บทวิพากษ์บทความอนาคต 3G ไทย ต้อง ‘มองไกล’ กว่า ‘เงินประมูล’

ที่มา ประชาไท

 Sun, 2012-09-23 14:31

วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง

นักวิชาการอิสระด้านการสื่อสาร

คุณวีรพัฒน์ ปริยวงศ์ ได้เขียนบทความ “อนาคต 3G ไทย ต้อง ‘มองไกล’ กว่า ‘เงินประมูล’” ซึ่งตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ โพสต์ ทูเดย์ เมื่อวันที่ 17 กันยายน 2555 ผู้เขียนเห็นว่ามีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนกับข้อเท็จจริงและหลักการที่ควร จะเป็น จึงขอแลกเปลี่ยนความเห็นกับคุณวีรพัฒน์ 

 

ก่อนอื่นขอทบทวนก่อนว่า ในการประมูลครั้งนี้ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.) เปิดให้มีการประมูลคลื่นความถี่ทั้งหมด 45 MHz โดยแบ่งย่อยออกเป็น 9 สล็อต สล็อตละ 5 MHz วัตถุประสงค์ในการแบ่งคลื่นออกเป็นสล็อตก็เพื่อให้เกิดการแข่งขันกันประมูล คลื่นความถี่ โดยท้ายสุดผู้เข้าประมูลอาจได้จำนวนคลื่นความถี่ไม่เท่ากัน แต่เดิมนั้น กสทช. กำหนดเพดานการประมูลคลื่นความถี่ไว้ที่ 20 MHz และราคาตั้งต้นการประมูลที่ 4,500 ล้านบาท ทว่าภายหลังจากกระบวนการรับฟังความคิดเห็น กสทช. ได้ปรับลดเพดานการถือครองคลื่นความถี่ในการประมูลคลื่น 2.1 GHz จาก 20 MHz เป็น 15 MHz โดยไม่ได้มีการปรับเพิ่มราคาตั้งต้นการประมูลที่กำหนดไว้ที่ 4,500 ล้านบาท 

 

นักวิชาการและภาคประชาชนส่วนหนึ่งเห็นว่าการลดจำนวนเพดานการประมูล คลื่นดังกล่าว โดยคาดการณ์ได้ว่าจะมีผู้เข้าร่วมประมูลเพียง 3 ราย คือ AIS DTAC และ True และไม่มีการปรับเพิ่มราคาตั้งต้น ซึ่งเป็นเครื่องมือในการประกันความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นในกรณีที่ไม่มีการ แข่งขันประมูล ย่อมหมายความว่า ผู้เข้าประมูล 3 ราย จะได้คลื่นความถี่ไปรายละ 15 MHz ในราคาใกล้เคียงกับราคาตั้งต้น คือ 4,500 ล้านบาท ซึ่งถือเป็นราคาที่ต่ำเกินจริงเมื่อพิจารณาจากปัจจัยและลักษณะเฉพาะของตลาด โทรคมนาคมของประเทศไทย อาทิ ประโยชน์ที่ผู้ประกอบการจะได้รับจากการลดส่วนแบ่งรายได้ในระบบสัมปทานที่สูง ถึง 20-30% ไปสู่ค่าธรรมเนียมในระบบใบอนุญาตที่อยู่ที่ประมาณ 6% 

 

ในบทความ คุณวีรพัฒน์แสดงความไม่เห็นด้วยกับข้อวิพากษ์วิจารณ์การตัดสินใจของ กสทช. ดังที่ได้กล่าวไป ด้วยเหตุผลหลัก 3 ประการ คือ

 

