อาจารย์ พัชร์ นิยมศิลป คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เขียนบทความ เรื่อง เปรียบเทียบกฎหมายเกี่ยวกับการรักษาความมั่นคงของชาติ: พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 พ.ร.ก.การบริการราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 และ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 ลงเผยแพร่ในเว็บไซต์ www.pub-law.net มติชนออนไลน์ เห็นคุณค่าของบทความดังกล่าว จึงนำมาเสนอดังนี้
ภาระหน้าที่สำคัญที่สุดของรัฐ คือ การรักษาความสงบภายในและการป้องกันภัยจากภายนอก ภาระหน้าที่การรักษาความสงบได้ส่งผลให้รัฐต้องมีโครงสร้าง มีองค์กรที่ออกแบบมาเป็นพิเศษเพื่อการรักษาความสงบโดยเฉพาะ อันได้แก่ องค์กรฝ่ายปกครอง องค์กรตำรวจและองค์กรทหารโดยมีรัฐบาลซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดของฝ่ายบริหารเป็นผู้บังคับบัญชา องค์กรเหล่านี้ก็จะต้องอาศัยอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของบ้านเมือง หากไล่พิจารณาบรรดากฎหมายทั้งหลายที่ให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารแล้วก็จะพบว่ากฎหมายที่เกี่ยวกับการรักษาความมั่นคงเป็นกฎหมายที่มีลักษณะพิเศษที่สุด
กล่าวคือ เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารอย่างเบ็ดเสร็จเพื่อที่จะรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของชาติในกรณีที่เกิดเหตุการณ์ที่ผิดปรกติ เป็นเหตุฉุกเฉินและมีความร้ายแรงถึงขนาดที่กฎหมายที่บังคับใช้ในยามปรกติไม่สามารถจัดการสถานการณ์นั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ ด้วยเพราะกฎหมายที่เกี่ยวกับการรักษาความมั่นคงเป็นกฎหมายที่มีทั้งพระเดชและพระคุณ จึงเป็นการสมควรอย่างยิ่งที่นักนิติศาสตร์จะให้ความสนใจกับกฎหมายที่มีลักษณะพิเศษเหล่านี้
แนวคิดเกี่ยวกับความมั่นคง
พลตรี หลวงวิจิตรวาทการ(1) กล่าวว่า “ความมั่นคงแห่งชาติ หมายถึง การทรงตัวอยู่อย่างแน่นหนาถาวร ดำรงเอกราช มีเสรีภาพแห่งชาติ มีความสงบสุขภายในประเทศ มีความแน่นอนในชีวิตเศรษฐกิจของพลเมือง คาดหมายรายได้ของรัฐได้ถูกต้องใกล้เคียงกับความเป็นจริง ค่าของเงินตรามีเสถียรภาพ รัฐไม่ต้องประสบความยุ่งยากระส่ำระสาย ไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงใด ๆ ได้ง่าย ผู้คนพลเมือง รู้สึกมีความปลอดภัยมีความหวังและความไว้วางใจในอนาคต และยังไว้วางใจต่อไปอีกว่า ถึงแม้ผันผวนหรือเหตุร้ายอันใดจะเกิดขึ้นมา รัฐสามารถจะต่อสู้หรือป้องกันได้”
พ.อ. ดร.ธีรนันท์ นันทขว้าง(2) ตุลาการศาลทหารกรุงเทพ ได้ให้ความหมายของความมั่นคงแห่งชาติ ว่า “ความมั่นคงแห่งชาติ คือ ความแน่นหนาและทนทานของกลุ่มคนขนาดใหญ่ที่มีความสัมพันธ์ภายใต้โครงสร้าง เดียวกันและอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลกลาง หรือ อีกนัยหนึ่งคือ ความแน่นหนาและทนทานต่อภัยคุกคามต่าง ๆ ของกลุ่มคนขนาดใหญ่ที่มีความสัมพันธ์ภายใต้โครงสร้างเดียวกันและอยู่ภายใต้ การปกครองของรัฐบาลกลาง”
เอกสารประการศึกษาวิชาความมั่นคงศึกษา (Security Studies) ของโรงเรียนเสนาธิการทหารบก ได้ให้ความหมายของความมั่นคงแห่งชาติไว้ว่า "ความมั่นคงแห่งชาติ หมายถึงสภาวการณ์หรือสภาพที่รัฐชาติ ภายใต้การนำของรัฐบาลที่มีอำนาจอธิปไตยในการปกครองดินแดนดังกล่าวด้วยตนเอง ที่สามารถดำรงอยู่ด้วยความปลอดภัยจากภยันตรายทั้งปวงไม่ว่าจะเป็น เกณฑ์การเสี่ยงใด ๆ ความเกรงกลัว ความกังวล และความสงสัย มีความเจริญก้าวหน้า มีเสรีต่อแรงกดดันต่าง ๆ ซึ่งจะประกันให้เกิดอำนาจหน้าที่ของแต่ละส่วนภายในชาติดำเนินไปได้อย่าง อิสระ มีความแน่นแฟ้นเป็นปึกแผ่น มีความแน่นอนไม่เปลี่ยนแปลงไปโดยง่าย มีความอดทนต่อแรงกดดันต่าง ๆ ที่มากระทบในทุก ๆ ด้าน ทั้งในด้านเอกราช อธิปไตย ในด้าน
บูรณภาพแห่งดินแดน ในด้านสวัสดิภาพ ความปลอดภัยและผาสุกของประชาชน ในด้านการปกครองของประเทศและวิถีการดำเนินชีวิตของตน อีกทั้งจะต้องมีขีดความสามารถที่จะพร้อมเผชิญต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น"(3) ดังนี้วิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักรจึงได้แบ่งประเภทของความมั่นคงแห่งชาติออกเป็น 5 ด้าน คือ ความมั่นคงแห่งชาติด้านการเมือง ความมั่นคงแห่งชาติด้านเศรษฐกิจ ความมั่นคงแห่งชาติด้านสังคมจิตวิทยา ความมั่นคงแห่งชาติด้านป้องกันประเทศ และลำดับสุดท้ายคือความมั่นคงแห่งชาติด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การพลังงานและสิ่งแวดล้อม(4)
ดังนั้นจะเห็นได้ว่า “ความมั่นคงของชาติ” นั้นมีลักษณะร่วมคือการรักษาความเป็นอิสระของรัฐและความสงบสุขเรียบร้อยของประชาชนในรัฐ แต่เดิมรัฐจะมองว่าความมั่นคงของชาติจะถูกกระทบโดยภัยคุกคามจากต่างชาติเป็นหลัก แต่หลังจากการก่อวินาศกรรมถล่มตึกเวิร์ดเทรด ณ นครนิวยอร์ก ภัยจากการก่อการร้ายได้กลายเป็นภัยคุกคามต่อความมั่นคงของรัฐที่กำลังได้รับความสนใจ(5) และส่งผลให้แนวคิดเรื่องความมั่นคงของชาติเปลี่ยนไป
ปัจจุบันแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงของชาติ” มิได้จำกัดอยู่เฉพาะความมั่นคงของ “รัฐ” ในฐานะนิติบุคคลสมมุติเท่านั้น แต่จะกินความรวมไปถึง “ความมั่นของของมนุษย์” (human Security) ในชาตินั้นๆ ด้วย ทั้งนี้สำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติประจำประเทศไทย (UNDP) ได้แบ่งประเภทความมั่นคงของมนุษย์ในรายงานการพัฒนาคนของประเทศไทย ปี 2552 ออกเป็น 6 มิติ(6) ได้แก่ ความมั่นคงทางเศษรฐกิจ ความั่นคงทางอาหาร ความมั่นคงทางสิ่งแวดล้อม ความมั่นคงทางสุขภาพ ความมั่นคงของปัจเจกบุคคล และความมั่นคงทางการเมือง
ฉะนั้นอาจกล่าวได้ว่าเมื่อพิจารณาถึง “ความมั่นคงของรัฐ” เราจะต้องมองรัฐในองค์รวมโดยคำนึงถึงประชาชนและความเป็นอยู่ของประชาชนที่อยู่ในรัฐนั้น ๆ ด้วย มิใช่มองเพียงแต่ผู้ใช้อำนาจหรือองค์กรที่ใช้อำนาจในรัฐเท่านั้น
กฎหมายพิเศษเพื่อรักษาความมั่นคงของชาติ
ปัจจุบันเทคโนโลยีที่เจริญขึ้นของมนุษย์และกระแสโลกาภิวัฒน์ได้ส่งผลให้ภัยคุกคามที่จะกระทบต่อความมั่นคงของชาตินั้นสามารถเกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็ว มีความรุนแรงและสามารถขยายตัวส่งผลกระทบได้อย่างกว้างขวาง ส่งผลให้รัฐต้องมีกฎหมายพิเศษเพื่อรักษาความมั่นคงของชาติไว้เป็นการเฉพาะ หลากประเทศได้มีการกำหนดให้รัฐมีอำนาจพิเศษที่จะรักษาความมั่นคงของชาติในยามวิกฤติ ซึ่งที่มาของกฎหมายพิเศษนี้จะมาจากสองแหล่งสำคัญ คือ รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติให้อำนาจไว้
สำหรับกรณีที่จัดว่าเป็นเหตุฉุกเฉินมีความจำเป็นต้องใช้อำนาจพิเศษสามารถเป็นได้ตั้งแต่ภัยธรรมชาติไปจนถึงระดับสงครามระหว่างประเทศ โดยผู้มีอำนาจประกาศใช้ส่วนใหญ่จะเป็นประมุขของรัฐหรือผู้ที่ใช้อำนาจสูงสุดในการบริหาร ส่วนการสิ้นผลของกฎหมายพิเศษนั้นจะแบ่งออกเป็นตามข้อเท็จจริงและตามกำหนดระยะเวลา
เช่น ประเทศแคนาดา ผู้มีอำนาจประกาศใช้คือ นายกรัฐมนตรี การสิ้นผล 90 วัน หลังจากประกาศใช้ เว้นแต่นายกรัฐมนตรีจะขยายระยะเวลา หรือถูกยกเลิกโดยนายกรัฐมนตรีหรือรัฐสภา
ประเทศฝรั่งเศส ผู้มีอำนาจประกาศใช้ คือ ประธานาธิบดี การสิ้นผล 12 วันหลักจากประกาศใช้ เว้นแต่รัฐสภาจะเห็นชอบให้ขยายระยะเวลา
ประเทศเยอรมนี ผู้มีอำนาจประกาศใช้ คือ รัฐสภา (Bundestag)การสิ้นผล 1.ยกเลิกโดยรัฐสภา 2.ยกเลิกเมื่อเหตุฉุกเฉินสิ้นสุดลง
ประเทศสหราชอาณาจักร ผู้มีอำนาจประกาศใช้ คือ พระมหากษัตริย์/สมเด็จพระราชินีนาถ สภาที่ปฤกษาในพระองค์ (Privy Council) นายกรัฐมนตรี การสิ้นผล 7 วันหลักจากประกาศใช้ เว้นแต่รัฐสภาจะเห็นชอบให้ขยายระยะเวลา
เปรียบเทียบกฎหมายความมั่นคงของไทย
ในประเทศไทยมีกฎหมายพิเศษในลักษณะนี้อยู่ 3 ฉบับ ได้แก่ (1) พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 (2) พ.ร.ก. การบริการราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 และ (3) พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 กฎหมายทั้ง 3 ฉบับข้างต้นนี้ต่างก็มีจุดประสงค์เพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ โดยจะเป็นกฎหมายเฉพาะที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารหรือผู้ปฏิบัติหน้าที่ในพื้นที่กำหนดมาตรการต่าง ๆ เพื่อแก้ไขสถานการณ์ที่เป็นภัยต่อความมั่นคง โดยมีลักษณะที่คล้ายกันคือการให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถออกข้อกำหนดที่มีลักษณะเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ทั้งนี้เพื่อควบคุมให้สังคมกลับสู่สถานการณ์ปรกติ กระนั้นหากได้พิจารณาโดยละเอียดแล้วจะพบว่ากฎหมายทั้งสามฉบับมีความแตกต่างกันทั้งใน รูปแบบการจัดการภัยต่อความมั่นคงและระดับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
ด้วยมูลเหตุดังกล่าวผู้เขียนจึงปรารถนาให้บทความชิ้นนี้เป็นความรู้เบื้องต้นในการทำความเข้าใจความแตกต่างของกฎหมายเกี่ยวกับความมั่นคงทั้ง 3 ฉบับ โดยจะทำการเปรียบเทียบจากเกณฑ์ ดังต่อไปนี้ (1) องค์กรผู้ใช้อำนาจ (2) การให้ความหมาย “ภัยต่อความมั่นคง” (3) อำนาจหน้าที่ (4) ระวางโทษ (5) กระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจและข้อจำกัด (6) การเยียวยาความเสียหาย
(1) องค์กรผู้ใช้อำนาจ
พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ได้กำหนดให้มีหน่วยงานหนึ่ง เรียกว่า “กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” หรือที่รู้จักกันโดยย่อว่า “กอ.รมน.” หน่วยงานนี้จะอยู่ในสำนักนายกรัฐมนตรีแต่มีฐานะเป็นส่วนราชการรูปแบบเฉพาะอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี โดยนายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งเป็นผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร(8) ผู้บัญชาการทหารบกเป็นรองผู้อำนวยการฯและเสนาธิการทหารบกเป็นเลขาธิการ รับผิดชอบงานอำนวยการและธุรการของ กอ.รมน. พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรยังได้กำหนดให้มีคณะกรรมการอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรประกอบด้วยข้าราชการการเมือง ข้าราชการ
