ที่มา ประชาไท
เมื่อวันที่ 8 ส.ค. 54 เวลา 13.00 น. คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจัดโครงการสัมมนาเพื่อรับฟังความคิดเห็นการปฏิรูป กฎหมายด้านเสรีภาพทางการเมือง หรือกฎหมายชุมนุมสาธารณะ ณ โรงแรมมิราเคิลแกรนด์ กรุงเทพฯ
สุขุมพงศ์ โง่นคำ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวถึงความคืบหน้าของร่างกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะว่า ร่างกฎหมายนี้เสนอโดยคณะรัฐมนตรีและพรรคประชาธิปัตย์ และได้รับหลักการเมื่อ 9 มีนาคม 2554 และมีมติแต่งตั้งคณะกรรมการวิสามัญเมื่อ 10 มีนาคม 54 ล่าสุดร่างกฎหมายผ่านสภาผู้แทนราษฎรแล้วและได้เข้าสู่ที่ประชุมวุฒิสภา แต่เมื่อมีการยุบสภา กฎหมายฉบับนี้ต้องถือว่าตกไปชั่วคราว ซึ่งหากรัฐบาลใหม่แถลงนโยบายแล้ว ถ้ารัฐบาลเห็นว่ามีความจำเป็นต้องพิจารณากฎหมายที่ค้างอยู่ ก็จะนำร่างกฎหมายที่ค้างอยู่มาพิจารณาได้ แต่หากไม่เห็นชอบกฎหมายนี้ก็ตกไป
อัคร พงษ์ เวชยานนท์ รองผอ.สำนักวิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวถึงสาระสำคัญในร่างกฎหมายฉบับที่ผ่านคณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนฯแล้ว ว่า สาระสำคัญคือการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนที่จะชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ แต่ถ้าการชุมนุมนั้นมีลักษณะเป็นการกระทบต่อสาธารณะ ก็จะกำหนดให้มีการแจ้งล่วงหน้า 24 ชม.แต่เนื่องการการชุมนุมเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน กฎหมายฉบับนี้ไม่ใช้หลักอนุญาต แต่ใช้หลักการแจ้ง เมื่อปรากฏว่าการชุมนุมดังกล่าวอาจไม่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าพนักงานสามารถยื่นคำร้องต่อศาลเพื่อให้ผู้ชุมนุมเลิกการชุมนุมได้ และหากศาลตัดสินให้เลิกการชุมนุม ผู้ชุมนุมสามารถยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวได้
นอก จากนี้ ยังมีการกำหนดหน้าที่ของผู้ชุมนุม ว่าต้องทำหน้าที่เป็นผู้ชมนุมที่ดี ไม่ก่อให้เกิดความไม่สงบต่อประชาชนที่จะใช้พื้นที่สาธารณะ ในส่วนหน้าที่ของรัฐ ก็มีหน้าที่อำนวยความสะดวก เช่นอำนวยความสะดวกทางจราจร เป็นต้น
ทั้งนี้ นายอัครพงษ์กล่าวว่า คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่าควรต้องมีกฎหมายฉบับนี้ในประเทศไทย และการจะรอให้การชุมนุมสาธารณะเป็นวิวัฒนาการทางสังคมดังเช่นประเทศต่างๆ มันคงจะช้าเกินไป ขณะเดียวกัน ก็ให้มีการให้ความรู้ประชาชนไปเป็นเรื่องคู่ขนานระหว่างที่กฎหมายนี้ยังไม่ บังคับใช้ ซึ่งคณะกรรมการและภาคประชาสังคมต้องให้ความรู้ต่อประชาชนในวงกว้าง
