ที่มา ประชาไท
วรเจตน์ ภาคีรัตน์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หนึ่งในผู้ก่อตั้งกลุ่มนิติราษฎร์ นำเสนอปัญหาหมวดสถาบันกษัตริย์ในรัฐธรรมนูญที่ไม่มีใครกล้าแตะ ระบุเป็นแก่นแกนที่สังคมไทยต้องถกเถียงกำหนดขอบเขตให้ชัด สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย พร้อมยกหลากตัวอย่างรัฐธรรมนูญในต่างประเทศ วอนสื่อทำให้เป็นประเด็นสาธารณะถกเถียงอย่างมีเหตุผล หยุดป้ายสีไม่มีใครเสนอระบอบสาธารณรัฐ
| กลุ่มนิติราษฏร์ (นิติศาสตร์เพื่อราษฏร) จัดอภิปรายเรื่อง “สถาบันกษัตริย์ – รัฐธรรมนูญ – ประชาธิปไตย” ในวันศุกร์ที่ ๑๐ ธันวาคม ๒๕๕๓ เวลา ๑๓.๐๐ – ๑๖.๐๐ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ห้อง แอลที ๑ วิทยากรผู้เข้าร่วมอภิปรายประกอบด้วย สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ, สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล, ณัฐพล ใจจริง และวรเจตน์ ภาคีรัตน์ ดำเนินการอภิปรายโดย ธีระ สุธีวรางกูร |
ที่จะพูดต่อไปนี้เป็นเรื่องหลักการที่ควรจะเป็นต่อไปข้างหน้า
เวลา เราพูดถึงเรื่องสถาบันกษัตริย์ รัฐธรรมนูญ และประชาธิปไตย ปัญหาสำคัญอันหนึ่งของเราคือ เมื่อพูดถึงการจัดทำรัฐธรรมนูญจะมีหมวดหนึ่งที่เราไม่สามารถไปแตะต้องได้ จริงๆ การเคลื่อนไหวของขบวนการประชาชนในช่วงหลังก็จะเป็นแบบนี้เหมือนกัน เวลาพูดเรื่องรัฐธรรมนูญก็จะยกเว้นการพูดถึงหมวดพระมหากษัตริย์
ผมมีความเห็นว่ารัฐธรรมนูญของเราตั้งแต่ช่วงหลังปี 2489 เป็นต้นมา ถ้าจะทำให้เข้ารูปเข้ารอยที่นานาอารยประเทศนับถือกัน เราคงไม่สามารถที่จะยกเว้นการแก้ไขหมวดใดหมวดหนึ่งได้เลย นั่นหมายความว่า การพูดถึงเรื่องสถาบันพระมหากษัตริย์ รัฐธรรมนูญ และประชาธิปไตยนั้นเป็นสิ่งซึ่งไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้
ข้อสรุปนี้อาจไม่ใช่ข้อสรุปที่เกิดจาการฟังอาจารย์สมศักดิ์พูด เพียงอย่างเดียว เราอาจเห็นข้อสรุปนี้ได้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น ถ้าลองดูลักษณะของสถาบันพระมหากษัตริย์ในประเทศต่างๆ ที่เขามีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย แล้วเราลองย้อนกลับมาเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญของไทยเราว่ามีจุดที่เหมือน หรือแตกต่างกันไป เพราะถ้ามีการเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์ในรัฐธรรมนูญจะได้มีหลักการที่ถูกต้องและ น่าจะใช้กันไปได้ตลอด
ผมคิดว่าคุณลักษณะของการปกครองที่มีประมุขของรัฐเป็นพระมหากษัตริย์เทียบกับประมุขของรัฐที่เป็นประธานาธิบดี มันมีความแตกต่างกัน 3-4 ประการที่เป็นฐานของความเข้าใจในการสร้างประชาธิปไตย
