ที่มา ประชาไท
จาก ช่วงคืนที่ผ่านมา สื่อมวลชนไทยได้รายงานว่านายสุวิทย์ คุณกิตติ หัวหน้าคณะเจรจาฝ่ายไทยในการประชุมคณะกรรมการมรดกโลกที่กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส ประกาศว่าไทยได้ “ลาออกจากคณะกรรมการมรดกโลก” บ้างก็ว่า “ถอนตัวจากสมาชิกมรดกโลก” บ้างก็ว่า “Thailand has withdrawn from the World Heritage Convention” ล่าสุดคุณสุวิทย์เองใช้คำว่า “คกก.มรดกโลกนำวาระเขาพระวิหารเข้าที่ประชุม จึงเป็นที่มาของการถอนตัวของไทยออกจากกรรมการและสมาชิกภาคีอนุสัญญา” (http://twitter.com/#!/SuwitKhunkitti).
ผู้เขียนยังไม่พบหนังสือ ถ้อยแถลง หรือคำอธิบายอย่างเป็นทางการจากรัฐบาลไทยว่า “การถอนตัว” ดังกล่าวมีรายละเอียดเช่นใด แต่ในยุคสมัยที่สื่อมวลชนต่างชิงเสนอข้อมูลจาก Twitter เพียงไม่กี่บรรทัด ผู้เขียนในฐานะนักกฎหมายจึงจำต้องตั้งข้อสังเกตเบื้องต้นเพิ่มเติมอีกบาง บรรทัด เพื่อประโยชน์ของประชาชนคนไทยผู้มีสิทธิได้รับข้อมูลที่ครบถ้วนดังนี้
ไทย จะ “ถอนตัว” (withdraw) จาก “ภาคีมรดกโลก” ได้หรือไม่นั้น ไม่ใช่เรื่องการตัดสินใจตามอำเภอใจ แต่เป็นเรื่องการใช้สิทธิตามขั้นตอนกฎหมายระหว่างประเทศ โดยหลักก็คือ อนุสัญญาคุ้มครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติ ค.ศ. 1972 (“อนุสัญญามรดกโลกฯ”) ซึ่งไทยอาจ “ยังคง” เป็น หรือ “เคย” เป็น “ภาคีอนุสัญญา” (“ภาคี” ในที่นี้ก็หมายถึง “คู่สัญญา” ที่ยอมผูกพันตามกฎหมายนั่นเอง)
กฎหมายระหว่างประเทศรับรองว่าไทยมีสิทธิถอนตัวจากการเป็น "ภาคีอนุสัญญามรดกโลกฯ" โดยการ “ประกาศไม่ยอมรับ” (denounce) ทั้งนี้ตามที่อนุสัญญามรดกโลกฯ ข้อ 35 กำหนดสิทธิไว้ ดังนี้:
Article 35
1. Each State Party to this Convention may denounce the Convention.
2. The denunciation shall be notified by an instrument in writing, deposited with the Director-General of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization.
3. The denunciation shall take effect twelve months after the receipt of the instrument of denunciation. It shall not affect the financial obligations of the denouncing State until the date on which the withdrawal takes effect.
(เน้นคำโดยผู้เขียน ตัวบทอนุสัญญามรดกโลกฯ อ่านได้ที่ http://whc.unesco.org/en/conventiontext)
หากการ “ถอนตัว” ที่คุณสุวิทย์ได้กระทำไปในนามรัฐบาลไทยคือการใช้สิทธิ “ประกาศไม่ยอมรับ” หรือ denounce ตามความในข้อ 35 ข้างต้น ผลทางกฎหมายที่ตามมาก็คือ “การประกาศไม่ยอมรับ” (denounce) นั้น มิ ได้ส่งผลเป็นการ “ถอนตัว” (withdrawal) โดยทันที แต่การถอนตัวจะเริ่มมีผลต่อเมื่อครบกำหนด 12 เดือน จากวันที่คุณสุวิทย์ได้ยื่นหนังสือไปยังยูเนสโก ซึ่งอาจหมายความว่า (ผู้เขียนย้ำว่า “อาจ”) ณ วันนี้ ไทยเองยังคงมีทั้งสิทธิและหน้าที่ในฐานะภาคีอนุสัญญามรดกโลกฯ ไปจนถึงเดือนมิถุนายน ปี 2555 (นอกจากไทยจะได้ตั้งข้อสงวนเรื่องนี้ไว้ แต่ผู้เขียนไม่พบข้อสงวนของไทยในบันทึกการเข้าเป็นภาคี UNTS Vol 1484 No 15511 เมื่อ ค.ศ. 1987 แต่อย่างใด)
หลักกฎหมายและเงื่อนไขระยะเวลา ที่ปรากฏอยู่ในอนุสัญญามรดกโลกฯ ข้อ 35 ที่ผูกพันไทยนี้ สอดคล้องรองรับกับหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่สำคัญ คือ ข้อ 56 และ ข้อ 70 แห่งอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 (แม้ไทยจะมิได้เข้าผูกพันตามอนุสัญญากรุงเวียนนาโดยตรง แต่อาจมองในทางกฎหมายได้ว่าหลักดังกล่าวเป็นหลักทั่วไปที่ยอมรับนับถือโดย สากลกว่า 100 ประเทศทั่วโลก)
ถามต่อว่า ในช่วงระยะเวลา 12 เดือนนี้ ไทยจะเสียเปรียบกัมพูชา หรือไทยจะตกอยู่ใต้อำนาจของคณะกรรมการมรดกโลก หรือ ไทยจะต้องยอมรับผูกพันตามมติ หรือ แผนบริหารจัดการบริเวณปราสาทพระวิหารอันจะกระทบต่ออธิปไตย หรือความได้เปรียบเสียเปรียบในศาลโลกหรือไม่ อย่างไร?