ภาคประชาชนค้าน เป็นไปไม่ได้ที่จะแจ้งให้ทราบก่อนชุมนุม
สม ชาย หอมลออ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวว่า ประเด็นที่กำหนดให้มีการ "แจ้งให้ทราบ" ก่อนการชุมนุม ยังเป็นข้อถกเถียง บางส่วนเห็นว่าจำเป็น บางส่วนเห็นว่าเป็นอุปสรรคขัดขวางการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชน ในเรื่องนี้ จินตนา แก้วขาว นักเคลื่อนไหวจากประจวบคีรีขันธ์เห็นว่า เวลาชาวบ้านเวลาชุมนุม เขาเป็นคนละฝ่ายกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ การจะให้มาแจ้งก่อนการชุมนุมเป็นเรื่องเป็นไปไม่ได้
โยนให้ศาลตัดสิน ขัดหลักแบ่งแยกอำนาจ
ไพโรจน์ พลเพชร คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวว่า ในประเทศไทย การชุมนุมนำไปสู่สิทธิ คือถ้าไม่ชุมนุมจะไม่ได้สิทธิ ต้องชุมนุมถึงจะได้สิทธิ ไม่ว่าจะสิทธิที่ทำกิน หรืออื่นๆ การชุมนุมจึงเป็นเรื่องสำคัญ เพราะการตอบสนองต่อเรื่องสิทธิของรัฐมันไม่จริงจัง ถ้าไม่ชุมนุมก็ไม่ได้
ไพโรจน์ เห็นว่า เนื้อหาในกฎหมายไปกำหนดว่าชุมนุมได้ที่ไหน ผู้ชุมนุมทำอะไรได้บ้าง ทำอะไรไม่ได้บ้าง ถ้าทำผิด เจ้าหน้าที่จะไปแทรกแซง หมายความว่า กฎหมายนี้อำนวยความสะดวกให้เจ้าหน้าที่ เอาหลักการไปกำหนดหน้าที่ผู้ชุมนุม แล้วค่อยเปิดให้เจ้าหน้าที่ไปควบคุม นอกจากนี้ ยังมีหลักการที่ให้ศาลไปตัดสินว่าชุมนุมแบบไหนทำได้ ซึ่งหลักการเช่นนี้ถือว่าผิด มันคล้ายว่ากลัวฝ่ายบริหารบริหารไม่ได้ ก็ไปให้ศาลคิด แต่คนบังคับก็คือตำรวจ มันเหมือนกล้าๆ กลัวๆ ซึ่งไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง
พรนภา มีชนะ เจ้าหน้าที่จากคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนเห็นว่า ปัญหาใหญ่ในร่างกฎหมายนี้คือเรื่องการขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ คือการให้อำนาจศาลในการตัดสิน เช่น เรื่องการให้อำนาจศาลแพ่งหรือศาลจังหวัดเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยให้ยุติการ ชุมนุม ทั้งที่กฎหมายนี้กำหนดเรื่องการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งเป็นการกระทำทาง ปกครอง แต่เมื่อโยนไปให้ศาลแล้ว หากประชาชนไม่เห็นด้วยก็ไม่รู้จะทำอย่างไรต่อ ถือเป็นเรื่องขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ อันอาจขัดรัฐธรรมนูญด้วย
