ที่มา ประชาไท
เมื่อต้นเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมาคณะกรรมการปฏิรูปประเทศได้จัดแถลงข่าว เรื่อง “ข้อเสนอการปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตร” จำนวน 5 ข้อ โดยนอกจากการกำหนดเขตการใช้ที่ดินเพื่อการเกษตร การจัดเก็บภาษีที่ดินเกษตรกรรมในอัตราก้าวหน้า การจัดทำฐานข้อมูลเกี่ยวกับที่ดิน รวมถึงการจัดตั้งกองทุนธนาคารที่ดินเพื่อการเกษตร ข้อเสนอสำคัญอีกข้อคือการจำกัดการถือครองที่ดินเพื่อการเกษตรไม่เกินครัว เรือนละ 50 ไร่ ทั้งนี้เพื่อลดการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินและเพื่อกระจายที่ดินให้แก่ เกษตรกรที่ขาดแคลนที่ดินทำกินเป็นสำคัญ
แม้จะฟังดูดี แต่ข้อเสนอดังกล่าวชวนให้เข้าใจปัญหาด้านการเกษตร ชนบท และที่ดินในประเทศไทยไขว้เขว เพราะแม้การขาดแคลนที่ดินจะเป็นหนึ่งในปัญหาการเกษตร แต่ก็ไม่ใช่ปัญหาที่เกษตรกรโดยเฉลี่ยเห็นว่ารุนแรงหรือว่าเร่งด่วนที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเปรียบเทียบกับปัญหาต้นทุนการผลิตจำพวกปุ๋ย ยาฆ่าแมลง ค่าจ้าง อัตราดอกเบี้ย ฯลฯ ที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งปัญหาด้านราคาและตลาดที่ผันผวนและมักสวนทางกับต้นทุนการผลิต ในระยะเฉพาะหน้าเกษตรกรโดยเฉลี่ยเหล่านี้ต้องการความช่วยเหลือในสองกรณีหลัง มากกว่า แต่รัฐบาลก็ดูเหมือนจะไม่มีมาตรการรองรับมากนัก ขณะเดียวกันเกษตรกรกลุ่มที่ประสบปัญหาด้านที่ดินทำกิน (รวมทั้งที่อยู่อาศัย) รุนแรงมักเป็นกลุ่มที่มีข้อพิพาทกับหน่วยงานรัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งคือกรม ป่าไม้และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งแม้เกษตรกรและผู้ที่เกี่ยวข้องจะเคลื่อนไหวเรียกร้องในปัญหานี้มาอย่าง ต่อเนื่องยาวนานรวมทั้งมีแนวทางแก้ไขอย่างเป็นระบบ แต่คณะกรรมการปฏิรูปไม่ได้กล่าวถึงปัญหาสิทธิในที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย ของเกษตรกรรวมทั้งชาวประมงเหล่านี้ในข้อเสนอ 5 ข้อ แต่กลับแยกไปกล่าวต่างหากและกล่าวเฉพาะในส่วนของการดำเนินคดีเท่านั้น ไม่มีในส่วนของแนวทางการแก้ปัญหาอย่างเป็นระบบแต่อย่างใด (แม้หลายคนในคณะกรรมการปฏิรูปจะมีข้อมูลเหล่านี้อยู่ในมือก็ตาม)
นอกจากนี้ ข้อเสนอทั้ง 5 ข้อไม่ได้แยกแยะระหว่างความเป็นเจ้าของกับความสามารถในการเข้าถึงที่ดินของ เกษตรกรดังที่งานศึกษาสังคมชนบทจำนวนหนึ่งชี้ไว้ กล่าวคือ เกษตรกรจำนวนมากมีช่องทางในการเข้าถึงการใช้ที่ดินการเกษตรโดยไม่จำเป็นต้อง เป็นเจ้าของ เช่น การใช้ที่ดินของบิดามารดา ญาติพี่น้อง หรือเพื่อนสนิท ซึ่งไม่จำเป็นต้องเสียค่าเช่าหรืออาจมีการแบ่งปันผลประโยชน์ในรูปแบบต่างๆ ระหว่างเจ้าของกับเกษตรกรผู้ใช้ประโยชน์ การไม่ได้เป็นเจ้าของที่ดินจึงไม่เป็นปัญหาใหญ่สำหรับเกษตรกรกลุ่มนี้ ขณะเดียวกันงานศึกษาเหล่านี้ก็ชี้การเช่าที่ดินอาจไม่ได้เป็นสิ่งเลว