้น (Two-Teir System) คือ ระดับบน (Upper Tier) ได้แก่ จังหวัด (Prefecture) และ ระดับล่าง (Lower Tier) ได้แก่ เทศบาล (Municipal)

จึงมีผลทำให้จังหวัดมี พื้นที่ในการดำเนินงานครอบคลุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับเทศบาลทั้งหมด ที่ขึ้นตรงต่อจังหวัด อย่างไรก็ตาม จังหวัดและเทศบาลมีสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เท่าเทียมกัน ไม่ได้หมายความว่าเทศบาลเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้สังกัด จังหวัด ดังนั้น จังหวัดจึงมีอำนาจเพียงให้คำแนะนำและแนวทางแก่เทศบาลเท่านั้น ไม่สามารถใช้อำนาจสั่งการเทศบาลได้

ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น มาจากการเลือกตั้ง โดยอำนาจหน้าที่ที่สำคัญก็คือบริหารงานของจังหวัดตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ เสนอร่างกฎหมายต่างๆเพื่อให้สภาจังหวัดพิจารณา เสนอร่างข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อให้สภาจังหวัดอนุมัติและ บริหารงบประมาณตามที่ได้รับการอนุมัติอย่างมีประสิทธิภาพ จัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียม และค่าปรับต่างๆ(โดยมีหลักการว่าท้องถิ่นเก็บภาษีแล้วนำบางส่วนส่งส่วนกลาง ตามอัตราที่กฎหมายกำหนด ซึ่งตรงกันข้ามกับของไทยที่ส่งส่วนกลางก่อนแล้วจึงแบ่งบางส่วนมาให้ท้อง ถิ่น) แต่งตั้งและปลดรองผู้ว่าราชการจังหวัด อำนาจในการยุบสภาจังหวัด

ที่สำคัญคืออำนาจหน้าที่ในฐานะเป็นตัวแทนรัฐบาลกลาง เพื่อดำเนินกิจการบางอย่างแทนให้สำเร็จลุล่วงตามกฎระเบียบและแนวทางที่ รัฐบาลกลางวางไว้

เกาหลีใต้

ประเทศเกาหลี ใต้เป็นประเทศที่อยู่ในทวีปเอเชีย มีรูปแบบของรัฐเป็นรัฐเดี่ยวเช่นเดียวกับไทย มีการแบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 2 ระดับ คือ รัฐบาลกลางในระดับชาติ และระดับท้องถิ่น แต่ประเทศเกาหลีได้กลับทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งเพื่อ เป็นรากฐานในการพัฒนาประเทศ

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในเกาหลีใต้ เพิ่งจะมีการปฏิรูปกันอย่างจริงจังเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมานี้เอง โดยรัฐธรรมนูญของเกาหลีใต้มีบทบัญญัติรองรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของ เกาหลีใต้แปรเปลี่ยนตามสถานการณ์ทางการเมืองในระดับชาติ ไม่ว่าจะเป็นช่วงสงครามเกาหลีทีทำให้การปกครองท้องถิ่นของเกาหลีใต้ต้องหยุด ชะงักลง หรือจะเป็นการเข้าสู่อำนาจของรัฐบาลเผด็จการของปัก จุง ฮี ก็ตาม

แต่ อย่างไรก็ตาม เกาหลีใต้ก็มีกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ฉบับแรกตั้งแต่ปี ค.ศ.1949 (Local Autonomy Act in 1949) และได้มีการแก้ไขกฎหมายฉบับนี้หลายต่อหลายครั้ง เพื่อให้การการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งและกฎหมายที่บังคับ ใช้อยู่ในปัจจุบันมีการแก้ไขปรับปรุงเมื่อปี ค.ศ. 1995 ซึ่งมีเนื้อหาสาระที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุด นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1949 เป็นต้นมา

ซึ่งถือว่ามีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น กล่าวคือเปิดโอกาสให้ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติองค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่นทุกระดับมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง

อังกฤษ

อังกฤษเป็นประเทศที่อยู่ในทวีปยุโรป มีรูปแบบเป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State) เช่นเดียวกับฝรั่งเศส แต่มีความแตกต่างจากฝรั่งเศส

ใน ขณะที่ฝรั่งเศสมีการจัดระบบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ระดับ คือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แต่อังกฤษจัดระบบบริหารราชการเพียง 2 ระดับเท่านั้น คือ การบริหารราชการส่วนกลาง และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น โดยไม่มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาค

จากที่ยกตัวอย่างมาข้างต้นโดย มิได้กล่าวถึงสหรัฐอเมริกาซึ่งมีรูปแบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่หลาก หลายรูปแบบโดยไม่มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาค แต่ว่าเป็นรูปแบบของรัฐรวม หรือสหรัฐ ซึ่งแตกต่างจากไทยเราซึ่งเป็นรัฐเดี่ยว

โดย ผมยกตัวอย่างเฉพาะที่เป็นรัฐเดี่ยวเช่นเดียวกับไทย เพราะเมื่อใดที่มีการยกประเด็นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดขึ้นมา ก็จะถูกยกประเด็นการเป็นรัฐเดี่ยวและการมีกษัตริย์เป็นประมุขของประเทศขึ้น มาโต้แย้งอยู่เสมอ

และแน่นอนว่าผมมิได้ยก ตัวอย่างประเทศพม่า ลาว กัมพูชา หรือประเทศในแถบอาฟริกาที่ยังคงมีการบริหารราชการส่วนภูมิภาคอยู่เช่นเดียว กับไทยอยู่แล้ว

ประเทศไทยถึงเวลาเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วหรือยัง

คำ ตอบของผมก็คือหากอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดของไทยเรา ยังเป็นเสมือนบุรุษไปรษณีย์ที่ไม่มีอำนาจและงบประมาณเป็นของตนเอง การตัดสินใจต่างๆ ล้วนแล้วแต่รวมศูนย์อำนาจอยู่แต่ในส่วนกลางคือตัวปัญหา

การ เลือกตั้งหรือไม่เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดโดยยังคงมีการบริหารราชการ ส่วนภูมิภาคจึงไม่ใช่คำตอบที่ถูกต้องเพราะผลที่ได้มาภายหลังการเลือกตั้งก็ ยังคงเหมือนเดิม

การบริหาราชการส่วนภูมิภาคนั้นนอกจากจะเป็นอุปสรรค ต่อการพัฒนาทางด้านการเมืองและการปกครองเพราะแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลยังไม่ไว้ วางใจประชาชนในท้องถิ่นแล้ว ยังทำให้เกิดความล่าช้าในการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะเป็นการเพิ่มขั้นตอน อีกทั้งยังก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อท้องถิ่น เพราะถูกบริหารจัดการจากเจ้าหน้าที่ที่มาจากที่อื่น ซึ่งไม่มีทางที่จะเข้าใจปัญหาของท้องถิ่นเท่ากับ คนท้องถิ่นเอง

ฉะนั้น การมีการบริหารราชการส่วนภูมิภาคนั่นเองที่เป็นตัวปัญหาใหญ่ในปัจจุบัน การยกเลิกเสียซึ่งการบริหารราชส่วนภูมิภาคต่างหากคือคำตอบที่ถูกต้อง ไม่ว่าตำแหน่งหัวหน้าผู้บริหารราชการส่วนท้องถิ่นจะเรียกชื่อว่าอะไรก็ตาม

----------------------------
หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจออนไลน์ 19 ตุลาคม 2553