จำกัดการถือครองที่ดิน

ที่มา มติชน

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

ผมขอพูดสิ่งต่อไปนี้ในฐานะตัวเอง ไม่ใช่ในฐานะหนึ่งในคณะกรรมการปฏิรูป แต่ก็ไม่ปฏิเสธว่าภูมิปัญญาและอคติของ คปร.ย่อมมีอิทธิพลต่อความคิดของผมบ้างเป็นธรรมดา

ในบรรดาคำวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับข้อเสนอเรื่องการจำกัดการถือครองที่ดินของ คปร.ทั้งหมด ผมคิดว่าคำวิจารณ์ที่เป็นประโยชน์อันสังคมไทยควรนำมาพิจารณาอย่างที่สุดเป็นของอาจารย์ Andrew Walker แห่งมหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย และปรากฏในเว็บไซต์ New Mandala

ผมขอนำเอาข้อวิจารณ์ที่ผมเห็นว่าสำคัญของ Dr.Walker มากล่าวถึง พร้อมกับความคิดเห็นของผมเกี่ยวกับเรื่องนั้นๆ

1/ ดร.วอล์กเกอร์กล่าวว่า ชนชั้นนำไทยได้พยายามมาอย่างยาวนานแล้วที่จะรักษา "ชาวนา" (peasantry) เอาไว้ เพราะชาวนาที่พออยู่พอกินตามอัตภาพ ย่อมพอใจกับสถานะเดิมที่เป็นอยู่ ไม่ลุกขึ้นเรียกร้องความเปลี่ยนแปลงใดๆ การจำกัดการถือครองที่ดินก็เป็นอีกส่วนหนึ่งที่จะหันกลับไปสู่นโยบายรักษา "ชาวนา" ไว้เป็น "กระดูกสันหลัง" ในสังคมที่สงบราบคาบต่อไป

ข้อวิจารณ์นี้น่าสนใจ และอาจจะจริงก็ได้ ผมไม่ทราบ แต่อยากจะเตือนว่า "ชนชั้นนำ" ไทยนั้นหาได้เป็นเนื้อเดียวกันในจินตนาการเกี่ยวกับอนาคตทีเดียวนัก บางกลุ่มของ "ชนชั้นนำ" อาจต้องการเก็บประชาชนส่วนใหญ่ไว้ในฐานะ "ชาวนา" ที่ไม่ใส่ใจการเมือง แต่ก็ต้องมี "ชนชั้นนำ" อีกกลุ่มหนึ่ง - และอาจเป็นกลุ่มที่ใหญ่กว่าด้วย - ซึ่งต้องการเปลี่ยน "ชาวนา" เป็นเกษตรกร (ผู้ผลิตด้านเกษตรกรรมเพื่อป้อนตลาด) อย่างน้อยก็นับตั้งแต่เริ่มนโยบายพัฒนาของสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นต้นมา "ชาวนา" ส่วนหนึ่งถูกดึงเข้าสู่การผลิตพืชเศรษฐกิจ ในส่วนที่ยังทำนา ก็ผลิตเพื่อขายมากขึ้นตามลำดับ ด้วยปัจจัยหลายอย่างที่ชนชั้นนำสร้างขึ้น หรือปล่อยให้เกิดขึ้นโดยไม่ขัดขวาง

ดร.วอล์กเกอร์เองก็ยอมรับว่า นับตั้งแต่ทศวรรษ 2503 เป็นต้นมา รัฐบาลไทยทุกชุดได้ลงทุนไปมากมายกับระบบชลประทาน, ถนนในชนบท, โรงเรียน, โรงพยาบาล และการพัฒนาชุมชน อันล้วนเป็นสาธารณูปโภคที่เกินความจำเป็นของชีวิต "ชาวนา" ทั้งสิ้น

ผมคิดว่าแม้อาจมี "ชนชั้นนำ" บางกลุ่มที่ยังใฝ่ฝันถึงสังคมที่ราบคาบอันมีฐานอยู่ที่ "ชาวนา" เหลืออยู่ในปัจจุบัน เขาคงไม่ตาบอดถึงกับมองไม่เห็นว่า ชนบทไทยได้เปลี่ยนไปหมดแล้ว แทบไม่เหลือ "ชาวนา" ที่ผลิตเพื่อเลี้ยงตนเองอยู่ที่ไหนอีกในประเทศไทย

