เราจะสร้างความรับผิดชอบทางศึกษาได้อย่างไร: แนวคิดและประสบการณ์ในต่างประเทศ

ที่มา ประชาไท

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ในบทความ “แก้ปัญหาคุณภาพการศึกษาไทย: เราจะเริ่มที่ไหนดี?” ดร.อัมมาร สยามวาลาได้เสนอให้การปฏิรูปคุณภาพการศึกษาของไทยเริ่มต้นจากการสร้าง “ความรับผิดชอบ” (accountability) ในการจัดการศึกษา บทความนี้จะอธิบายถึงแนวคิดเรื่องความรับผิดชอบในการจัดการศึกษา และยกตัวอย่างการใช้แนวคิดดังกล่าวในต่างประเทศ

“ความรับผิดชอบ” หมายถึง พันธะผูกพันในหน้าที่ของคนหรือองค์กรต่อเป้าหมายที่ได้รับมอบหมาย โดยมีระบบที่ผู้มอบหมายสามารถตรวจสอบและประเมินผลงาน เพื่อให้รางวัลหรือลงโทษผู้ที่ได้รับมอบหมายงานได้

ในกรณีของการศึกษา โรงเรียนมีพันธะผูกพันตามหน้าที่ในการให้ความรู้แก่นักเรียนตามที่ผู้ปกครอง มอบหมาย โรงเรียนจึงควรมีความรับผิดชอบต่อผู้ปกครอง อย่างไรก็ตาม ในหลายประเทศรวมทั้งประเทศไทย รัฐมักมีบทบาทสำคัญในการจัดการศึกษาในรูปแบบต่างๆ เช่น จัดการศึกษาเองผ่านโรงเรียนรัฐบาล หรืออุดหนุนงบประมาณแก่โรงเรียนรัฐและเอกชน รัฐจึงเข้ามามีบทบาทรับผิดชอบ ต่อผู้ปกครองแทนโรงเรียน โดยในประเทศประชาธิปไตย การเลือกตั้งจะเป็นกลไกที่ผู้ปกครองในฐานะพลเมืองใช้ควบคุมนักการเมืองซึ่ง คุมอำนาจรัฐ ในเวลาเดียวกัน โรงเรียนรัฐบาลหรือโรงเรียนเอกชนที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐ ก็ต้องรับผิดชอบต่อรัฐบาล และต้องกำกับดูแลครูของตนให้สอนนักเรียนอย่างมีคุณภาพ ทั้งหมดนี้ทำให้เกิด “สายความรับผิดชอบ” (accountability chain) จากผู้ปกครองไปยังรัฐบาล ต่อเนื่องไปจนถึงโรงเรียนและครู ดังภาพประกอบ

ปัญหาก็คือ สายความรับผิดชอบ “ผู้ปกครอง-รัฐบาล-โรงเรียน-ครู” ดังกล่าว มีความยาวมาก และเสี่ยงที่จะขาดที่ช่วงใดช่วงหนึ่งได้ง่าย อันที่จริงเมื่อพิจารณาให้ดี จะพบว่า เป็นการยากที่ประชาชนจะสามารถกำกับนักการเมืองได้อย่างใกล้ชิด นักการเมืองเองก็ไม่สามารถกำกับให้กระทรวงศึกษาธิการทำตามนโยบายของตนที่หา เสียงกับประชาชนได้ทุกเรื่อง ส่วนกระทรวงศึกษาธิการเองก็อาจไม่สามารถกำกับโรงเรียนให้มีคุณภาพ เช่นเดียวกับโรงเรียนก็มักไม่สามารถกำกับการสอนของครูแต่ละคนได้อย่างมี ประสิทธิภาพเช่นกัน สายความรับผิดชอบที่มีโอกาสขาดในหลายช่วงนี้เองที่ก่อให้เกิดปัญหาคุณภาพการ ศึกษาของประเทศ ดังจะเห็นได้ว่า เมื่อคะแนนสอบของเด็กไทยแย่ลงเรื่อยๆ อย่างที่ปรากฏเป็นข่าว ก็ไม่เห็นมีใครต้องทำอะไร เพราะระบบการศึกษาไทย เป็นระบบที่ไม่มีใครต้องรับผิดชอบต่อใครแต่อย่างใด

แนวทางหนึ่งในการยกระดับคุณภาพการศึกษาก็คือ การกระจายอำนาจในการจัดการศึกษาไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น เทศบาล อบจ.หรืออบต. เพื่อให้ประชาชนสามารถควบคุมนักการเมืองให้มีความรับผิดชอบได้ง่ายขึ้น อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่นักการเมืองไม่สามารถกำกับดูแลโรงเรียนได้อย่างมีประสิทธิภาพ และโรงเรียนมีปัญหาในการกำกับดูแลครู ก็ยังคงมีอยู่เช่นเดิม

อีกทางหนึ่งในการยกระดับคุณภาพการศึกษาก็คือ การทำให้โรงเรียนและครูต้องรับผิดชอบต่อผู้ปกครองโดยตรง ซึ่งน่าจะมีประสิทธิผลมากกว่าเพราะวิธีนี้มีสายความรับผิดชอบเพียง “ผู้ปกครอง-โรงเรียน-ครู” ซึ่งสั้นกว่าเดิม ทำให้มีโอกาสสายขาดน้อยกว่า ครูและโรงเรียนจึงต้องรับผิดชอบต่อผู้ปกครองมากขึ้น

แนวความคิดเรื่องการยกระดับคุณภาพการศึกษาด้วยการสร้างความรับผิดชอบ

ในทางปฏิบัติ การทำให้โรงเรียนและครูต้องรับผิดชอบต่อผู้ปกครองโดยตรงมากขึ้นสามารถทำได้โดยใช้ 3 แนวทางต่อไปนี้ควบคู่กัน