พลเรือนและข้าราชการทหารระดับสูง ทำหน้าที่กำกับ ให้คำปรึกษาและเสนอแนะต่อ กอ.รมน.ในการปฏิบัติงาน หากมีกรณีจำเป็นที่จะรักษาความมั่นคงในพื้นที่ของกองทัพภาคใด คณะกรรมการอำนวยการฯ โดยคำเสนอของผู้อำนวยการฯ
(ผอ.กอ.รมน.) จะมีมติให้ตั้ง “กอ.รมน.ภาค”(9) มีแม่ทัพภาคเป็นผู้อำนวยการ กอ.รมน.ภาค ปฏิบัติหน้าที่ในพื้นที่รับผิดชอบของกองทัพภาคตามที่ผู้อำนวยการฯ มอบหมาย นอกจาก ทั้งนี้ กอ.รมน.ภาค ก็สามารถตั้ง กอ.รมน.จังหวัด โดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ในกรณีนี้จะมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้อำนวยการ กอ.รมน.จังหวัด
พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน มาตรา 7 ได้กำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจบังคับบัญชาสั่งการข้าราชการพลเรือน ตำรวจ ทหาร นายกรัฐมนตรียังสามารถแต่งตั้งข้าราชการพลเรือน ตำรวจหรือทหารซึ่งมีตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี ผู้บัญชาการตำรวจ แม่ทัพ หรือเทียบเท่า ให้เป็นหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่ นอกจากนั้นนายกรัฐมนตรีสามารถมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นผู้ใช้อำนาจตาม
พระราชกำหนดได้ ในกรณีที่มีความจำเป็น คณะรัฐมนตรีอาจให้มีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษเป็นการเฉพาะเพี่อปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้เป็นการชั่วคราวได้ ดังนั้นจะเห็นได้ว่าองค์กรผู้ใช้อำนาจตาม พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น คือ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาชั้นสูง โดยอาจมีหน่วยงานพิเศษเพื่อจัดการสถานการณ์ฉุกเฉิน ส่วนหน่วยงานที่ได้รับคำสั่งจะเป็นผู้ปฏิบัติงาน
ประการนี้แตกต่างจากลักษณะของ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรที่กำหนดให้ กอ.รมน. เป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจและ องค์ประกอบของ กอ.รมน.ก็ได้ถูกกำหนดไว้อย่างชัดเจนซึ่งแตกต่างกับ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินตรงที่นายกรัฐมนตรีจะต้องไปแต่งตั้งผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินหรือที่คณะรัฐมนตรีจะต้องไปจัดตั้งหน่วยงานพิเศษเป็นการเฉพาะเพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชกำหนดเป็นการชั่วคราว
พ.ร.บ. กฎอัยการศึกกำหนดให้องค์กรผู้ใช้อำนาจคือ เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหาร โดยในเขตที่ประกาศใช้กฎอัยการศึกนั้น เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารมีอำนาจเหนือเจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนในส่วนที่เกี่ยวกับการยุทธ การระงับปราบปราม หรือการรักษาความสงบเรียบร้อยและเจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนต้องปฏิบัติตามความต้องการของเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหาร(10) ดังนี้จะเห็นได้ว่าเมื่อใดที่มีการประกาศกฎอัยการศึกแล้วเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารจะมีอำนาจเต็มในพื้นที่
นอกจากนั้นเมื่อได้มีการประกาศกฎอัยการศึกแล้ว ศาลทหารจะเข้ามาเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจตุลาการในคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลอาญาศึกและคดีอาญาที่ระบุไว้ในบัญชีต่อท้าย พ.ร.บ.กฎอัยการศึก ตัวอย่างเช่น ความผิดต่อความมั่นคงของรัฐภายในราชอาณาจักร ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ความผิดเกี่ยวกับความสงบสุขของประชาชน ความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ เป็นต้น
เมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นได้ว่าระดับขององค์กรผู้ใช้อำนาจ หรือผู้ที่มีอำนาจตัดสินใจตามกฎหมายแต่ละฉบับนั้นแตกต่างกัน โดยพ.ร.บ.กฎอัยการศึก นั้นจะให้อำนาจเต็มที่แก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารให้สามารถปฏิบัติการยุทธวิธีได้ตามที่เห็นสมควร อีกทั้งยังเป็นองค์กรผู้ใช้ทั้งอำนาจบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการไปพร้อมๆ กัน ในขณะที่ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินนั้นจะรวมอำนาจบังคับบัญชาเข้าสู่นายกรัฐมนตรีโดยมีคณะรัฐมนตรีเป็นองค์กรตรวจสอบ
ดุลยพินิจภายในฝ่ายปกครอง ส่วน พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร จะมี กอ.รมน. เป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจที่มีลักษณะถาวร เป็นหน่วยงานที่ตั้งขึ้นมาก่อนสถานการณ์ไม่ปรกติจะอุบัติขึ้น ครั้นเมื่อเกิดปัญหา กอ.รมน.ก็จะสามารถเข้าแก้ไขได้ทันทีโดยไม่ต้องรอให้มีการแต่งตั้ง
(2) การให้ความหมาย “ภัยต่อความมั่นคง”
พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรมีเจตนารมณ์ให้มีหน่วยปฏิบัติงานหลักเพื่อรับผิดชอบดำเนินการรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักรตลอดจนบูรณาการและประสานงานการปฏิบัติร่วมกับทุกส่วนราชการซึ่งจะก่อให้เกิดความเป็นเอกภาพในการแก้ไขปัญหา ดังนี้การที่จะทราบเงื่อนไขในการใช้อำนาจจึงต้องทำความเข้าใจเสียก่อนว่า การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรคืออะไร
พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ให้นิยาม “การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” หมายความว่า การดำเนินการเพื่อ ป้องกัน ควบคุม และฟื้นฟูสถานการณ์ใด ที่เป็นภัยหรืออาจเป็นภัยอันเกิดจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ก่อให้เกิดความไม่สงบสุข ทำลายหรือทำความเสียหายต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐ ให้กลับสู่สภาวะปกติเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือความมั่นคงของรัฐ(11)
ดังนี้จะเห็นได้ว่ากฎหมายฉบับนี้ได้ให้นิยามอย่างกว้างไว้ เปิดช่องให้ตีความถึง “ภัยคุกคามด้านความมั่นคง” เมื่อได้พิจารณาประกอบกับมาตรา 7 (1) แล้วจะพบว่าผู้ที่ใช้ดุลยพินิจในส่วนนี้คือ กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) ซึ่งมีหน้าที่ประเมินแนวโน้มของสถานการณ์และรายงานต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาดำเนินการต่อไปนอกจากนั้นในมาตรา 15 ได้ระบุเงื่อนไขในการเริ่มใช้อำนาจไว้ สรุปได้ดังนี้
(ก) เป็นกรณีที่ปรากฏเหตุการณ์อันกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักรแต่ยังไม่มีความจำเป็นต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน
(ข) เหตุการณ์นั้นมีแนวโน้มที่จะมีอยู่ต่อไปเป็นเวลานานทั้งอยู่ในอำนาจหน้าที่หรือความรับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาของหน่วยงานของรัฐหลายหน่วยงาน
(ค) คณะรัฐมนตรีจะมีมติให้ กอ.รมน.เป็นผู้รับผิดชอบแก้ไขสถานการณ์ในพื้นที่และระยะเวลาที่กำหนดได้ โดยให้ประกาศให้ทราบโดยทั่วไป
พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ได้กำหนดนิยาม “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ไว้อย่างกว้างเช่นเดียวกับ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร หากแต่ “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ได้ให้นิยามที่ชัดเจนและเจาะจงกว่าคำว่า “ภัยต่อความมั่นคงของรัฐ” ที่ปรากฎใน พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร คำว่า “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ตามพระราชกำหนดนี้มีความชัดเจนกว่า ดังต่อไปนี้
(ก) เป็นสถานการณ์ที่กระทบหรืออาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือเป็นภัยต่อความั่นคงหรืออาจทำให้ประเทศส่วนใดส่วนหนึ่งของประเทศตกอยู่ในสภาวะคับขัน หรือเป็นกรณีที่มีการกระทำความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้ายตามประมวลกฎหมายอาญา การรบหรือการสงคราม
(ข) มีความจำเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญ รักษาเอกราช ผลประโยชน์ของชาติ การปฏิบัติตามกฎหมาย ความปลอดภัยของประชาชน การดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชน การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ความสงบเรียบร้อยหรือประโยชน์ด้วยส่วนรวมหรือการป้องปัดหรือแก้ไขเยียวยาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะอันมีมาอย่างฉุกเฉินและร้ายแรง
ดังนั้นเมื่อเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินตามที่ได้กล่าวมาข้างต้นนี้ นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี เมื่อเห็นสมควรใช้กำลังเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจ เจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารเข้าแก้ไขสถานการณ์ก็สามารถประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินใช้ในท้องที่หรือใช้ทั่วประเทศเพื่อควบคุมสถานการณ์ได้ อย่างไรก็ดีในกรณีที่ไม่อาจขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีได้ทันท่วงที นายกรัฐมนตรีก็สามารถประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินไปก่อนแล้วดำเนินการขอความเห็นชอบภายหลังภายในสามวันก็ได้ หากพ้นระยะเวลา 3 วัน ยังมิได้รับความเห็นชอบ หรือคณะรัฐมนตรีไม่ให้ความเห็นชอบ การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็เป็นอันสิ้นสุดลง(12)
พ.ร.บ.กฎอัยการศึกมิได้ให้นิยามใดๆเกี่ยวกับสถานการณ์ที่เป็นต้นเหตุให้ใช้อำนาจพิเศษ หากแต่วางหลักการกว้าง ๆ ว่าให้ใช้ได้ในสองกรณี คือ
(ก) เมื่อมีเหตุจำเป็นเพื่อรักษาความเรียบร้อยปราศจากภัย ซึ่งจะมีมาจากภายนอกหรือภายในราชอาณาจักร พระมหากษัตริย์จะมีพระบรมราชโองการให้ใช้กฎอัยการศึก(13)
(ข) เมื่อมีสงครามหรือจลาจลขึ้น ณ แห่งใดให้ผู้บังคับบัญชาทหาร ณ ที่นั้น ซึ่งมีกำลังอยู่ใต้บังคับไม่น้อยกว่าหนึ่งกองพัน หรือเป้นผู้บังคับบัญชาในป้อมหรือที่มั่นอย่างใดๆ ของทหารมีอำนาจประกาศใช้กฎอัยการศึก เฉพาะในเขตอำนาจหน้าที่ของกองทหารนั้นได้แต่จะต้องรีบรายงานให้รัฐบาลทราบโดยเร็วที่สุด(14)
จากที่ได้กล่าวมาข้างต้นจะพบว่ากฎหมายทั้ง 3 ฉบับ ได้ให้ความหมายของภัยต่อความมั่นคงอย่างกว้างเพื่อให้