แต่ในขณะเดียวกันผมก็ยอมรับอคติส่วนตัวว่า จินตนาการเกี่ยวกับอนาคตของแรงงานในภาคการเกษตรของผมคือเกษตรกรรายย่อย ที่มีความสามารถในด้านการผลิต และมีความสามารถในการจัดการเพื่อต่อรองในตลาดได้อย่างเท่าเทียมกับฝ่ายอื่น การจำกัดการถือครองที่ดินเป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้เขาสามารถพัฒนาการผลิตของเขาไปสู่การเกษตรแผนใหม่ได้ (เกษตรแผนใหม่หมายถึงอะไรก็คงเถียงกันได้อีกนั่นแหละ และจะกล่าวถึงข้างหน้า)

2/ ดร.วอล์กเกอร์ยกตัวเลขของสำนักงานสถิติแห่งชาติมาแสดงความเปลี่ยนแปลงในชนบทไทยว่า คนที่มีรายได้จากภาคเกษตรเพียงอย่างเดียวเหลืออยู่เพียง 20% และ 60% ของรายได้ในชนบทล้วนมาจากนอกภาคเกษตร และสรุปว่า "การท้าทายหลักของภาคชนบทไทย ไม่ใช่การสร้างโอกาสทางการเกษตรแก่ครอบครัวยากจน - โดยการกระจายที่ดิน - แต่ต้องส่งเสริมการประกอบการนอกภาคการเกษตร และสนับสนุนการศึกษาที่มีคุณภาพ ซึ่งคนชนบทจำเป็นต้องมีเพื่อขยับเข้าสู่งานจ้างที่มีผลิตภาพมากขึ้น การที่มีหนึ่งในสามของแรงงานซึ่งผลิตได้เพียง 12% ของจีดีพี ย่อมไม่อาจดำรงอยู่อย่างยั่งยืนได้ทั้งในทางเศรษฐกิจและการเมือง"

ผมเห็นด้วยกับข้อวิจารณ์นี้ที่สุด แต่ก็คาดว่า คปร.จะมีข้อเสนอที่เป็นรูปธรรมอื่นๆ ในภายหน้า เพื่อส่งเสริมการประกอบการของคนเล็กๆ นอกภาคเกษตร และการปฏิรูปการศึกษาที่จะทำให้ทุกคนสามารถเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพ ไม่ควรคิดเป็นอันขาดว่า ข้อเสนอจำกัดการถือครองที่ดินเพียงอย่างเดียว (ไม่ว่าจะจำเป็นเพียงใด) จะแก้ปัญหาของคนส่วนใหญ่ได้

อย่างไรก็ตาม ข้อสรุปตรงสุดท้าย (ซึ่งผมเน้นไว้) นั้นอาจนำไปสู่ทางออกที่แตกต่างกันสุดขั้วได้ ใช่เลยแรงงานหนึ่งในสามที่ผลิตได้เท่านี้เป็นสภาวะที่จะปล่อยให้เป็นอย่างนี้ตลอดไปไม่ได้แน่ ทางเลือกมีอยู่สองทาง หนึ่งคือ ลดจำนวนของเกษตรกรลง แต่ผลิตได้มูลค่าเท่าเดิมหรือมากกว่าเดิม (ผมพูดถึงมูลค่า เพราะกำลังพูดกันถึงจีดีพี) และสอง ผลิตให้ได้มูลค่ามากกว่าเดิม ด้วยจำนวนของเกษตรกรมากเท่าเดิม

ทางออกสองทางนี้อาจนำไปสู่การผลิตด้านเกษตรกรรมที่แตกต่างเป็นตรงข้ามกัน

กลุ่มหนึ่งของ "ชนชั้นนำ" ไทยคิดมานานแล้วว่า หากประเทศพัฒนาไปไกลๆ จะมีประชาชนเหลืออยู่ในภาคการเกษตรน้อยลงไปเรื่อยๆ การผลิตด้านการเกษตรที่ยังเหลืออยู่จะเป็นการผลิตด้วยเทคโนโลยีก้าวหน้า ใช้แรงงานน้อย แต่ให้ผลผลิตสูง

