ประเทศไทยกับศาลอาญาระหว่างประเทศ

ที่มา Thai E-News

ต่อ ให้มีการสัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมวันนี้ ประเทศไทยก็ยังไม่มีสถานะเป็นสมาชิกศาลอาญาระหว่างประเทศอยู่ดี และต่อให้เป็นสมาชิกศาลอาญาระหว่างประเทศวันนี้ ศาลอาญาระหว่างประเทศก็ไม่มีเขตอำนาจอยู่ดี เนื่องจากเหตุการณ์ปราบปรามผู้ชุมนุมจนมีผู้เสียชีวิต 91 ศพนั้น เป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นก่อนที่ไทยจะเป็นสมาชิกเพราะกรณีราชประสงค์นั้น เกิดขึ้นเมื่อพฤษภาคม พ.ศ. 2553 อย่างไรก็ดี ธรรมนูญกรุงโรมข้อที่ 12 (3) ก็เปิดช่องไว้ให้

โดย ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ที่มา เว็บไซต์นิติราษฎร์


บทนำ

อนุสนธิจากการที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคเพื่อไทยแถลงข่าวเกี่ยวกับการยื่นฟ้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศกรณี 91 ศพ

โดยในเนื้อข่าวได้ปรากฏมีเนื้อหาว่า จากประเทศไทยได้ให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม พ.ศ. 2543 โดยคณะรัฐมนตรีเมื่อปี พ.ศ. 2552 เรียบร้อยแล้วมีผลทำให้ประเทศไทยเป็นภาคีของศาลอาญาระหว่างประเทศเรียบร้อย แล้ว เนื่องจากเรื่องการฟ้องคดีต่อศาลอาญาระหว่างประเทศนั้น เป็นเรื่องสำคัญและเกี่ยวข้องกับประเด็นข้อกฎหมายระหว่างประเทศโดยตรง

จึงสมควรอธิบายทั้ง “ข้อเท็จจริง” และ “ข้อกฎหมาย” เพื่อมิให้สาธารณชนเข้าใจคลาดเคลื่อนดังต่อไปนี้

ประการแรก ประเทศไทยยังมิได้เป็นภาคีธรรมนูญก่อตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศหรือที่เรียกว่าธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศ (The Rome Statute of the International Criminal Court: ICC) แต่อย่างใด

ประเทศไทยได้ “ลงนาม” (Sign) อนุสัญญากรุงโรมเท่านั้น แต่ยังมิได้ให้ “สัตยาบัน” (Ratification) หรือให้ความยอมรับ หรือให้ความเห็นชอบแต่ประการใด

ตามข้อบทของอนุสัญญากรุงโรมข้อที่ 126 ระบุว่า การมีผลบังคับใช้ของอนุสัญญาแก่รัฐนั้น รัฐสามารถแสดงเจตนาเข้าผูกพันพันธกรณีของอนุสัญญาได้ด้วยการให้สัตยาบัน หรือให้ความยอมรับ หรือให้ความเห็นชอบหรือภาคยานุวัติ

ดังนั้น ลำพังการลงนามเพียงอย่างเดียวยังไม่เพียงพอที่จะทำให้ประเทศไทยเป็นภาคี อนุสัญญานี้แต่อย่างใด ข้อเท็จจริงในเรื่องการเป็นภาคีของประเทศไทยนั้นเป็นข้อเท็จจริงที่พิสูจน์ หรือค้นหาไม่ยากเพราะสามารถตรวจสอบได้จากเจ้าหน้าที่ของกระทรวงการต่าง ประเทศหรือข้อมูลจากอินเตอร์เนต1

นอกจากนี้แล้ว การให้สัตยาบันแก่อนุสัญญากรุงโรมเป็นเรื่องสำคัญยิ่งจึงเป็นไปไม่ได้ที่สาธารณชนจะไม่ทราบ และเท่าที่ทราบประเทศไทยติดขัดประเด็นสำคัญที่ละเอียดอ่อนอยู่ จึงยังมองไม่เห็นว่าการเข้าเป็นภาคีในเร็ววันนี้จะเป็นไปได้อย่างไร