1. การปฏิรูปด้านข้อมูล โดยการเผยแพร่ข้อมูลคุณภาพของโรงเรียนให้ผู้ปกครองและสังคมรับรู้ เพื่อให้ผู้ปกครองและสังคมเข้าตรวจสอบโรงเรียนได้ง่ายขึ้น หรือใช้ในการเลือกโรงเรียนที่จะส่งลูกไปเรียน

ตัวอย่างการดำเนินการในแนวทางนี้ได้แก่ รัฐปารานาของบราซิลแจกใบรายงานผล (Report Card) ของโรงเรียนให้แก่ผู้ปกครอง ใบรายงานผลนี้จะแสดงผลคะแนนเฉลี่ยในการสอบมาตรฐานของนักเรียนในโรงเรียน อัตราการสอบผ่าน อัตราการซ้ำชั้นและอัตราการออกกลางคันของโรงเรียนแต่ละแห่งเทียบกับโรงเรียน ในเขตพื้นที่และในรัฐเดียวกัน ซึ่งมีผลทำให้ผู้ปกครองและชุมชนตื่นตัว ถกเถียงเรื่องการพัฒนาคุณภาพการสอนของโรงเรียน

2. การปฏิรูปการบริหารจัดการโรงเรียน โดยให้โรงเรียนมีอิสระในการบริหารการศึกษาจากรัฐมากขึ้น พร้อมกับเพิ่มบทบาทของผู้ปกครองในการเข้าเป็นกรรมการโรงเรียน เพื่อให้สามารถกำกับและตรวจสอบโรงเรียนได้อย่างใกล้ชิดมากขึ้น หรือการที่รัฐกำหนดเป้าหมายด้านคุณภาพที่โรงเรียนจะต้องบรรลุอย่างชัดเจน และวางมาตรการแก้ไขที่เหมาะสม หากโรงเรียนไม่สามารถบรรลุเป้าหมายนั้นได้

ตัวอย่างเช่น ในปี 2001 สหรัฐได้ออกกฎหมาย No Child Left Behind Act (NCLB) ซึ่งกำหนดให้โรงเรียนต่างๆ ต้องส่งนักเรียนเข้าสอบมาตรฐานของมลรัฐ โดยหากคะแนนเฉลี่ยของโรงเรียนต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดไว้ จะมีการดำเนินมาตรการตามขั้นตอนดังนี้

ไม่บรรลุเป้าหมาย 2 ปีติดต่อกัน: โรงเรียนต้องทำแผนปรับปรุงคุณภาพ และยอมให้นักเรียนย้ายโรงเรียน

ไม่บรรลุเป้าหมาย 3 ปีติดต่อกัน: โรงเรียนต้องจัดสอนพิเศษฟรีให้แก่นักเรียน

ไม่บรรลุเป้าหมาย 4 ปีติดต่อกัน: โรงเรียนต้องปรับเปลี่ยนบุคลากร หลักสูตร วิธีการสอน และเพิ่มเวลาสอน

ไม่บรรลุเป้าหมาย 5 ปีติดต่อกัน: โรงเรียนต้องทำแผนปรับโครงสร้างการบริหาร เช่น จ้างให้มืออาชีพเข้ามาบริหารแทน (หรือกลายเป็น charter school นั่นเอง)

ไม่บรรลุเป้าหมาย 6 ปีติดต่อกัน: โรงเรียนต้องดำเนินการตามแผนปรับโครงสร้างหรือถูกปิด

3. การปฏิรูปแรงจูงใจครู โดยเชื่อมโยงผลการเรียนของนักเรียนเข้ากับการประเมินผลงานของครู แทนการใช้กฎเกณฑ์ในการประเมินผลแบบเดิมตามระเบียบราชการ ซึ่งทำให้ครูกลับมาให้ความสนใจนักเรียนมากขึ้น

ตัวอย่างเช่น รัฐอันตระประเทศของอินเดีย มีนโยบายให้โบนัสครูตามผลงานซึ่งประเมินด้วยคะแนนสอบที่เพิ่มขึ้นของนัก เรียนทั้งชั้น โดยโบนัสจะขึ้นกับคะแนนที่เพิ่มขึ้น หลังจากการใช้นโยบายดังกล่าว พบว่า ครูจำนวนมากได้ปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการสอน โดยให้นักเรียนทำแบบฝึกหัดและแบบทดสอบเพิ่มขึ้นทั้งในชั้นเรียนและการบ้าน จัดสอนพิเศษ และดูแลเอาใจใส่นักเรียนอ่อนมากขึ้น

จะเห็นว่า หัวใจของการปฏิรูปคุณภาพการศึกษาทั้ง 3 ด้านคือ การมีการสอบมาตรฐานที่เหมาะสม ซึ่งจะช่วยให้ทราบผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของโรงเรียน และเชื่อมโยงผลดังกล่าวเข้ากับการประเมินโรงเรียนและครู ทั้งนี้ รางวัลที่ผู้บริหารโรงเรียนและครูจะได้รับอาจไม่จำเป็นต้องเป็นตัวเงินเสมอไป แต่อาจอยู่ในรูปอื่น เช่น การประกาศยกย่อง ก็ได้

ในบทความต่อไป ผู้เขียนจะวิเคราะห์ว่า ทำไมการศึกษาของไทยจึงมีคุณภาพต่ำ และจะเสนอว่าทำอย่างไร เราจึงจะสามารถยกระดับคุณภาพการศึกษาของไทยได้