1. กสทช. ไม่ได้มีหน้าที่รับผิดชอบแค่เพียงการจัดประมูลเพื่อหารายได้เข้ารัฐให้มาก ที่สุด แต่ยังต้องกำกับดูแลอุตสาหกรรมโทรคมนาคมเพื่อให้เกิดการแข่งขัน การควบคุมคุณภาพบริการ และการควบคุมราคาค่าบริการ ฯลฯ หากไม่มีการลดเพดานการถือครองคลื่นเหลือ 15 MHz ก็มีความเป็นไปได้ที่ผู้ประกอบการรายใหญ่ 2 ราย (ซึ่งตีความได้ว่าหมายถึง DTAC และ AIS) จะประมูลคลื่นไปรายละ 20 MHz (เพื่อกีดกันการแข่งขันจากรายที่สาม ไม่ใช่เพื่อคุณค่าทางเศรษฐกิจ) และเหลือคลื่นเพียง 5 MHz ให้กับอีกเจ้าหนึ่ง (หมายถึง True) ซึ่งไม่เพียงพอต่อการให้บริการที่มีคุณภาพและแข่งขันได้ ด้วยเหตุนี้ การตัดสินใจลดเพดานการถือครองคลื่นจึงเป็นการคุ้มครองการแข่งขันในตลาดโทร คมนาคมในระยะยาว

 

2. การคาดการณ์ว่าจะมีผู้เข้าร่วมประมูล 3 รายนั้นเป็นเพียงการคาดเดา และถึงเกิดขึ้นจริง ก็เป็นเรื่องที่โทษใครไม่ได้ เพราะ กสทช. ไม่ควรทำนายอนาคตและเลือกสูตรเฉพาะสำหรับกรณีที่มีผู้ประมูล 3 ราย รวมถึงไม่ควรแก้ปัญหาด้วยการเพิ่มเพดานการประมูลคลื่นความถี่  ซึ่งจะนำไปสู่การลดการแข่งขันในตลาดดังที่ได้กล่าวไป

 

3. การกำหนดราคาประมูลตั้งต้นที่ชุดละ 4,500 ล้านบาท เป็นอำนาจขององค์กรกำกับดูแลที่เราควรเคารพ และเห็นว่าราคาประมูลที่สูงเกินไปย่อมส่งผลต่อ “ค่าบริการ” และ “คุณภาพบริการ” ที่ผู้ประกอบการต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาลในการขยายโครงข่าย 3G หลังการประมูล หากค่าประมูลใบอนุญาตสูงเกินไป ย่อมส่งผลต่อการพัฒนาโครงข่าย ซึ่งจะกระทบกับคุณภาพบริการในที่สุด

 

ประเด็นทั้งสามที่กล่าวมานี้ไม่ใช่เรื่องใหม่อะไร เพราะคณะกรรมการ กสทช. และที่ปรึกษาบางท่าน ก็ได้โหมประชาสัมพันธ์ชุดข้อมูลและความเชื่อข้างต้นมาตลอด เพียงแค่คุณวีรพัฒน์อาจจะมีความเห็นไปในทำนองเดียวกันเท่านั้นเอง ผู้เขียนขอแลกเปลี่ยนในแต่ละประเด็นดังนี้

 

ประเด็นแรกในข้อโต้แย้งแรกในบทความคือ การออกแบบการประมูลครั้งนี้ เราควรให้ความสำคัญกับการแข่งขันเพื่อเข้าสู่ตลาด (หมายถึงการแข่งขันประมูล) หรือการแข่งขันในตลาด (มีผู้ให้บริการหลายราย) แน่นอนว่าการรักษาสมดุลเพื่อให้เกิดการแข่งขันในทั้งสองฝากนั้นควรเป็นเป้า หมายสูงสุดของผู้ออกแบบการประมูล   อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาโครงสร้างตลาดโทรคมนาคมและกฎเกณฑ์การกำดับแลในปัจจุบัน เป็นที่คาดการณ์ได้ว่าการแข่งขันในตลาดสุดท้ายแล้วจะเหลือแต่เจ้าเดิมที่ให้ บริการอยู่แล้ว 

 