มิพักต้องพูดถึงมาตรา 190 วรรคสองที่กำหนดว่า การเข้าเป็นภาคีสนธิสัญญาที่จะต้องตราพระราชบัญญัติอนุวัติการสนธิสัญญาดัง กล่าว ฝ่ายบริหารจะต้องเสนอต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ

แต่ที่ผ่านมาไม่เคยมีข่าวเกี่ยวกับเรื่องนี้แต่อย่างใด อีกทั้งที่ผ่านมา NGOs ของต่างประเทศอย่าง The Coalition for the International Criminal Court ได้เคยมีจดหมายลงวันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ. 2554 (ค.ศ. 2011) ไปยังนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตร เพื่อเรียกร้องให้ประเทศไทยเป็นภาคีธรรมนูญกรุงโรม2 ดังนั้น จึงเป็นไปไม่ได้ที่ประเทศไทยจะเป็นภาคีธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศแล้ว

ประการที่สอง โดยหลักกฎหมายพื้นฐานของสนธิสัญญาเกี่ยวกับการมีผลผูกพันของรัฐภาคีในแง่ของ เวลานั้นบัญญัติว่า โดยหลักทั่วไปแล้ว หากมิได้ปรากฏเจตนาของรัฐภาคีเป็นอย่างอื่น การมีผลผูกพันของสนธิสัญญาจะไม่มีผลย้อนหลัง (non-retroactivity of treaties) โดยข้อบทที่ 28 ของอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญากำหนดว่า พันธกรณีของสนธิสัญญาจะไม่มีผลผูกพันรัฐภาคีหากว่า การกระทำใดๆหรือข้อเท็จจริงหรือสถานการณ์ได้เกิดขึ้นและสิ้นสุดลงก่อนที่ สนธิสัญญาจะเริ่มมีผลผูกพันต่อรัฐนั้น3

พูดง่าย ๆก็คือ หากเหตุการณ์ราชประสงค์เกิดขึ้นและสิ้นสุดลงก่อนที่ไทยจะเข้าเป็นภาคี อนุสัญญากรุงโรม ไทยก็ไม่สามารถอ้างพันธกรณีตามอนุสัญญาได้ ในทางตรงกันข้าม ไทยจะเริ่มตกอยู่ภายใต้อนุสัญญานี้หลังจากที่อนุสัญญานี้เริ่มมีผลผูกพันกับ ประเทศไทยแล้ว

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ยิ่งนานวันเข้าเท่าใด วันที่อนุสัญญาเริ่มมีผลผูกพันประเทศไทย(หรือวันที่ไทยสามารถอ้างอนุสัญญา ได้ในฐานะรัฐภาคี) ก็ยิ่งทอดนานเท่านั้น

นอกจากนี้ในข้อบทที่ 126 ของอนุสัญญากรุงโรมก็ระบุไว้ชัดเจนว่า

“สำหรับ รัฐแต่ละรัฐที่ให้สัตยาบัน….ต่อธรรมนูญศาลอาญาระหว่างประเทศนี้ หลังจากการมอบสัตยาบันสารแล้ว….. ให้ธรรมนูญศาลอาญาระหว่างประทศนี้มีผลใช้บังคับในวันแรกของเดือนถัดไปจากวัน ที่หกสิบหลังจากการยื่นสัตยาบันสาร…..”

และ ข้อที่ 11 บัญญัติว่า

“ หากรัฐเข้าเป็นภาคีธรรมนูญศาลนี้ หลังจากที่ธรรมนูญนี้มีผลใช้บังคับ ศาลอาจใช้เขตอำนาจของตนเฉพาะกับอาชญากรรมที่กระทำขึ้นหลังจากที่ธรรมนูญศาล นี้มีผลบังคับใช้สำหรับรัฐนั้น….”