ร้ายอย่างที่คณะกรรมการปฏิรูปวาดภาพ (นายอานันท์กล่าวว่าข้อเสนอทั้ง 5 ข้อต้องการแก้ปัญหาความไม่เป็นธรรมในการจัดสรรที่ดิน เพราะที่ดินซึ่งเป็นปัจจัยการผลิตได้กลายเป็นสินค้าในตลาดที่มีการเก็งกำไร และกระจุกตัวอยู่กับคนกลุ่มเล็กๆ ที่ไม่ได้เป็นเกษตรกร) เพราะการที่ที่ดินกลายเป็นสินค้าในระบบตลาดในแง่หนึ่งส่งผลให้เกิดการแข่ง ขันกันในด้านค่าเช่าระหว่างเจ้าของที่ดิน ยิ่งมีที่ดินการเกษตรถูกปล่อยทิ้งมากค่าเช่าก็จะลดลงตามลำดับ สิ่งที่เกษตรกรในพื้นที่ศึกษาเห็นว่าเป็นปัญหาหลักในการทำเกษตรจึงไม่ใช่ค่า เช่า หากแต่เป็นราคาผลผลิตรวมถึงอัตราดอกเบี้ยเงินกู้มากกว่า ปัญหาที่ดินกลายเป็นสินค้าและการเช่าที่ดินการเกษตรจึงมีความสลับซับซ้อน เกินกว่าจะเข้าใจด้วยตรรกะขาวดำของคณะกรรมการปฏิรูป
ขณะเดียวกันสังคมชนบทร่วมสมัยไม่ได้มีลักษณะเป็นสังคมเกษตรกรรมดั้งเดิมดัง ที่คณะกรรมการปฏิรูปชวนให้เชื่อ งานศึกษาจำนวนหนึ่งพบว่าปัจจุบันมีครัวเรือนเกษตรกรเพียงร้อยละ 20 ที่มีรายได้จากภาคเกษตรเพียงอย่างเดียว อีกทั้งยังไม่ได้เป็นรายได้จากการเกษตรแบบดั้งเดิมอีกต่อไป ขณะที่รายได้ในเขตชนบทส่วนใหญ่มาจากนอกภาคเกษตร เนื่องจากสมาชิกครัวเรือนต่างปรับตัวออกนอกภาคเกษตรแม้จะยังอาศัยในหมู่บ้าน (รวมถึงกรณีที่ทำงานและพำนักอยู่นอกหมู่บ้านแต่ส่งเงินมาจุนเจือครอบครัว) การแตกตัวในภาคการเกษตรและการออกนอกภาคเกษตรส่งผลให้ที่ดินไม่ได้เป็นปัจจัย หลักของการสร้างความมั่นคงและความมั่งคั่งของครัวเรือนในชนบท หากแต่เป็นโอกาสทางการศึกษาและช่องทางเศรษฐกิจนอกภาคเกษตรต่างหากที่จะช่วย ให้ครัวเรือนชนบทสามารถเข้าไปมีส่วนแบ่งปันประโยชน์จากการขยายตัวของระบบ เศรษฐกิจแบบทุนและตลาดได้ การที่คณะกรรมการปฏิรูปจับการกระจายที่ดินการเกษตรเป็นหัวใจในการแก้ปัญหา ชนบทจึงไม่สามารถช่วยเหลือครัวเรือนชนบทส่วนใหญ่ได้มากนัก
นอกจากนี้ ปัญหาการกระจุกตัวของที่ดินไม่ได้เกิดเฉพาะในเขตชนบท หากแต่เกิดในเขตเมืองอย่างสำคัญ เช่น ประมาณการว่าที่ดิน 1 ใน 3 ในเขตกรุงเทพฯ โดยเฉพาะในย่านเศรษฐกิจเป็นของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ (สำนักงานทรัพย์สินฯ มีที่ดินภายใต้การดูแลประมาณ 32,500 ไร่ ภายใต้สัญญาประมาณ 37,000 ฉบับ โดยสัญญาประมาณ 25,000 ฉบับเป็นที่ดินในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล) โดยในแต่ละปีสำนักงานทรัพย์สินฯ มีรายได้จำนวนมากจากการให้เอกชน หน่วยงานราชการ และองค์กรต่างๆ เช่าที่ดิน ไม่ต่างอะไรจาก “นายทุน” แสวงหากำไรจากการให้ชาวนาเช่าที่นา ปัญหาจึงอยู่ที่ว่าข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปจะครอบคลุมการถือครองที่ดิน ที่กระจุกตัวอยู่ที่สำนักงานทรัพย์สินฯ ได้หรือไม่ เพราะแม้คณะกรรมการปฏิรูปจะระบุว่า 1 ใน 3 ของผู้ที่อยู่ในข่ายที่จะต้องนำที่ดินมาจัดสรรใหม่คือส่วนราชการที่ถือครอง ที่ดินไว้โดยไม่ได้ใช้ประโยชน์ แต่การที่สำนักงานทรัพย์สินฯ (ซึ่งปัจจุบันได้เปลี่ยนสถานภาพจากส่วนราชการเป็นนิติบุคคล) ให้เอกชน หน่วยราชการ และองค์กรต่างๆ เช่าที่ดินอาจนับเป็นการ “ใช้ประโยชน์” ให้สำนักงานทรัพย์สินฯ หลุดรอดไปจากการปฏิรูปที่ดินฉบับคณะกรรมการปฏิรูปได้