ผู้เขียนตอบเบื้องต้นเป็นขั้นๆ ดังนี้
1. อนุสัญญามรดกโลกฯ เป็นกฎหมายที่มีความยืดหยุ่น
การ เป็นภาคีอนุสัญญามรดกโลกฯ มิได้หมายความว่าคณะกรรมการมรดกโลก หรือ ใครจะมีมติสั่งไทยซ้ายหัน ขวาหันได้ เพราะสังคมระหว่างประเทศได้ออกแบบให้อนุสัญญามรดกโลกฯ เป็นกฎหมายที่มีความยืดหยุ่นบนพื้นฐานของความร่วมมือช่วยเหลือ (co-operation and assistance) และมิใช่พันธกรณีที่บังคับควบคุมโดยเด็ดขาด เห็นได้จากการที่อนุสัญญามรดกโลกฯ ใช้ถ้อยคำทางกฎหมายที่ผูกพันไทยอย่างยืดหยุ่น เช่น
- อนุสัญญามรดกโลกฯ ข้อ 4 ใช้ถ้อยคำว่า “[ไทย]จะทำทุกอย่างเท่าที่ทำได้” (It will do all it can to this end...)
- อนุสัญญามรดกโลกฯ ข้อ 5 ใช้ถ้อยคำว่า “[ไทย]จะพยายามอย่างดีที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้และเหมาะสมสำหรับ[ประเทศไทย ]” (...shall endeavor, in so far as possible, and as appropriate for each country...)
- อนุสัญญามรดกโลกฯ ข้อ 7 ใช้ถ้อยคำว่า “เพื่อจัดตั้งระบบความร่วมมือและช่วยเหลือระหว่างประเทศอันที่จะสนับสนุน ภาคีอนุสัญญาฯ” (...the establishment of a system of international co-operation and assistance designed to support State Parties to the Convention…)
- อนุสัญญามรดกโลกฯ ข้อ 11 (3) ใช้ถ้อยคำสงวนสิทธิว่าการขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกจะไม่กระทบต่อสิทธิของไทย (...shall in no way prejudice the rights...) ที่ยังมีข้อพิพาทเรื่องเขตแดนหรืออธิปไตยกับกัมพูชา เป็นต้น
ดังนั้น แม้หากวันนี้ไทยยังคงเป็นภาคีอนุสัญญามรดกโลกฯอยู่ ไทยย่อมสามารถตีความอนุสัญญาโดยสุจริตว่าไทยจะร่วมมือและช่วยเหลือเท่าที่จะ เป็นไปได้และเหมาะสมสำหรับประเทศไทย โดยไม่กระทบต่อสิทธิของไทยที่มีข้อพิพาทเรื่องเขตแดนกับกัมพูชา. ผู้เขียนย้ำว่ากฎหมายระหว่างประเทศไม่ใช่เรื่องน่ากลัวสำหรับประเทศที่ชาญ ฉลาดและแยบยล
2. กฎหมายระหว่างประเทศให้สิทธิไทยไม่ต้องปฏิบัติตามอนุสัญญามรดกโลกฯ หากมีกรณีจำเป็น
แม้ สุดท้ายจะมีผู้ใดตีความว่าคณะกรรมการมรดกโลก หรือ ใครจะมีมติสั่งไทยซ้ายหัน ขวาหันได้ หรือไม่อย่างไร กฎหมายระหว่างประเทศก็ยังคงเปิดช่องให้ไทยมีสิทธิยกข้อต่อสู้เพื่อไม่ต้อง ปฏิบัติตามมตินั้น อาทิ หลักกฎหมายทั่วไปเรื่อง fundamental change of circumstances หรือ rebus sic stantibus เช่นที่สะท้อนอยู่ในข้อ 62 แห่งอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 หรือ หลักกฎหมายว่าด้วยความจำเป็น (necessity) เช่นที่สะท้อนอยู่ในข้อ 25 แห่งร่างข้อกฎหมายว่าด้วยความรับผิดของรัฐ (ILC Draft Articles on State Responsibility)