ที่คาดการณ์เช่นนี้เนื่องจาก 1) ตลาดโทรคมนาคมของประเทศไทยยังไม่มีการเปิดเสรีอย่างแท้จริง เพราะกฎหมายที่เกี่ยวข้อง อาทิ พระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 และประกาศการกำหนดข้อห้ามการกระทำที่มีลักษณะเป็นการครอบงำกิจการโดยคน ต่างด้าว กีดกันนักลงทุนต่างชาติที่มีเงินทุนมากเพียงพอในการประกอบกิจการโทรคมนาคม ซึ่งต้องใช้เงินลงทุนสูง 2) การกำกับดูแลที่ไม่ส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมต่อผู้ประกอบการราย ย่อย เช่นกรณีของผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ Hutch ซึ่งต้องถอนตัวออกไปจากตลาดเนื่องจากการเรียกร้องค่าเชื่อมต่อโครงข่ายจาก ผู้ให้บริการรายใหญ่ในราคาที่สูงเกินไป และ 3) ผู้มาซื้อใบสมัครประมูลก็ยังวนเวียนอยู่ในกลุ่มผู้ประกอบการทั้งสามรายเดิม 

 

ประเด็นนี้เกี่ยวพันกับข้อโต้แย้งที่สองในบทความที่มองว่าไม่ใช่ หน้าที่ของ กสทช. ในการคาดการณ์ว่าจะมีผู้เข้าร่วมการประมูลเพียง 3 ราย และเลือกสูตรการประมูลที่กระตุ้นให้เกิดการแข่งขันจากเงื่อนไขดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่า ในการประมูลคลื่นความถี่ซึ่งเป็นสมบัติของสาธารณะและเกี่ยวพันกับเม็ดเงิน เข้าประเทศหลายหมื่นล้านบาท ย่อมไม่มีเหตุผลใดๆ ที่ กสทช. จะไม่ทำการศึกษาเรื่องเหล่านี้และนำข้อมูลเหล่านั้นมาใช้ออกแบบการประมูลให้ เกิดการแข่งขันมากที่สุด  นอกจากนั้น การเลือกสูตรการประมูล เช่น สูตร N-1 ดังที่เคยมีการเสนอใช้เมื่อการประมูลครั้งก่อน ก็ไม่ใช่สูตรเพื่อใช้สำหรับการประมูลเพียง 3 รายเท่านั้น ประเด็นสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่การคาดการณ์ว่าจะมีผู้เข้าประมูลกี่ราย แต่อยู่ที่การนำข้อมูลและผลการศึกษาของ กสทช. มาใช้เพื่อออกแบบการประมูลให้เกิดการแข่งขันประมูลมากที่สุด

 

กลับมาข้อโต้แย้งที่หนึ่ง ในเมื่อเราคาดการณ์ได้ว่า การแข่งขันในตลาดจะไม่มีมากไปกว่าสภาพปัจจุบันแล้ว ยกเว้นแต่จะมีการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง กสทช. ก็ควรกลับมาเน้นการออกแบบการประมูลให้เกิดการแข่งขันมากที่สุด เพื่อนำเงินเข้ารัฐ ซึ่งจะช่วยลดภาระภาษีที่รัฐต้องจัดเก็บกับประชาชนในการลงทุนและพัฒนาบริการ สาธารณะ คุณวีรพัฒน์อาจโต้แย้ง (เหมือนที่ กสทช. บางท่านได้โต้แย้งมาตลอด) ได้ว่า การลดเพดานถือครองคลื่นเป็นการป้องกันการแข่งขันในตลาดที่อาจเหลือเพียง 2 รายใหญ่เท่านั้น หาก True ได้คลื่นไปเพียง 5 MHz 

 