ดุลยพินิจแก่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีในการเลือกกลไกการแก้ปัญหาตามกฎหมายพิเศษมาบังคับใช้ หากแต่ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินได้กำหนดเงื่อนไขถึงภัยต่อความมั่นคงที่เป็นการเฉพาะ อาทิ การก่อการร้าย การรบหรือการสงคราม ในขณะที่ พ.ร.บ.กฎอัยการศึกก็ได้ให้แนวทางกว้าง ๆ ว่าอาจเป็นภัยจากภายนอกหรือภัยจากภายในราชอาณาจักร โดยยกตัวอย่างไว้ 2 กรณี คือ ภัยจากสงครามและภัยจากการจลาจล สำหรับ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรไม่ได้กล่าวไว้เฉพาะเจาะจงว่าภัยต่อความมั่นคงนี้ได้แก่อะไรบ้าง
(3) อำนาจหน้าที่
กฎหมายทั้ง 3 ฉบับนั้นมีจุดประสงค์เพื่อการป้องกัน ปราบปราม ระงับ ยับยั้งและแก้ไขบรรเทาเหตุการณ์ที่เป็นภัยต่อความมั่นคง ดังนั้นกฎหมายเหล่านี้จึงกรอบอำนาจหน้าที่ที่เหมือนกัน ได้แก่
(1) ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำหรือไม่กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใด
(2) กำหนดพื้นที่ห้ามเข้าหรือให้ออกจากบริเวณพื้นที่ที่กำหนด
(3) ห้ามออกนอกเคหสถานในเวลาที่กำหนด
(4) ห้ามนำอาวุธออกนอกเคหสถาน
(5) ควบคุมการใช้เส้นทางคมนาคม
(6) กำหนดข้อปฏิบัติหรือข้องดเว้นการใช้เครื่องมือหรืออุปการณ์อิเล็กทรอนิกส์
ส่วนอำนาจที่ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินได้ให้อำนาจเพิ่มขึ้นมากกว่าพ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรได้แก่
(1) ห้ามชุมนุมมั่วสุมหรือกระทำการอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย
(2) ห้ามการเสนอข่าว การจำหน่ายหรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์หรือสื่ออื่นใดที่มีข้อความอันอาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเจตนาบิดเบือนข้อมูลข่าวสารจนกระทบค่อความมั่นคงของรัฐหรือความสงบเรียบร้อยของประชาชน ในบางเขตพื้นที่หรือทั้งประเทศ
(3) ห้ามการใช้อาคารหรือเข้าไปอยู่ในสถานที่ใด ๆ
(4) กำหนดให้อพยพประชาชนออกจากพื้นที่
(5) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมหรือควบคุมผู้ต้องสงสัยโดยมีหมายศาล
(6) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้บุคคลมารายงานตัว ให้ถ้อยคำ หรือส่งมอบเอกสารหรือหลักฐานต่อเจ้าหน้าที่
(7) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งยึด อายัดอาวุธ สินค้า เครื่องอุปโภคบริโภค เคมีภัณฑ์ หรือวัตถุอื่นใด
(8) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจค้น รื้อ ถอน หรือทำลายซึ่งอาคาร สิ่งปลูกสร้าง โดยไม่ต้องมีหมายศาล
(9) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจตรวจสอบจดหมาย หนังสือ สิ่งพิมพ์ โทรเลข โทรศัพท์ หรือการสื่อสารด้วยวิธีการอื่นใด ตลอดจนระงับการสื่อสาร โดยปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการสอบสวนคดีพิเศษโดยอนุโลม
(10) ประกาศห้ามมิให้กระทำการใด ๆ หรือสั่งให้กระทำการใด ๆ เท่าที่จำเป็นแก่การรักษาความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประเทศหรือความปลอดภัยของประชาชน
(11) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งห้ามมิให้ผู้ใดออกไปนอกราชอาณาจักร
(12) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจสั่งการให้คนต่างด้าวออกไปนอกราชอาณาจักร
(13) ควบคุมการซื้อ ขาย ใช้ หรือมีไว้ในครอบครองซึ่งวัสดุอุปกรณ์อย่างหนึ่งอย่างใดซึ่งอาจใช้ในการก่อความไม่สงบหรือก่อการร้าย
(14) ออกคำสั่งให้ใช้กำลังทหารเพื่อช่วยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจระงับเหตุการณ์ร้ายแรง
เมื่อพิจารณากรอบอำนาจ ตาม พ.ร.บ.กฎอัยการศึกแล้วจะพบว่ากฎหมายได้ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารเป็นอย่างมาก โดยกำหนดไว้ใน มาตรา 6 ว่า ในเขตที่ประกาศใช้กฎอัยการศึก ให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารมีอำนาจเหนือเจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนในส่วนที่เกี่ยวกับการยุทธ การระงับปราบปราม หรือการรักษาความสงบเรียบร้อยและเจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนต้องปฏิบัติตามความต้องการของเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหาร
ทั้งนี้เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารมีอำนาจเต็มที่จะตรวจค้น ที่จะเกณฑ์ ที่จะห้าม ที่จะยึด ที่จะเข้าอาศัย ที่จะทำลายหรือเปลี่ยนแปลงสถานที่ ที่จะขับไล่ ดังนี้เมื่อใดที่มีการประกาศกฎอัยการศึก ทหารก็จะเข้ามามีบทบาทในการรักษาความสงบอย่างเต็มที่ ยกตัวอย่างเช่น ในกรณีที่มีความจำเป็นที่จะถอยทัพ พ.ร.บ.กฎอัยการศึก มาตรา 14 (1) กำหนดให้อำนาจแก่ทหารในการที่จะเผาบ้านและสิ่งซึ่งเห็นว่าจะเป็นกำลังแก่ราชศัตรู หรือถ้าแม้ว่าสิ่งใด ๆ อยู่ในที่ซึ่งกีดกับการสู้รบก็ทำลายได้ทั้งสิ้น
กล่าวโดยย่อ กฎหมาย 3 ฉบับข้างต้นนี้สามารถจัดอันดับกรอบการใช้อำนาจของรัฐ จากเบาไปหาหนักโดยเริ่มจาก พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ไปสู่ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน และท้ายสุดคือ พ.ร.บ.กฎอัยการศึก
(4) ระวางโทษ
พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร มาตรา 24 ได้กำหนดโทษ ผู้ที่ฝ่าฝืนข้อกำหนด คือ ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ในขณะที่ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน มาตรา 16 กำหนดให้ผู้ที่ฝ่าฝืนข้อกำหนด ประกาศ หรือคำสั่ง ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสองปี หรือปรับไม่เกินสี่หมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ อย่างไรก็ดีแม้ พ.ร.บ.กฎอัยการศึกนั้นมิได้กำหนดระวางโทษสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้เป็นการเฉพาะ แต่เป็นที่คาดหมายได้ว่าผู้ที่ฝ่าฝืนจะถูกพิจารณาให้ได้รับโทษทางอาญาตามฐานความผิดที่มีอยู่แล้วตามกฎหมายประกอบกับ พ.ร.บ. กฎอัยการศึก ทั้งนี้การพิจารณาคดีดังกล่าวจะพิจารณาโดยศาลยุติธรรม ศาลอาญาศึก หรือศาลทหาร แล้วแต่กรณี
(5) กระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจและข้อจำกัด
พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรวางกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจทางการเมืองไว้ โดยให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบแผนและแนวทางในการปฏิบัติงานที่ กอ.รมน. เสนอ(15) นอกจากนั้นยังกำหนดให้ภายหลังจากที่เหตุการณ์ที่กระทบต่อความมั่นคงสิ้นสุดลงหรือสามารถดำเนินการแก้ไขได้ตามอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบตามปรกติก็ให้นายกรัฐมนตรีประกาศให้อำนาจหน้าที่ของ กอ.รมน. ที่ได้รับมอบหมายสิ้นสุดลงและให้นายกรัฐมนตรีรายงานผลต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาทราบโดยเร็ว(16)
สำหรับข้อจำกัดการตรวจสอบอำนาจตามกฎหมายฉบับนี้ได้แก่การที่กำหนดให้ บรรดาข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำตามหมวด 2 ภารกิจการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และการดำเนินคดีใด ๆ ที่เกี่ยวเนื่องก็จะอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ยังกำหนดอีกด้วยว่าในการพิจารณาใช้มาตรการหรือวิธีการชั่วคราวก่อนคำพิพากษาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งหรือตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ศาลจะต้องเรียกเจ้าพนักงานหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องมาชี้แจ้งข้อเท็จจริง รายงาน หรือแสดงเหตุผลประกอบการพิจารณาด้วย(17)
พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินได้กำหนดการตรวจสอบดุลยพินิจของนายกรัฐมนตรีโดยให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ให้ความเห็นชอบการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน สำหรับการจับและควบคุมตัวบุคคลที่ต้องสงสัยตามประกาศใน มาตรา 11 (1) กฎหมายกำหนดให้ต้องขออนุญาตจากศาล โดยให้นำบทบัญญัติเกี่ยวกับวิธีการขอออกหมายอาญาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาบังคับใช้โดยอนุโลม(18)
ส่วนข้อจำกัดในการตรวจสอบการใช้อำนาจ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินได้กำหนดให้ ข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำตามพระราชกำหนดนี้ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง(19) ดังนี้จึงเป็นการปฏิเสธอำนาจของศาลปกครองเช่นเดียวกับ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร
สำหรับการตรวจสอบการใช้อำนาจตาม พ.ร.บ.กฎอัยการศึกนั้น การจะประกาศใช้กฎอัยการศึกได้จะต้องมีประกาศพระบรมราชโองการ แม้เมื่อจะเลิกใช้กฎอัยการศึกก็จะต้องมีประกาศพระบรมราชโองการเช่นเดียวกัน ในส่วนการตรวจสอบการใช้อำนาจโดยองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการเป็นการเฉพาะ โดย พ.ร.บ.กฎอัยการศึกได้กำหนดให้ศาลพลเรือนคงมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้อย่างปรกติ เว้นแต่คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลอาญาศึกหรือเป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจศาลทหาร อำนาจพิเศษนี้จะมีอยู่แม้กระทั้งเมื่อได้เลิกใช้กฎอัยการศึกแล้วศาลทหารก็ยังคงมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาที่ยังคงค้างอยู่ในศาลนั้น อีกทั้งยังมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาที่ยังมิได้ฟ้องร้องในระหว่างเวลาที่ใช้กฎอัยการศึกได้ด้วย
(6) การเยียวยาความเสียหาย
เมื่อมีความเสียหายเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจตาม พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ออกมาตรการ ป้องกัน ปราบปราม ระงับ ยับยั้งและแก้ไขหรือบรรเทาเหตุการณ์ที่กระทบต่อความมั่นคงแล้ว กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดให้