ไทยสามารถอ้างสิทธิตามหลักกฎหมายเหล่านี้ เพื่อต่อสู้ว่าสถานการณ์ชายแดนไทย-กัมพูชาได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ และกระทบถึงความมั่นคงปลอดภัยและสันติภาพระหว่างประเทศ ไทยจึงมีสิทธิตามกฎหมายระหว่างประเทศที่จะไม่ปฏิบัติตามมตินั้น อย่างไรก็ดี การยกข้อต่อสู้ดังกล่าวเป็นเรื่องที่ไทยมีภาระพิสูจน์ตามหลักเกณฑ์ย่อย และมิใช่อ้างได้โดยง่าย
3. เรื่องอนุสัญญามรดกโลกฯ ทำให้ไทยกังวลเกี่ยวกับคดีในศาลโลก
ไม่ ว่านักกฎหมายจะตีความ “การถอนตัว” กันอย่างไร แต่ผู้เขียนเองในฐานะผู้เคยช่วยทำคดีในศาลโลก ก็ไม่แปลกใจหากทีมทนายความของไทยซึ่งกำลังมีคดีอยู่กับกัมพูชาในศาลโลก จะเลือกใช้ “การถอนตัว” เป็นการแสดงออกในทางพฤตินัยเป็นอย่างน้อย กล่าวคือ สุดท้ายแล้ว ไม่ว่าในทางนิตินัยไทยจะยังคงเป็นภาคีอนุสัญญามรดกโลกฯ และต้องปฏิบัติตามมติคณะกรรมการมรดกโลกหรือไม่อย่างไร อย่างน้อยไทยก็อ้างต่อศาลโลกได้เต็มปากว่า โดยพฤตินัยนั้น ไทยไม่ยอมรับการบริหารจัดการพื้นที่บริเวณปราสาทพระวิหารใดๆ ที่อาจมีนัยกระทบต่ออธิปไตยทางดินแดนของไทย
จุดนี้อาจเป็นเพราะว่า แท้จริงแล้วไทยอาจกังวลกับผลจากการตีความคำพิพากษา โดยศาลโลกที่มีผลผูกพันไทยโดยตรง มากกว่าเรื่องมติมรดกโลกที่ยืดหยุ่นและเป็นเพียงแง่ทางกฎหมายประกอบแง่หนึ่ง เท่านั้น อีกทั้งการกลับเข้าเป็นภาคีอนุสัญญามรดกโลกฯ ย่อมไม่เป็นปัญหาเท่ากับความเสี่ยงที่กัมพูชาจะนำมติไปอ้างให้ไทยเสียเปรียบ ในศาลได้
ข้อสังเกตเพิ่มเติม
จาก ข่าวสารที่รวดเร็วแต่ไม่มีความชัดเจน ผู้เขียนเข้าใจว่าการถอนตัวครั้งนี้มีขึ้นหลังจากคณะคุณสุวิทย์สามารถเจรจา ให้เลื่อนการพิจารณาแผนบริหารจัดการพื้นที่รอบปราสาทพระวิหารได้สำเร็จ แต่เมื่อร่างมติที่นำเข้าที่ประชุมคณะกรรมการมรดกโลกยังมีถ้อยคำเกี่ยวกับ ปราสาทพระวิหารที่มีปัญหาอยู่ คุณสุวิทย์จึงยืนยันถอนตัว ในทางหนึ่งย่อมมองได้ว่าเป็นการทำหน้าที่อย่างละเอียดรอบคอบเพื่อปกป้องผล ประโยชน์ของชาติอันน่าชื่นชม
แต่อีกทางหนึ่ง ก็อาจมีผู้โจมตีว่าไทยขาดความน่าเชื่อถือในเวทีโลก เช่น ไทยขู่ถอนตัวเพื่อตั้งแง่การเจรจาให้เลื่อนการพิจารณาแผนบริหารจัดการ (โดยทั่วไป) ออกไป และแม้สุดท้ายไทยจะได้ตามที่ต้องการ ก็ยังคงถอนตัวเพื่อประโยชน์ทางรูปคดี (เกี่ยวกับถ้อยคำบางคำ) อยู่ดี ทั้งที่ไทยจะถอนตัวแต่แรกก็ได้ หรือจะมองอย่างเสียดสีว่าเป็นเพียงการเรียกคะแนนนิยมก่อนวันเลือกตั้ง ฯลฯ