ในแง่นี้ ผู้เขียนมีข้อโต้แย้ง 2 ประเด็น คือ หนึ่ง คุณวีรพัฒน์และ กสทช. บางท่านอาจจะลืมไปว่าการแข่งขันการให้บริการข้อมูลความเร็วสูงในตลาดไม่ได้ ขึ้นอยู่กับคลื่น 2.1 GHz เท่านั้น ขณะนี้ True ได้เปรียบผู้ประกอบการเจ้าอื่นด้วยการให้บริการ 3G บนคลื่นความถี่ 850 MHz ภายใต้สัญญาร่วมกับบริษัท กสท. โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) โดยไม่ต้องเสียค่าประมูลคลื่น ดังนั้น ต่อให้ True ได้คลื่นไปเพียง 5 MHz ก็ไม่ได้หมายความว่า True จะไม่สามารถแข่งขันให้บริการ 3G ได้ นอกจากนั้น กสทช. บางท่านก็ได้ให้สัมภาษณ์ผ่านสื่อตลอดว่า คลื่นความถี่ในช่วง 1800 MHz ที่จะกลับคืนมายัง กสทช. เพื่อจัดสรรใหม่ในปี 2556 จะถูกนำมาใช้รองรับเทคโนโลยี 4G ซึ่งจะช่วยให้เกิดการแข่งขันในตลาดมากขึ้น รวมถึงบริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) ก็มีแผนที่จะให้บริการ 4G บนคลื่นความถี่ 2.3 GHz เช่นกัน

 

ประเด็นที่สองคือ หากคุณวีรพัฒน์และ กสทช. เชื่อว่า การลดเพดานการประมูลคลื่นเหลือเพียง 15 MHz เป็นการกระทำที่เหมาะสมเพื่อป้องกันการผูกขาดในตลาด ก็เป็นเรื่องสมควรอย่างยิ่งที่จะใช้เครื่องมือ “ราคาประมูลขั้นต่ำ” ในการสร้างรายได้เข้ารัฐในราคาที่สมน้ำสมเนื้อกับมูลค่าคลื่นความถี่ ในภาวะที่จะไม่มีการแข่งขันประมูล   ประเด็นนี้เชื่อมโยงกับข้อโต้แย้งที่สามในบทความที่เชื่อว่า การกำหนดราคาประมูลตั้งต้นสูงเกินไปจะกระทบกับค่าบริการและคุณภาพบริการ 

 

ในแง่ของผลกระทบกับค่าบริการ คุณวีรพัฒน์ออกตัวตลอดว่าพูดในฐานะนักกฎหมาย จึงอาจจะหลงลืมประเด็นทางเศรษฐศาสตร์ที่มีนักวิชาการหลายท่านได้ออกมาชี้แจง ว่า ราคาค่าประมูลนั้นจะไม่มีผลกระทบกับราคาค่าบริการของผู้บริโภค เนื่องจากเงินที่ผู้ประกอบการนำมาประมูลจะถูกคิดจากกำไร ไม่ใช่ต้นทุน เงินประมูลจะกลายเป็นต้นทุนจมที่ไม่ถูกส่งผ่านไปยังผู้บริโภค ปัจจัยหลักที่จะกระทบต่อราคาค่าบริการคือสภาพการแข่งขันในตลาด หลักการทางเศรษฐศาสตร์นี้ไม่ได้ถูกอ้างโดยนักวิชาการนอก กสทช. เท่านั้น แต่รายงานการประมูลคลื่นความถี่ฯ ซึ่ง กสทช. ได้ว่าจ้างให้คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ รวมถึงรายงานผลกระทบจากการอนุญาตประกอบกิจการโทรศัพท์เคลื่อนที่ระบบ IMT ที่ กทช. ได้จัดทำขึ้นเพื่อเตรียมการประมูลครั้งก่อนหน้า ก็ยืนยันว่าราคาค่าประมูลจะไม่ส่งผลกระทบต่อผู้บริโภค 

 

ในแง่ผลกระทบด้านคุณภาพบริการนั้น AIS และ DTAC ได้ออกมาให้ข่าวว่าได้จัดเตรียมเงินลงทุนในเครือข่าย 3G ในช่วงปี 2555-2557 ประมาณ 50,000 และ 40,000 ล้านบาท ตามลำดับ โดยเงินส่วนนี้เป็นคนละส่วนกับที่ได้จัดเตรียมไว้สำหรับการประมูล ซึ่ง AIS เตรียมไว้ 17,000 ล้านบาท และ DTAC 15,000 ล้านบาท ซึ่งเชื่อได้ว่าจำนวนเงินดังกล่าวเป็นเงินขั้นต่ำที่เตรียมไว้ [1]  ความกังวลของคุณวีรพัฒน์จึงเป็นความกังวลแทนผู้ประกอบการมากเกินไป