กอ.รมน. จัดให้ผู้ที่สุจริตและได้รับความเสียหายได้รับค่าชดเชยค่าเสียหายตามควรแก่กรณีตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรีกำหนด ในขณะที่ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินกำหนดว่าพนักงานเจ้าหน้าที่และผู้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางวินัย เนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ในการระงับหรือป้องกันการกระทำผิดตามกฎหมาย หากเป็นการกระทำที่สุจริต ไม่เลือกปฏิบัติและไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจำเป็น แต่ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหายที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่(20)
ซึ่งในกรณีนี้ประชาชนผู้ได้รับความเสียหายจะต้องนำความไปฟ้องกับศาลยุติธรรมไม่สามารถฟ้องต่อศาลปกครองได้ ทั้งนี้เนื่องจาก พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ได้ปฏิเสธอำนาจของศาลปกครอง ตาม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองซึ่งในปัจจุบันจะเป็นองค์กรหลักที่วินิจฉัยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่(21)
จุดน่าสังเกตในกรณีนี้คือ ผลลัพธ์แห่งคดีจะแตกต่างกันหรือไม่ถ้าการละเมิดของเจ้าหน้าที่ถูกพิจารณาโดยศาลซึ่งมีวิธีพิจารณาที่แตกต่างกันและผู้พิพากษาก็มีความเชี่ยวชาญที่แตกต่างกัน ยิ่งไปกว่านั้นหากมองในมุมผู้ได้รับความเสียหาย ต้นทุนในการเรียกร้องความเสียหายและกระบวนการในการฟ้องต่อศาลปกครองก็สร้างภาระแก่ผู้เสียหายน้อยกว่ากว่าการเป็นโจทก์ฟ้องร้องหน่วยงานรัฐต่อศาลยุติธรรมเพราะการฟ้องคดีต่อศาลปกครองนั้นผู้ฟ้องไม่ต้องแต่งทนาย อีกทั้งศาลปกครองก็ดำเนินการพิจารณาแบบไต่สวนซึ่งศาลสามารถหาข้อเท็จจริงเพิ่มเติมได้เองซึ่งจะแบ่งเบาภาระในการพิสูจน์ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดี
ในกรณีที่เป็นความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารตาม พ.ร.บ.กฎอัยการศึก บุคคลหรือบริษัทใด ๆ จะร้องขอค่าเสียหายอย่างใดๆ แก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารไม่ได้เลย(22) ทั้งนี้กฎหมายฉบับนี้ได้ให้เหตุผลว่าอำนาจทั้งปวงที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารได้ปฏิบัติและดำเนินการตามกฎอัยการศึกนี้เป็นการใช้อำนาจเพื่อป้องกันพระมหากษัตริย์ ชาติ ศาสนา ให้ดำรงอยู่ได้โดยสงบเรียบร้อยปราศจากราชศัตรูภายนอกและภายใน
อนึ่งบทบัญญัติปฏิเสธความรับผิดอย่างใด ๆ นี้มีข้อน่าสังเกตว่า พ.ร.บ.กฎอัยการศึกเป็นบทบัญญัติที่มีขึ้นในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวซึ่งยังใช้รูปแบบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งแนวคิดในสมัยนั้นยังมิได้คำนึงถึงสิทธิของเอกชนเท่าใดนัก หากเป็นการเพื่อจะรักษาความมั่นคงของชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์แล้วรัฐก็มิต้องเยียวยาความเสียหายให้เอกชน
กระนั้นหากพิจารณาตามบริบทในปัจจุบัน รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (พ.ศ.2550) มาตรา 60 ได้รับรองสิทธิของบุคคลในการฟ้องหน่วยงานของรัฐไว้ โดยบัญญัติไว้ว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคล ให้รับผิดเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยงานนั้น”
นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญ มาตรา 32 วรรคห้าได้รับรองสิทธิของผู้เสียหายในการที่จะร้องต่อศาลเพื่อให้สั่งระงับหรือเพิกถอนการกระทำที่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกายเพื่อให้ศาลสั่งระงับหรือเพิกถอนการกระทำเช่นว่านั้น หรือร้องให้ศาลกำหนดวิธีการตามสมควรหรือการเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นด้วย ดังนี้ ผู้เขียนเห็นว่าบทตัดความรับผิดชอบตาม พ.ร.บ.กฎอัยการศึก มาตรา 16 นี้อาจขัดต่อรัฐธรรมนูญ ประเด็นนี้จะต้องรอให้ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยหรือต้องรอให้ฝ่ายนิติบัญญัติดำเนินการแก้ไขกฎหมายไม่ให้ขัดต่อรัฐธรรมนูญต่อไป
บทส่งท้าย
หากตั้งคำถามว่าประเทศไทยจำเป็นหรือไม่ที่จะต้องมีกฎหมายความมั่นคง คำตอบที่สามารถตอบได้ทันทีคือ ประเทศไทยจำเป็นต้องมีกฎหมายความมั่นคง ทั้งนี้ก็ด้วยเหตุที่ทุกรัฐในโลกปัจจุบันมีความจำเป็นต้องมีกฎหมายในลักษณะนี้เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม นานาอารยประเทศที่พึ่งพากฎหมายในการปกครองประเทศต่างก็มีกฎหมายความมั่นคงบังคับใช้ในระบบกฎหมายของประเทศตนเอง
แต่ทั้งนี้ก็มีสิ่งที่นักนิติศาสตร์ควรจะพินิจพิจารณาให้ถี่ถ้วน คือ การให้นิยามและความหมายแก่ “ภัยต่อความมั่นคง” หรือ “ภัยต่อความสงบสุขเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน” เพื่อให้กรอบของกฎหมายมีความชัดเจน จริงอยู่ที่การศึกษาวิเคราะห์ภัยคุกคาม (Threat) ประเภทต่าง ๆ รวมไปถึงการศึกษาเรื่องความมั่นคงของชาติ (national security)จะเป็นหน้าที่ของนักรัฐศาสตร์
กระนั้นผู้เขียนเห็นว่านักนิติศาสตร์ไทยมีหน้าที่จะต้องนำนิยามที่กฎหมายระบุไว้โดยกว้าง มาตีความและจำแนกให้ชัดเจนมากขึ้น มิเช่นนั้นฝ่ายรัฐเองจะอาศัยอำนาจที่มีอยู่อย่างเด็ดขาดตามกฎหมายความมั่นคงเหล่านี้ในการชิงความได้เปรียบทางการเมือง หรือแม้กระทั่งทำลายคู่แข่งทางการเมืองได้