ดูเหมือนบางคนมีความคิดว่า เกษตรแผนใหม่หรือเกษตรก้าวหน้า ต้องหมายถึงการมีที่ดินขนาดใหญ่ เพื่อให้คุ้มกับการลงทุนด้วยเทคโนโลยีทันสมัยเท่านั้น แต่พื้นที่ขนาดเล็กที่พอเหมาะก็สามารถทำเกษตรทันสมัยได้ เทคโนโลยีการเกษตรปัจจุบันได้พัฒนาเพื่อตอบสนองพื้นที่ขนาดเล็กเช่นนี้ (เช่น รถไถเดินตามทำให้ใช้เครื่องจักรกลการเกษตรในพื้นที่ขนาดเล็กเป็นไปได้) หากมีแรงจูงใจและความสามารถทางเศรษฐกิจเพียงพอ เกษตรกรรายย่อยก็จะสามารถพัฒนาการเกษตรของตนให้มีผลิตภาพสูงสุดได้ และในบางกรณีอาจดีกว่าการเกษตรแบบพื้นที่ขนาดใหญ่ (plantation) เสียอีก เช่น มีความสูญเสีย (waste) น้อยกว่า รวมทั้งเอื้อต่อความยั่งยืนของระบบนิเวศได้มากกว่า

การกระจายที่ดินเป็นส่วนหนึ่งที่ขาดไม่ได้ในการทำให้เกษตรกรรายย่อยสามารถพัฒนาได้ แม้ไม่ใช่เงื่อนไขอย่างเดียว แต่เป็นเงื่อนไขที่ขาดไม่ได้

อันที่จริงหากมีการจำกัดการถือครองที่ดิน ก็จะทำให้มาตรการกระจายการถือครองด้วยวิธีอื่นๆ เป็นไปได้ (เช่น ภาษีในอัตราก้าวหน้า หรือธนาคารที่ดิน) ที่ดินจะมีราคาต่ำลง ทั้งในเขตที่ทำเกษตรและในเขตเมือง ซึ่งจะเป็นผลดีแก่ทุกฝ่าย บุคคลสามารถโอนย้าย "ทุน" ซึ่งต้องใช้ในการมีที่อยู่อาศัย ไปสู่กิจกรรมอื่นๆ เช่น การศึกษา (หากสร้างสถานการณ์ทางการศึกษาที่เอื้ออำนวย) แม้แต่อุตสาหกรรมก็จะลงทุนกับที่ดินน้อยลง สามารถนำทุนไปลงกับการรักษาสิ่งแวดล้อมได้มากขึ้น

3/ ดร.วอล์กเกอร์ได้ชี้ให้เห็นว่า ในภาคเกษตรกรรมนั้น ตัวเลขจำนวนไร่ของที่ดินไม่มีความหมาย เพราะที่ดินเพียง 5 หรือ 10 ไร่ ซึ่งอุดมสมบูรณ์และมีการชลประทานที่ดี ย่อมดีกว่าที่ดิน 100 ไร่ บนลาดเขาที่เต็มไปด้วยหิน

ข้อนี้ไม่มีใครปฏิเสธได้ แต่หากเกษตรกรสามารถเข้าถึงที่ดินได้จากการปฏิรูปที่ดิน เกษตรกรก็น่าจะเลือกเข้าถึงที่ดินซึ่งเหมาะกับพืชที่ตนจะปลูก มากกว่าถูกผลักให้ไปอยู่ในพื้นที่ "ชายขอบ" ของการเกษตรกรรม ในขณะที่พื้นที่ "ชายขอบ" เหล่านี้ก็คงถูกแปรไปใช้ในทางอื่นที่ไม่ใช่เกษตรกรรมประณีต เช่น อุตสาหกรรม, การท่องเที่ยว หรือการปลูกป่าเชิงพาณิชย์