กฎหมายไม่กำหนดหลักปฏิบัติของพนักงานเจ้าหน้าที่
เรือง รวี พิชัยกุล จากมูลนิธิเอเชีย แสดงความเห็นว่า ส่วนที่ขาดหายไปในร่างกฎหมายนี้ คือเจ้าหน้าที่ตำรวจก็ไม่รู้อยู่ดีว่าต้องทำอะไรบ้าง มันไม่มีคำอธิบายอย่างละเอียด เช่นว่าถ้าให้เลิกการชุมนุมแล้วไม่เลิก ตำรวจต้องทำอย่างไร มันควรมีกติกาออกมาให้รู้ว่าต้องทำอย่างไร และเป็นไปตามกติกาสากล ซึ่งควรกำหนดทางการบริหารลงไปถึงขั้นที่ว่า ใครจะเป็นผู้จัดการการชุมนุม แต่ในร่างนี้ก็ไม่มีรายละเอียดที่กำหนดมาตรการจากเบาไปหาหนัก
ใช้อะไรแทนได้ ถ้าไม่มีกฎหมายชุมนุม
นพ.นิ รันดร์ พิทักษ์วัชระ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติกล่าวว่า ประเทศไทยมีกฎหมายมากมาย แต่กฎหมายที่ไม่ควรจะออกคือกฎหมายชุมนุมสาธารณะ และนี่เป็นความพยายามจะจัดการทางการเมืองมากกว่า ความรุนแรงทางการเมืองที่เกิดขึ้นไม่ได้เกิดจากผู้ชุมนุม แต่เกิดจากผู้ที่ต้องการความรุนแรงเพื่อนำไปสู่ชัยชนะ ขณะที่การชุมนุมที่เราพูดกันอยู่มันไม่ใช่การชุมนุมทางการเมือง ชาวบ้านชุมนุมเพราะไม่ได้รับความไม่เป็นธรรม สิ่งที่เราพบในคนตัวเล็กตัวน้อยที่ต้องการความเป็นธรรม เขาถูกทำร้าย เช่นกรณีชาวบ้านที่ภาคเหนือออกมาชุมนุมแล้วถูกผู้ว่าฯไปฟ้องร้องว่าเขาไปปิด ถนน ถ้าเราออกพ.รบ.ชุมนุมออกมา เมื่อผู้ชุมนุมเขาเดือดร้อน แต่เมื่อเขามาชุมนุม เขากลับถูกฟ้องร้องอีก และน่าสนใจว่าการละเมิดส่วนใหญ่ 99% มันมาจากการที่หน่วยงานของรัฐและกลุ่มอิทธิพลในพื้นที่ไปสร้างความไม่เป็น ธรรมขึ้น
หากเราไม่ออกกฎหมาย แต่สร้างแผนงานขึ้น เพื่อคุ้มครองผู้ชุมนุมว่าหน่วยงานของรัฐจะมีแผนงานคุ้มครองผู้ชุมนุมอย่าง ไร กรณีการเผาศาลากลาง เป็นเพราะตำรวจและผู้ว่าฯในพื้นที่ไม่มีแผนว่าจะทำอย่างไรในการชุมนุม เขาจะมีมาตรการป้องกันความรุยแรงได้อย่างไร ที่จังหวัดแห่งหนึ่ง ตำรวจบอกว่าตำรวจก็มีแผนจากเบาไปหาหนัก จะหาเสื้อเกราะ กระสุนยาง มีเงินแต่ซื้อไม่ได้ ตำรวจก็มีไม่พอก็ต้องไปใช้หน่วยทหารซึ่งมองทุกคนเป็นศัตรู มาตรการทางทหารที่เอามาใช้นั้น คือการใช้คนไม่ถูกกับสถานการณ์ นี่เป็นปัญหาที่เกิดขึ้น สถานการณ์ทางกาเรมืองที่ลุกลาม มันเกิดเพราะรัฐไม่มีแผนที่จัดการการชุมนุม ไม่มีมาตรการดูแลจากหน่วยงานรัฐ ทั้งที่สามารถดำเนินงานได้