การ มองเหล่านี้มิใช่การมองทางกฎหมาย และอาจเป็นการด่วนสรุปที่ไม่เป็นธรรม แม้ผู้เขียนจะมีความเชื่อว่าคณะคุณสุวิทย์และตัวแทนฝ่ายไทยทุกท่านย่อมยึด ประโยชน์ชาติเป็นใหญ่ แต่ผู้เขียนก็มิอาจแสดงความเห็นได้ เพียงแต่เรียกร้องให้รัฐบาลเปิดเผยข้อมูลการตัดสินใจและชี้แจงให้ประชาชน ทราบโดยเร็ว
ที่สำคัญ หนังสือพิมพ์ Bangkok Post (http://bit.ly/llkquo) รายงานว่าการตัดสินใจของคุณสุวิทย์นั้น โดยหลักเป็นเพราะคุณสุวิทย์และผู้แทนกรมศิลปากรไม่สบายใจกับถ้อยคำในร่างมติ แต่กระทรวงการต่างประเทศไทยกับไม่ติดใจถ้อยคำดังกล่าว (“Mr Suwit and Fine Arts Department representatives disapproved of the wording, while the Foreign Ministry was happy with it”)
ผู้เขียนไม่ทราบว่าข่าว นี้จริงเท็จและมีรายละเอียดเช่นใด แต่หากนักการทูตและนักกฎหมายระหว่างประเทศชั้นนำของไทยไม่มีปัญหากับร่างมติ จริง ประชาชนก็สมควรได้รับคำอธิบายอย่างชัดเจนทุกแง่มุม (เท่าที่จะไม่เสียรูปคดี) อาทิ
- ถ้อยคำในร่างมติดังกล่าวมีนัยอย่างไรในมุมมองของแต่ละหน่วยงาน?
- ปัจจุบันไทยยังคงมีสถานะเป็นภาคีหรือไม่ และไทยเคยตั้งข้อสงวนเรื่องการถอนตัวหรือไม่?
- ไทยยังใช้สิทธิผ่านกรรมการของไทยในที่ประชุมมรดกโลกได้หรือไม่?
- หากที่ประชุมมีท่าทีเปลี่ยนไปแล้วไทยจะเปลี่ยนใจยับยั้งการถอนตัวได้หรือไม่?
- แม้การถอนตัวจะไม่กระทบต่อสถานะมรดกโลกในไทย แต่หากถอนตัวไปแล้ว ไทยจะยังคงดูแลอุทยานประวัติศาสตร์อยุธยา สุโขทัย บ้านเชียง ทุ่งใหญ่นเรศวร-ห้วยขาแข้ง และผืนป่าเขาใหญ่-ดงพญาเย็น ให้สมเกียรติและศักดิ์ศรีของชาวไทยผู้ดูแลมรดกของชาวโลกหรือไม่? อนาคตของว่าที่มรดกโลกอื่นในไทยจะเป็นอย่างไร?
- ไทยได้เสียเรื่องอื่นอย่างไร เช่น เงินอุดหนุนที่ไทยต้องจ่าย (ซึ่งอนุสัญญามรดกโลกฯ ข้อ 35 บอกว่าไทยยังต้องจ่ายต่ออีก 12 เดือน) เงินสนับสนุนที่ไทยได้รับเกี่ยวกับมรดกโลก หรือ ผลกระทบต่อความร่วมมือด้านการศึกษาและวัฒนธรรมกับ UNESCO?
สุดท้าย สำหรับประชาชนคนไทยที่ห่วงใยสถานการณ์บริเวณปราสาทพระวิหาร โปรดอย่าเชื่อนักข่าวหรือคารมใครโดยง่าย แต่โปรดนำนโยบายและผลงานที่ผ่านมาของพรรคการเมืองเกี่ยวกับกรณีปราสาทพระ วิหารไปพิจารณาประกอบว่า นักการเมืองคนใดจากพรรคใด จะนำสันติภาพและความเจริญรุ่งเรื่องมาสู่ประเทศไทยอย่างแท้จริง
บทวิเคราะห์คดีปราสาทพระวิหาร อ่านเพิ่มเติมได้ที่ https://sites.google.com/site/verapat/temple/summary1962