นอกจากนี้ โดยส่วนตัวแล้ว ผมคิดว่าการจำกัดการถือครองที่ดินอาจมีตัวเลขกว้างๆ ว่า 50 ไร่ แต่ในความเป็นจริงแล้วคงต้องมีความยืดหยุ่นให้เหมาะกับการใช้ประโยชน์ที่ดิน เช่น ระหว่างพืชไร่, สวนป่า, ที่อยู่อาศัย, นิคมอุตสาหกรรม, แหล่งผลิตพลังงาน, การท่องเที่ยว, ฯลฯ เมื่อยืดหยุ่นก็ต้องมีผู้พิจารณาความยืดหยุ่น จะตั้งคณะกรรมการขึ้นอย่างไรก็ตาม ผมมีข้อแม้เพียงอย่างเดียวว่า ประชาชนในพื้นที่ท้องถิ่น ต้องมีส่วนอย่างสำคัญและขาดไม่ได้ในการกำหนดความยืดหยุ่น ไม่ปล่อยอำนาจให้คณะกรรมการจากส่วนกลางเพียงฝ่ายเดียว

4/ ดร.วอล์กเกอร์กล่าวอย่างผ่านๆ ว่า ข้อเสนอนี้ปฏิบัติไม่ได้จริงทางการเมือง ("The main problem with the latest proposal for land reform (apart from its political impracticality)" ข้อท้วงติงนี้แม้ไม่ใช่ประเด็นหลักของ ดร.วอล์กเกอร์ แต่เป็นประเด็นที่คนไทยพูดถึงมากที่สุด แม้ในหมู่ผู้ไร้ที่ดินทำกินและเกษตรกรที่กำลังเดือดร้อนจากการถูกกล่าวหาว่าบุกรุกที่ของราชการ

ผมคิดว่าเมืองไทยได้เปลี่ยนไปแล้ว คนไทยส่วนใหญ่ไม่ใช่ผู้เฉื่อยเนือยทางการเมือง (political apathy) อีกต่อไป เพราะการที่เขาต้องเข้าสู่ตลาดเต็มตัว ในแง่นี้ทำให้เขามีพลังทางการเมืองในการกำหนดนโยบายสาธารณะมากขึ้น แม้อย่างไม่สู้เป็นระบบนักก็ตาม ถึง "ชนชั้นนำ" ยังมีอำนาจค่อนข้างสูงในการกำหนดนโยบายสาธารณะ แต่ก็เริ่มถูกถ่วงดุลมากขึ้นจากประชาชนทั่วไปที่ไม่ใช่คนชั้นกลางในเมืองเพียงกลุ่มเดียว การเคลื่อนไหวของประชาชนทั้งที่เป็นคนชั้นกลางในเมืองและประชาชนระดับล่างในการผลักดันให้นักการเมืองยอมรับรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เป็นตัวอย่างที่ดี

ผมหวัง (อาจจะอย่างลมๆ แล้งๆ) ว่า ข้อเสนอซึ่งน่าจะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนทุกฝ่ายนี้ จะทำให้ทุกฝ่ายตื่นตัวเข้ามาร่วมผลักดันอย่างแข็งขัน จนเป็นพลังที่นักการเมืองซึ่งมีที่ดินเฉลี่ยเกินร้อยไร่ (ยังไม่นับผู้อยู่เบื้องหลังซึ่งอาจมีที่ดินเฉลี่ยเกิน 5,000 ไร่) ยากจะปฏิเสธได้ บางคนในกลุ่ม "ชนชั้นนำ" อาจฉลาดพอที่จะรู้จักโอนทุนจากที่ดินซึ่งสะสมไว้ ไปสู่การลงทุนด้านอื่นซึ่งให้ผลตอบแทนดีกว่า (เพราะทุนที่ดินจะให้ผลตอบแทนต่ำลงอย่างรวดเร็ว หากการปฏิรูปที่ดินประสบความสำเร็จ)

ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูป ไม่ว่าจะเป็นเรื่องที่ดินหรือเรื่องอื่นๆ จะประสบความสำเร็จหรือไม่จึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่า "ชนชั้นนำ" จะรับหรือไม่ แต่ขึ้นอยู่กับว่าคนไทยโดยทั่วไปจะรับหรือไม่ และรับแล้วจะร่วมกันในการผลักดันอย่างแข็งขันหรือไม่

ไม่มีประโยชน์ที่จะถามว่า กฎหมายที่เป็นประโยชน์ต่อคนส่วนใหญ่จะผ่านสภาหรือไม่ (หรือผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐประหารหรือไม่) แต่ควรถามตัวเองว่า ท่านจะมีส่วนอย่างไรบ้างเพื่อให้กฎหมายดีๆ เช่นนี้ผ่านออกมาให้ได้