ผู้เขียนขอยกอุทาหรณ์การใช้กฎหมายความมั่นคงเพื่อชิงความได้เปรียบทางการเมืองที่ปรากฎให้เห็นในประเทศเพื่อนบ้านของไทย ทางทิศใต้มีประเทศมาเลเซียที่มีกฎหมายความมั่นคงเรียกว่า Internal Security Act 1960 (Akta Keselamatan Dalam Negeri) กฎหมายความมั่นคงฉบับนี้เป็นที่รู้จักกันในชื่อย่อว่า “ISA” ซึ่งพัฒนามาจากกฎหมายต่อต้านการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ในยุคสงครามเย็น แม้ต่อมาสงครามเย็นจะจบลงแล้วกฎหมายฉบับนี้ก็มิได้ลดบทบาทลงแต่อย่างใด รัฐบาลกลางกลับใช้ ISA ในการสร้างเสถียรภาพให้แก่รัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นการควบคุมสื่อ การดักฟัง การจับกุม การลดทอนเสรีภาพทางวิชาการ และการอื่น ๆ ที่สร้างความได้เปรียบทางการเมืองให้แก่รัฐบาล ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือกรณีอดีตรองนายกรัฐมนตรีมาเลเซีย นายอันวาร์ อิบราฮิม ที่ถูก ISA ทำลายอนาคตทางการเมือง
ในขณะที่ทางทิศตะวันตกของไทยก็มีประเทศพม่าที่อาศัยอำนาจตามกฎหมายเกี่ยวกับการรักษาความมั่นคงภายในจำกัดอนาคตทางการเมืองของนาง ออง ซาน ซูจี หรือการปราบปรามการประท้วงที่นำโดยพระสงฆ์พม่าในปี พ.ศ. 2550
ดังนี้ เมื่อหันกลับมามองประเทศไทย เราควรที่จะตระหนักเสมอว่ากฎหมายความมั่นคงนั้นเป็นดาบสองคม ด้านหนึ่งนั้นมีคุณอนันต์สามารถนำพาความสงบสุขมาให้แก่ประเทศชาติและประชาชนได้ แต่ในอีกด้านหนึ่งนั้นมันก็สามารถทำลายสิทธิและเสรีภาพที่ได้รับการรับรองโดยรัฐธรรมนูญได้เช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิและเสรีภาพทางการเมืองเพราะ การใช้สิทธิเสรีภาพประเภทนี้จะกระทบทางตรงต่อความมั่นคงของรัฐบาลซึ่งหากไม่แยกความมั่นคงของรัฐบาลออกจากความมั่นคงของรัฐก็จะส่งผลให้การใช้อำนาจตามกฎหมายพิเศษนั้นบิดเบือนไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมาย เพราะ
ฉะนั้นหากนักกฎหมายไทยไม่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบความชอบธรรมในการใช้อำนาจตามของกฎหมายเกี่ยวกับการรักษาความมั่นคงเหล่านี้ ก็เห็นที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยคงจะไม่ใช่กฎหมายที่มีลำดับศักดิ์สูงที่สุดอีกต่อไป
----------------------------------------------------------------------
เชิงอรรถ
1. วิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร, “เอกสาร วปอ. หมายเลข 008 คู่มือเรื่องความมั่นคงแห่งชาติ”, ม.ป.ท., 2548, หน้า 3.
2. ธีรนันท์ นันทขว้าง, ความมั่นคงของชาติในยุคหลังสงครามเย็น, เผยแพร่วันจันทร์ที่ 19 พฤศจิกายน พ.ศ. 2550 ที่http://www.tortaharn.net/contents/index.php?option=com_content&task=view&id=131&Itemid=75 , เข้าถึงเมื่อ 15 พ.ค. 2552
3. วิชัย ชูเชิด, “เอกสารประการศึกษาวิชาความมั่นคงศึกษา (Security Studies) ของโรงเรียนเสนาธิการทหารบก” ม.ป.ท., 2547: หน้าที่ 15
4. วิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร, เรื่องเดียวกัน, หน้าเดียวกัน.
5. Sadako Ogata, “State Security- Human Security”, Fridtjof Nansen Memorial Lecture 2001, United Nations University Public Lectures, UN House, Tokyo, 12 December 2001, page 9-10.
6. สำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติประจำประเทศไทย, “ความมั่นคงของมนุษย์ในปัจจุบันและอนาคต รายงานการพัฒนาคนของประเทศไทย ปี 2552”, ม.ป.ท. , กรุงเทพ, 2553, หน้า 8.
7. Nan D. Hunter, “The Law of Emergencies: public health and disaster management”, Burlington, Butterworth-Heinemann, 2009, page 74
8. พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 มาตรา 5
9. พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 มาตรา 11
10. พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 มาตรา 6
11. พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 มาตรา 3
12. อนึ่ง พ.ร.ก. การบริการราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 มาตรา 5 วางหลักว่า การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนี้ในครั้งหนึ่ง ๆ นั้นจะประกาศได้คราวละไม่เกินสามเดือน หากมีความจำเป็นต้องขยายระยะเวลานายกรัฐมนตรีจะต้องขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเป็นคราวๆ ไป
13. พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 มาตรา 2
14. พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 มาตรา 4
15. พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 มาตรา 7 (2)
16. พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 มาตรา 15 วรรคสอง
17. พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 มาตรา 23
18. พ.ร.ก. การบริการราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 มาตรา 12
19. พ.ร.ก. การบริการราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 มาตรา 16
20. พ.ร.ก. การบริการราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 มาตรา 17
21. โปรดดู พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 (3)
22. พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 มาตรา 16