ด้านพรนภา เจ้าหน้าที่จากคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนกล่าวถึงประเด็นที่ว่า ในบ้านเมืองเราจำเป็นต้องมีกฎหมายชุมนุมไหม การที่เราไม่มีกฎหมายฉบับนี้มันทำให้รัฐเอากฎหมายอะไรก็ได้ที่เกี่ยวข้องมา ใช้กับประชาชน เช่นกฎหมายว่าด้วยการรักษาความสะอาด การไม่มีกฎหมายชุมนุมก็ทำให้หยิบกฎหมายเหล่านี้มา ซึ่งในความเป็นจริง ทุกครั้งที่มีการชุมนุม ย่อมมีเรื่องที่ผิดกฎหมายอยู่แล้ว แต่ถามว่าเอากฎหมายเหล่านั้นมาใช้ได้ไหม มันไม่สามารถนำมาใช้ได้ เพราะมันไม่ใช่วัตถุประสงค์ของกฎหมายเหล่านั้น และประชาชนเสียเปรียบแน่นอนเพราะกฎหมายเหล่านี้มีโทษทางอาญา
เงื่อนไขการชุมนุม "โดยสงบและปราศจากอาวุธ"
สุ นัย ผาสุข จากองค์การฮิวแมนไรท์วอทช์ กล่าวว่า สิ่งที่มักเจอคือคำกล่าวอ้างของผู้บังคับใช้กฎหมายว่า ยังไม่มีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นจึงจะใช้อำนาจตามสั่งจากฝ่ายการเมือง หรือไม่ก็เลือกที่จะไม่ทำอะไรเลย เลือกที่จะไม่ทำหน้าที่อะไรเลย เมื่อตำรวจไม่ทำหน้าที่ ภาระก็ถูกยกไปให้เป็นหน่วยงานพิเศษอย่างกองทัพ ซึ่งจะส่งผลเสียมากมายตามมา
ร่างกฎหมายฉบับนี้ ส่วนที่น่าสนใจคงเป็นเรื่องการนิยามว่าอะไรคือการชุมนุมสาธารณะ อะไรคือการชุมนุมที่สงบ ปราศจากอาวุธ แม้คำนิยามจะมีประโยชน์ แต่หากคนส่วนใหญ่ (ในที่ประชุม) เห็นว่าร่างควรตกไป แล้วจะทำอย่างไรดี ทางเลือกคือทำให้ร่างนี้ตกไป แล้วร่างกฎหมายขึ้นใหม่โดยภาคประชาชน และกรอบนิยามซึ่งผมเห็นว่าพอใช้ได้ในร่างนี้ ก็น่าจะหยิบไปใช้หากจะมีการร่างกฎหมายต่อไป
บรรเจิด สิงคเนติ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเห็นว่า การพูดเรื่องกฎหมายการชุมนุมขึ้นอยู่กับบริบทในสังคม เช่นหากเรื่องกฎหมายชุมนุมในพม่า แปลว่าเป็นเรื่องการจำกัดสิทธิเสรีภาพ แต่ถ้าเราพูดเรื่องนี้ในยุโรป มันจะเป็นเรื่องการดูแลของรัฐ สำหรับบริบทของไทย อาจมีนัยแบบแรก คือ เชิงจำกัด ทั้งนี้ การชุมนุมทางการเมืองในช่วงสามสี่ปีที่ผ่านมาเป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น และมีการกระทบสิทธิคน ซึ่งอาจเป็นสถานการณ์เฉพาะหน้าบางช่วง แต่ในระยะยาวกฎหมายฉบับนี้จะไปกระทบชาวบ้านที่เดือดร้อนเรื่องปากท้อง กฎหมายนี้จึงเป็นอุปสรรคมากสำหรับกระบวนการประชาชน
แต่ หากมองเชิงกฎหมาย ในแง่เสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ การที่รัฐธรรมนูญรับรองเสรีภาพในการชุมนุมก็ไมได้หมายความว่ารับรองโดย ปราศจากขอบเขต ขอบวงที่รัฐธรรมนูญรับรองคือ ชุมนุมโดยสงบปราศจากอาวุธในที่สาธารณะ กฎหมายนี้จะตกไปหรือไม่ก็ตาม แต่ประเด็นที่ต้องทำความเข้าใจกันต่อคือ การที่กลุ่มการเมืองต่างอ้างว่าปราศจากอาวุธนั้น ดังนั้น การทำความเข้าใจประเด็นนี้เป็นให้ตรงกันเป็นเรื่องสำคัญ