 

ในข้อโต้แย้งที่สาม คุณวีรพัฒน์ยังกล่าวอีกด้วยว่า การตั้งราคาประมูลความถี่ชุดละ 4,500 ล้านบาท ถือเป็นดุลยพินิจขององค์กรกำกับดูแลที่เราควรเคารพในฐานะนักกฎหมาย เหตุผลดังกล่าวเป็นการตีกรอบกระบวนการกำหนดนโยบายแบบคับแคบให้อยู่ในพื้นที่ ทางการเท่านั้น และละเลยแนวคิดเรื่องการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียอื่น  ซึ่งย่อมมีสิทธิวิพากษ์วิจารณ์และตั้งคำถามกับนโยบายที่อาจถูกผลิตขึ้นภาย ใต้ขอบเขตข้อมูลและความรู้ที่จำกัด หรือกระทั่งภายใต้โครงสร้างอำนาจและผลประโยชน์แบบหนึ่ง

 

นอกเหนือจากสามประเด็นหลักที่โต้แย้งไปดังกล่าวแล้ว ยังมีบางประเด็นที่ทำให้ผู้เขียนสับสนตรรกะที่ปรากฏในบทความ ดังเช่นคำกล่าวที่บอกว่า

 

“ที่สำคัญไม่ควรลืมว่า ในทางกฎหมาย กสทช. ก็ยังมีอำนาจคุ้มครองประโยชน์แก่รัฐและผู้ใช้บริการในระยะยาวได้ เช่น อำนาจในการเก็บค่าตอบแทนการใช้คลื่นความถี่หรือค่าธรรมเนียม และการจัดสรรรายได้อื่นเข้ารัฐ รวมไปถึงอำนาจการกำกับดูแลอัตราขั้นสูงของค่าบริการ รวมถึงมาตรการป้องกันการผูกขาดและการกำกับการมีอำนาจเหนือตลาดต่างๆ”

 

การกล่าวถึงอำนาจในการเก็บค่าตอบแทนการใช้คลื่นความถี่หรือค่า ธรรมเนียม คุณวีรพัฒน์คงจะหมายถึงค่าธรรมเนียมรายปีและค่า Universal Service Obligation (USO) หรือการให้บริการครอบคลุมทั่วถึง ซึ่งการเก็บค่าธรรมเนียมในส่วนนี้มากเกินไป จะกลายเป็นต้นทุนส่วนเพิ่มที่ถูกส่งผ่านไปยังผู้บริโภค (ต่างจากต้นทุนจมในกรณีการประมูลคลื่นความถี่) ส่วนการกล่าวถึงเครื่องมือการกำกับดูแลอื่นๆ เช่น การกำกับดูแลอัตราขั้นสูงของค่าบริการ หรือมาตรการป้องกันการผูกขาด เครื่องมือเหล่านี้ต่างหากที่จะถูกใช้เพื่อป้องกันค่าบริการที่สูงเกินไป ซึ่งน่าจะช่วยลดข้อกังวลของคุณวีรพัฒน์ในเรื่องดังกล่าว 

 

คุณวีรพัฒน์กล่าวไว้ในช่วงหนึ่งของบทความว่า “ผลการประมูลชุดคลื่น 15-15-15 MHz ที่อาจจะเกิดจะเกิดขึ้นได้ อาจ “ไม่น่าปรารถนานัก” นัก แต่ในฐานะนักกฎหมายก็จำต้องยึด “หลักการ” เหนือ “ความปรารถนา”” ผู้เขียนไม่เชื่อว่า “ความปรารถนาที่ดี” ควรจะเบี่ยงเบนจาก “หลักการที่ควรจะเป็น”  เว้นแต่เราจะอ้าง “หลักการ” เพื่อ “ความปรารถนา” ของใครบางคน 

 

..........................

 

[1] อ้างอิงจาก http://www.siamturakij.com/home/news/print_news.php?news_id=413358028 และ http://www.thairath.co.th/content/eco/233466