จากข้อบทดังกล่าวที่ยกมาอ้าง อิงนั้นแสดงให้เห็นชัดว่า รัฐจะเป็นสมาชิกศาลอาญาระหว่างประเทศได้ก็ต่อเมื่อครบวันแรกของเดือนถัดจาก วันที่หกสิบหลังจากที่ได้มอบสัตยาบันไปแล้ว

พูดง่ายๆก็คือ ต่อให้มีการสัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมวันนี้ ประเทศไทยก็ยังไม่มีสถานะเป็นสมาชิกศาลอาญาระหว่างประเทศอยู่ดี เพราะต้องพ้นระยะเวลาดังกล่าวไปก่อน

และต่อให้เป็นสมาชิกศาลอาญาระหว่างประเทศวันนี้ ศาลอาญาระหว่างประเทศก็ไม่มีเขตอำนาจอยู่ดี เนื่องจากเหตุการณ์ปราบปรามผู้ชุมนุมจนมีผู้เสียชีวิต 91 ศพนั้นเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นก่อนที่ไทยจะเป็นสมาชิกเพราะกรณีราชประสงค์ นั้นเกิดขึ้นเมื่อพฤษภาคม พ.ศ. 2553

ประการที่สาม วัตถุประสงค์สำคัญที่ประชาคมระหว่างประเทศได้ก่อตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศ ขึ้นมานั้น มิได้ก่อตั้งขึ้นเพื่อมาแทนที่ศาลภายในของรัฐสมาชิกแต่มีขึ้นเพื่อมาเสริม เขตอำนาจของศาลภายใน ซึ่งผู้ร่างอนุสัญญากรุงโรมเรียกว่า หลักการเสริมเขตอำนาจศาลภายใน (complementary)4

กล่าวคือ ศาลอาญาระหว่างประเทศจะมีเขตอำนาจพิจารณาคดี ก็ต่อเมื่อศาลภายในของรัฐสมาชิกไม่สามารถที่จะฟ้องร้องดำเนินคดี (Unable to prosecute) หรือไม่เต็มใจที่จะฟ้องร้องดำเนินคดี (Unwilling to prosecute)5 ที่จะดำเนินคดีกับผู้ถูกกล่าวหาได้เท่านั้น

พูดง่ายๆก็คือ ก่อนที่จะส่งเรื่องให้ศาลอาญาระหว่างประเทศพิจารณา รัฐภาคีจะต้องให้เหตุผลอธิบายได้ว่า รัฐไม่สามารถหรือไม่เต็มใจที่จะดำเนินคดีอาญากับผู้ถูกกล่าวหาได้ด้วยเหตุใด

หากประเทศไทยไม่ได้ให้สัตยาบันจะมีหนทางใดหรือไม่ที่จะเสนอเรื่องให้ศาลอาญาระหว่างประเทศได้ ?

คำถามข้างต้นเป็นประเด็นที่น่าสนใจและหลายคนคงอยากทราบ อนุสัญญากรุงโรมเองมิได้ปิดประตูตายเสียทีเดียวสำหรับรัฐที่มิได้เป็นภาคี (Non-party) ที่จะเสนอเรื่องให้ศาลอาญาระหว่างประเทศพิจารณา

โดยข้อบทที่ 12 (3) ได้เปิดช่องให้รัฐที่มิได้เป็นภาคีอนุสัญญาสามารถทำ “คำประกาศ” (Declaration) ยอมรับอำนาจศาลได้ เฉพาะฐานความผิดที่เป็นปัญหาเท่านั้น6 โดยรัฐสามารถส่งมอบคำประกาศให้แก่นายทะเบียน เขตอำนาจของศาลตามมาตรา 12 (3) นี้มีลักษณะเป็น เฉพาะคดี (ad hoc)7 ไม่มีลักษณะถาวรเป็นการทั่วไป

กล่าวคือ เป็นกรณีที่รัฐประกาศยอมรับเขตอำนาจเฉพาะฐานความผิดใดความผิดหนึ่ง หรือเฉพาะเหตุการณ์ใดเหตุการณ์หนึ่งเท่านั้น อย่างไรก็ตาม การประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลดังกล่าวมิได้มีผลทางกฎหมายที่จะให้อัยการสอบสวน สืบสวนโดยทันที8 อำนาจการสอบสวนเป็นดุลพินิจของอัยการและจะต้องผ่านการกลั่นกรองจากองค์คณะ ตุลาการพิจารณาเบื้องต้น (Pre-Trial Chamber) เสียก่อน