ประสานเสียงค้านกฎหมาย
จินต นา แก้วขาวเห็นว่า กฎหมายนี้ควรตกไปเลย เธอเล่าว่าปัจจุบันโดนกฎหมายอาญามาจัดการการชุมนุมแล้วราว 50 กว่าคดี หลายโครงการขนาดใหญ่ทำให้ชาวบ้านทุกข์ยาก และแทนที่จะออกกฎหมายเช่นนี้ น่าจะมีกฎออกมาแทนว่าเวลาชาวบ้านเดือดร้อนแล้วไปยื่นหนังสือ รัฐมีหน้าที่ต้องรับเรื่องและแก้ปัญหา ถ้ามีลักษณะนี้ ชาวบ้านจะได้ไม่ต้องไปชุมนุมกันเยอะๆ
สาวิทย์ แก้วหวาน สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจรถไฟแห่งประเทศไทย กล่าวว่า ภาคประชาชนเคยคุยกันว่า ไม่ว่าพรรคไหนมาเป็นรัฐบาลก็น่าจะสนใจผลักดันกฎหมายฉบับนี้ แต่สังคมไทยมีปัญหาเรื่องข้อกฎหมายเยอะทั้งในแง่การบังคับใช้และการตีความ บางครั้งกฎหมายเขียนเพื่อพิทักษ์สิทธิ แต่การบังคับใช้กลับใช้เทคนิคเป็นสำคัญ ในส่วนตัวยังไม่เห็นด้วยที่จะมีกฎหมายฉบับนี้ แต่หากมีความจำเป็นต้องมีกฎหมาย กระบวนการเริ่มต้นควรเริ่มจากฐานราก ถามจากภาคประชาชนว่าปัญหาอุปสรรคมันอยู่ตรงไหน แต่เราก็พิจารณาแต่จากร่างของรัฐบาล ไม่มีร่างประชาชนเลย กฎหมายนี้ ในหลักการก็พูดว่าให้สิทธิเสรีภาพของประชาชน แต่เนื้อหาหลายส่วนก็ไปจำกัดสิทธิเสรีภาพ
สมชาย หอมลออ กล่าวสรุปว่า ทีประชุมมีมติร่วมกันว่า ร่างกฎหมายนี้ควรตกไป เพราะเนื้อหาในร่างนอกจากจะไม่สอดคล้องกับบริบทของสังคมไทยแล้ว ยังจะกลายเป็นเครื่องมือในการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ปิดกั้นไม่ให้ประชาชนเสนอปัญหาของตัวเองต่อสาธารณะได้ นอกจากนี้ กฎหมายนี้ก็จะไม่สามารถจัดการการชุมนุมขนาดใหญ่ได้ อีกทั้งปัจจุบันก็มีกฎหมายต่างๆ หลายฉบับที่สามารถดำเนินการได้อยู่แล้วโดยที่ไม่ต้องมีกฎหมายใหม่ และการดำเนินการนั้นสามารถใช้ได้ทั้งในสถานการณ์ปกติและไม่ปกติ ที่ประชุมยังเห็นว่าแม้ในการใช้กฎหมายธรรมดาก็ยังมีปัญหาที่ใช้กฎหมายละเมิด ประชาชน
โดยสรุป ข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายซึ่งได้จากการประชุมครั้งนี้ คือ กฎหมายนี้ควรต้องตกไป ในฐานะที่อาจจะขัดต่อรับธรรมนูญมาตรา 63 วรรคแรก ว่าด้วยเสรีภาพการชุมนุม มาตรา 29 ซึ่งกฎหมายนี้อาจกระทบกระเทือนต่อสาระสำคัญของิทธิเสรีภาพเกินความจำกัด นอกจากนี้ กฎหมายนี้ยังไม่ครบองค์ประกอบเรื่องการตั้งคณะกรรมการ ที่มีกรรมการเพียง 24 คนจาก 36 คน โดยไม่มีพรรคเพื่อไทยเข้าร่วมด้วย