ขณะเดียวกัน แม้รัฐบาลขานรับข้อเสนอการปฏิรูปที่ดินของคณะกรรมการปฏิรูป (ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลทางการเมืองหรือไม่ก็ตาม) แต่โอกาสที่จะผลักดันให้ข้อเสนอเป็นจริงในทางปฏิบัติเป็นไปได้ยาก กล่าวในส่วนของหน่วยงานราชการ นอกจากสำนักงานทรัพย์สินฯ (ซึ่งมีสถานะค่อนข้างกำกวม) มีหน่วยงานราชการอีกจำนวนมากที่ถือครองที่ดินขนาดใหญ่โดยไม่ได้ใช้ประโยชน์ ในด้านการผลิต หรือไม่ก็ให้ผู้นอื่นเช่าใช้ประโยชน์ ไม่ว่าจะเป็นกรมธนารักษ์ การรถไฟ หรือแม้กระทั่งกองทัพ ซึ่งการถือครองที่ดินของหน่วยราชการเหล่านี้มักมีกฎหมายรองรับและไม่จำเป็น ต้องเกี่ยวข้องกับกิจกรรมการผลิต จึงแทบจะเป็นไปไม่ได้ที่จะให้หน่วยงานราชการเหล่านี้ “คาย” ที่ดินออกมาเพื่อจัดสรรให้แก่เกษตรกรขาดแคลนที่ดิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งตราบเท่าที่ประชาชนไม่ได้เป็นผู้ที่หน่วยราชการไทยมีพันธะ กรณีหรือขึ้นต่อ ขณะที่ในส่วนของเอกชนและนักการเมือง (ซึ่งตกเป็นผู้ต้องหาคนสำคัญของคณะกรรมการปฏิรูป) รายที่ถือครองที่ดินจำนวนมาก ก็ถือเป็นสิทธิและเสรีภาพภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมและตลาดเสรีรวมทั้ง ภายใต้ระบบการปกครองแบบประชาธิปไตย หากคณะกรรมการปฏิรูปและรัฐบาลจะตรากฎหมายรีดที่ดินจากบริษัทและบุคคลเหล่า นี้อย่างดุ้นๆ ก็เห็นจะต้องเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจและระบบการปกครองของประเทศเป็นอย่าง อื่นเสียด้วย การจะทำให้ระบบทุนมีความเป็นศีลธรรมต้องไม่ใช่ด้วยการใช้อำนาจดิบหยาบอย่างนี้
นอกจากนี้ การจำกัดการถือครองที่ดินการเกษตรไม่เกินครัวเรือนละ 50 ไร่เป็นการ “ตอน” ระบบเศรษฐกิจการเกษตรไม่ให้ขยายตัว หรือเป็นการ “แช่แข็ง” เกษตรกรไม่ให้เติบโตไปกว่า “เกษตรกรรายย่อย” เพราะนอกจากบางครัวเรือนจะประกอบด้วยสมาชิกจำนวนมากซึ่งส่งผลให้จำนวนที่ดิน ถือครองสูงตามไปด้วย เกษตรกรจำนวนไม่น้อยทำการเกษตรในที่ดินเกินกว่าเพดานดังกล่าว หรือบางรายอาจต้องการขยายกำลังการผลิตแต่ก็จะไม่สามารถทำได้หากข้อเสนอดัง กล่าวกลายเป็นกฎหมาย ประการสำคัญการที่คณะกรรมการปฏิรูปอ้างว่าเพดานดังกล่าวเคยกำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 จึงไม่เห็นว่ามีอะไรจะต้องตื่นเต้นหรือตกใจ ก็ฟังคล้ายคณะกรรมการปฏิรูปกำลังบอกว่าการกลับไปเป็นไพร่ไม่มีอะไรเสียหาย เพราะในสมัยอยุธยากฎหมายก็เขียนไว้อย่างนั้น และที่สำคัญการเป็นไพร่นั้นต้องรู้จักคำว่าพอเพียง
บทความตีพิมพ์ในคอลัมน์ คิดอย่างคน หนังสือรายสัปดาห์ มหาประชาชน ประจำวันที่ 18-24 กุมภาพันธ์ 2554