อนึ่ง มีข้อสังเกตว่า การทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลนี้ ในทางกฎหมายระหว่างประเทศถือว่าเป็น “การกระทำฝ่ายเดียวของรัฐ” (Unilateral act of state)9 มิใช่เป็นการทำสนธิสัญญา ดังนั้น การทำคำประกาศดังกล่าวจึงไม่อยู่ในข่ายของมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญเนื่องจากมาตรา 190 เป็นเรื่องของการทำหนังสือสัญญา (หรือสนธิสัญญา)

ที่ผ่านมาในอดีตมีบางประเทศที่ใช้ช่องทางนี้เพื่อให้ศาลอาญาระหว่างประเทศ พิจารณาคดี เช่น ประเทศไอวอรี่ โคส เป็นประเทศแรกที่ทำคำประกาศฝ่ายเดียวยอมรับเขตอำนาจศาล เมื่อปีค.ศ. 2003(10) หรือกรณีของปาเลสไตน์ รัฐบาลของปาเลสไตน์ที่เรียกว่า Palestinian National Authority (PNA) ได้ทำคำประกาศฝ่ายเดียวยอมรับเขตอำนาจศาลเมื่อวันที่ 21 มกราคม ค.ศ. 2009

อย่างไรก็ตาม การทำคำประกาศฝ่ายเดียวยอมรับเขตอำนาจศาลก็ยังสร้างปัญหาข้อกฎหมายสำคัญอีก ประการหนึ่งก็คือ คำประกาศฝ่ายเดียงดังกล่าวจะมีผลย้อนหลังหรือไม่

กล่าวอีกนัยหนึ่ง รัฐจะทำคำประกาศฝ่ายเดียวยอมรับเขตอำนาจศาลให้พิจารณาฐานความผิดที่เกิดขึ้น ก่อนที่รัฐจะทำคำประกาศฝ่ายเดียวได้หรือไม่ ดังเช่นกรณีที่ปาเลสไตน์ได้ทำคำประกาศเมื่อปี ค.ศ. 2009 ให้ศาลอาญาระหว่างประเทศพิจารณาความผิดที่ได้กระทำขึ้นบนดินแดนของปาเลสไตน์ ตั้งแต่ค.ศ. 2002 เป็นต้นมา

ประเด็นนี้ยังคงเป็นประเด็นที่นักกฎหมายถกเถียงกันอยู่11 โดยนักกฎหมายส่วนใหญ่เห็นว่า หากเป็นอาชญากรรมร้ายแรงที่เป็นความผิดต่อเนื่องที่เรียกว่า continuing crime นั้น หากความผิดเกิดขึ้นก่อนที่รัฐจะทำคำประกาศแต่ความผิดดังกล่าวยังไม่สิ้นสุด ลงยังคงดำเนินติดต่อกันมาเรื่อยจนกระทั้งถึงวันที่ทำคำประกาศนั้น นักกฎหมายเห็นว่า ศาลยังมีเขตอำนาจ

แต่หากเป็นความผิดที่เกิดขึ้นและสิ้นสุดลงไปแล้วก่อนที่รัฐจะทำคำประกาศยัง เป็นประเด็นที่ขาดความชัดเจน แต่นักกฎหมายส่วนใหญ่เห็นว่า ศาลมีเขตอำนาจนับแต่วันที่ทำคำประกาศ


บทสรุป

ธรรมนูญกรุงโรมก่อตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศจะมีผลผูกพันกับรัฐภาคีเมื่อรัฐ นั้นได้ให้สัตยาบันหรือรับรองหรือยอมรับ โดยจะมีผลบังคับกับรัฐดังกล่าวในวันแรกของเดือนถัดจากวันที่หกสิบหลังจากวัน ยื่นสัตยาบันสาร

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ธรรมนูญกรุงโรมไม่มีผลใช้บังคับย้อนหลัง สำหรับสถานะของประเทศไทยในปัจจุบันยังมิได้เป็นสมาชิกแต่อย่างใดเนื่องจาก ไทยเพียงแค่ “ลงนาม” เท่านั้นแต่ยังมิได้ให้ “สัตยาบัน”

อย่างไรก็ดี ธรรมนูญกรุงโรมข้อที่ 12 (3) ก็เปิดช่องให้รัฐที่มิได้เป็นภาคีสามารถทำคำประกาศฝ่ายเดียวยอมรับเขตอำนาจ ศาลได้ซึ่งเขตอำนาจของศาลนั้นมีลักษณะเป็นเฉพาะคดี มิได้เป็นการยอมรับเขตอำนาจศาลเป็นการทั่วไป

____________________________

เชิงอรรถ

1 ข้อมูลจากอินเตอร์เนต ระบุว่า ประเทศไทยลงนามเมื่อวันที่ 2 ตุลาคม ค.ศ. 2000 โดยที่ยังมิได้ให้สัตยาบัน

2 โปรดดู ข้อมูลใน http://thaingo.org/web/2011/10/04/global-coalition-calls-on-thailand-to-join-the-international-criminal-court/ นอกจากนี้ โปรดอ่านคำสัมภาษณ์รองประธานศาลอาญาระหว่างประเทศ นาย Hans-Peter Kaul ที่มีโอกาสมาประเทศไทยให้สัมภาษณ์ในประเด็นเรื่องเขตอำนาจศาลอาญาระหว่าง ประเทศกับประเทศไทยได้ใน http://www.bangkokpost.com/news/local/217418/icc-has-no-jurisdiction-over-crimes-on-thai-territory

3 โปรดดูข้อบทที่ 28ของอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 สถานะของอนุสัญญานี้มีสถานะเป็นกฎหมายประเพณีระหว่างประเทศ (Customary international law) ด้วย ฉะนั้น อนุสัญญานี้จึงมีผลผูกพันประเทศไทยแม้ว่าไทยจะมิได้เป็นภาคีอนุสัญญานี้ก็ ตาม

4 โปรดดูอารัมภบทวรรคที่ 10 และข้อที่ 1 ของธรรมนูญกรุงโรม

5 โปรดดูข้อที่ 17 ของธรรมนูญกรุงโรม

6 ปัจจุบัน ฐานความผิดที่ศาลอาญาระหว่างประเทศมีเขตอำนาจพิจารณามีอยู่ด้วยกัน 4 ฐานคือ อาชญากรรมอันเป็นการทำลายล้างเผ่าพันธุ์ อาชญากรรมต่อมนุษยชาติ อาชญากรรมสงคราม และอาชญากรรมอันเป็นการรุกราน

7 Carsten Stahn (et al), The International Criminal Court’s Ad Hoc Jurisdiction Revisited, The American Journal of International Law, vol.99:421, 2005,p.422

8 Ibid,p. 423

9 Morten Bergsmo, 6 European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justices, 1998, p.347 นอกจากนี้แล้ว ยังมีตัวอย่างของคำประกาศของปาเลสไตน์ซึ่งลงนามโดยรัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรม ด้วย โปรดดูใน http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/74EEE201-0FED-4481-95D4-C8071087102C/279777/20090122PalestinianDeclaration2.pdf

10 โปรดดูตัวอย่างของคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศของประเทศไอวอ รี่ โคส ลงนามโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศได้ใน http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/74EEE201-0FED-4481-95D4-C8071087102C/279844/ICDEENG.pdf

11 โปรดดูใน Yael Ronen, ICC Jurisdiction over Acts Committed in the Gaza Strip, Journal of International Criminal Justice, 8 (2010),p. 10

*******
เรื่องเกี่ยวเนื่อง:เอาจริงซะที!เพื่อไทยยื่นฟ้องICCฟันฆาตกร91ศพ