ประการ ที่หนึ่ง เป็นที่ทราบกันว่าการปกครองในระบบที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขนั้น พระมหากษัตริย์จะอยู่ในตำแหน่งตราบจนกระทั่งสวรรคต อันนี้แตกต่างจากการปกครองที่มีประธานาธิบดีเป็นประมุข ซึ่งประธานาธิบดีจะอยู่ในตำแหน่งเป็นวาระ การที่พระมหากษัตริย์อยู่ในตำแหน่งตราบจนกระทั่งสวรรคตนั้นอาจมีข้อตำหนิว่า ไม่สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย เนื่องจากหลักอันหนึ่งของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยคือ ผู้ปกครองจะต้องดำรงตำแหน่งโดยมีวาระ และเปิดโอกาสให้มีการเปลี่ยนแปลงผู้ปกครองได้ อันนี้เป็นประเด็นสำคัญว่าด้วยความสอดคล้องของสถาบันพระมหากษัตริย์กับระบอบ ประชาธิปไตย แต่ถามว่าทำไมหลายประเทศที่เป็นประชาธิปไตยจึงยินยอมให้มีพระมหากษัตริย์ เป็นประมุข ข้อนี้อาจอธิบายได้ด้วยเหตุผลบางประการ เหตุผลอันหนึ่งที่พูดกันก็คือว่า การให้พระมหากษัตริย์อยู่ในตำแหน่งจนสวรรคตนั้นอาจไม่สอดคล้องอย่างถึงที่ สุดกับหลักการประชาธิปไตย มิหนำซ้ำอาจมีข้อเสียตามมาคือ เมื่อพระมหากษัตริย์อยู่ในตำแหน่งยาวนานนั้นก็อาจมีอิทธิพลทางการเมืองสูง แต่มีเหตุผลอันหนึ่งที่สนับสนุนว่า การที่พระมหากษัตริย์อยู่ในตำแหน่งจนสวรรคตนั้นก็น่าจะทำให้เป็นศูนย์รวมจิต ใจประชาชาติได้ดีกว่าตำแหน่งประธานาธิบดี และอาจจะทำให้พระองค์ทรงมีเรื่องราว มีประสบการณ์ในทางการเมืองสูงซึ่งในบางโอกาสนั้นอาจมีส่วนช่วยแก้ปัญหาของ ชาติได้ นี่คือข้อสนับสนุนที่บอกว่าแม้ว่าพระมหากษัตริย์อยู่ในตำแหน่งตราบจนสวรรคต อาจมีปัญหาความชอบธรรมในระบอบประชาธิปไตยแต่ในที่สุดระบอบประชาธิปไตยก็ อนุญาตให้พระมหากษัตริย์เป็นประมุขได้ด้วยเหตุผลที่กล่าวมา
ใน ทางตำรามีการพูดถึงขนาดว่า แม้แต่พระมหากษัตริย์ซึ่งมีสติปัญญาปานกลางเมื่อพระองค์อยู่ในตำแหน่งยาวนาน และทรงล่วงรู้ราชกิจหรือกิจการต่างๆ ของรัฐได้ดีก็อาจมีความเชี่ยวชาญในทางการเมืองการปกครอง รอบรู้ปัญหาภายนอกและภายในได้ นี่เป็นคำอธิบายทางตำราที่สนับสนุนความคิดแบบนี้
ประการ ที่สอง พระมหากษัตริย์นั้นเข้าสู่ตำแหน่งโดยการสืบสายโลหิต หลักการอันนี้ก็อาจเป็นหลักการที่เป็นปัญหาต่อระบอบประชาธิปไตยเหมือนกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าวิเคราะห์จากรัฐธรรมนูญของเราในปัจจุบัน หลักการนี้สืบเนื่องจากหลักที่ว่า พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงสวรรคต หมายความว่า ตัวสถาบันกษัตริย์ไม่เคยตาย คือ อยู่สืบเนื่องได้ต่อไป แน่นอน คุณลักษณะนี้เมื่อพระมหากษัตริย์อยู่ในตำแหน่งโดยไม่ผ่านกลไก หรือกระบวนการเลือกตั้งจึงขาดความชอบธรรมในทางประชาธิปไตย แต่ว่าในทางกลับกัน เมื่อพระมหากษัตริย์ไม่ทรงถูกเลือกจากผู้ใด พระองค์ก็อาจเป็นอิสระและเป็นกลางได้ดีกว่าการที่ให้ประชาชนได้เลือกหรือใน บางกรณีอาจเป็นการดีกว่าประธานาธิบดี เพราะประธานาธิบดีได้รับการเลือกโดยเสียงข้างมากของคนในชาติ แต่อาจมีคนจำนวนหนึ่งที่ไม่เลือก คำอธิบายสนับสนุนการมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขในระบอบประชาธิปไตยก็คือว่า พระองค์อาจเป็นกลางทางการเมืองได้ดีกว่า
แน่ นอน การที่พระมหากษัตริย์เข้าสู่ตำแหน่งโดยการสืบสายโลหิตและขาดความชอบธรรมใน ทางประชาธิปไตยอันนี้ จึงทำให้เกิดหลักการอย่างหนึ่งตามมาโดยทันทีว่า พระมหากษัตริย์ในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นจะไม่สามารถกล่าวปาฐกถา หรืออภิปรายความคิดเห็นต่อสาธารณะได้ ถ้าไม่มีรัฐมนตรีลงนามกำกับ ประเพณีนี้ได้เกิดขึ้นในอังกฤษตั้งแต่ปี 1710 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน
เรา อาจกล่าวถึงคุณลักษณะเพิ่มเติมของสถาบันพระมหากษัตริย์ในส่วนที่เกี่ยวกับ ระบอบประชาธิปไตยได้ต่อไปอีกว่า พระมหากษัตริย์นั้นจะเป็นคนแสดงออกซึ่งอำนาจแห่งรัฐ เรื่องนี้ตัวบทบัญญัติรัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้แตกต่างกันในแต่ละประเทศ และอันนี้อาจจะตอบคำถามส่วนหนึ่งที่อาจารย์สุธาชัยได้ ตั้งเอาไว้เมื่อสักครู่ด้วย รัฐธรรมนูญที่อยู่ในระบอบประชาธิปไตยนั้นจะกำหนดเอาไว้ว่าอำนาจรัฐเป็นของ ประชาชน มีรัฐธรรมนูญบางประเทศที่กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงเป็นเจ้าของอำนาจรัฐร่วม กับประชาชน แต่โดยปกติทั่วไปแล้วรัฐธรรมนูญทุกๆ ฉบับที่อยู่ในระบอบประชาธิปไตยเท่าที่ได้ศึกษามาจะเขียนไว้ค่อนข้างชัดเจน ว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจรัฐ อำนาจรัฐมาจากประชาชน
ที นี้เวลาพระมหากษัตริย์แสดงออกซึ่งอำนาจแห่งรัฐ ไม่ได้หมายความว่าพระองค์จะสามารถกระทำการได้โดยพระองค์เอง ดังที่บอกไว้แล้ว โดยที่พระองค์ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งตามระบอบประชาธิปไตย การแสดงออกซึ่งอำนาจแห่งรัฐจึงต้องแสดงออกโดยผ่านองค์กรของรัฐและต้องมีคนลง นามรับรองพระบรมราชโองการ การที่พระมหากษัตริย์ทรงแสดงออกซึ่งอำนาจในลักษณะนี้อาจจะมีความคาดหวังใน ตัวพระมหากษัตริย์เองว่าในยามขับคันพระองค์ต้องทรงแสดงออกซึ่งอำนาจที่เป็น กลาง
อำนาจ ที่เป็นกลางคืออะไร มีคำอธิบายแบบนี้และเป็นคำอธิบายที่เราอาจคิดไม่ถึงว่าอันนี้อธิบายจากฐาน ที่บอกว่าพระมหากษัตริย์แสดงออกซึ่งอำนาจแห่งรัฐ คือ ในยามขับคันนั้นพระมหากษัตริย์ต้องแสดงออกซึ่งอำนาจในทางปกป้องและพิทักษ์ รัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐบาลไม่อยู่ในฐานะที่จะบริหารได้ หมายความว่าเกิดกลไกหรือกระบวนการในการขัดขวางการบริหารราชการแผ่นดินของ รัฐบาล เช่น โดยกองกำลังของทหาร เป็นต้น ในแง่นี้พระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยจะต้องแสดงออกซึ่งอำนาจรัฐที่เป็น กลาง โดยการระงับยับยั้งการกระทำดังกล่าวนั้น พร้อมๆ กับพิทักษ์และปกป้องรัฐธรรมนูญ ตัวอย่างอันโด่งดังของพระมหากษัตริย์ที่ปฏิบัติภารกิจนี้ เช่น ในปี 1981 ที่ประเทศสเปน กรณีนี้คงเป็นที่รู้กันอยู่ทั่้วไปแล้ว
ลักษณะ ถัดไป อันนี้อาจไม่ได้มีในทุกประเทศที่พระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ คือ พระมหากษัตริย์มีหน้าที่ในทางรัฐธรรมนูญที่จะต้องนับถือศาสนาใดศาสนาหนึ่ง ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ หลายประเทศกำหนดคุณสมบัตินี้ให้กับพระมหากษัตริย์ เช่น เดนมาร์ก สหราชอาณาจักร นอร์เวย์ สวีเดน ซาอุดิอารเบีย โมรอกโค ซึ่งแม้จะอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ก็กำหนดหน้าที่แบบนี้ ในญี่ปุ่นองค์จักรพรรดิถือเป็นสังฆราชาแห่งศาสนาชินโต แต่อันนี้ไม่ได้มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
ประการ ถัดไป คือ พระมหากษัตริย์จะมาจากราชวงศ์ใดราชวงศ์หนึ่ง ในรัฐธรรมนูญบางประเทศอาจกำหนดให้คนในราชวงศ์นั้นดำรงตำแหน่งในองค์กรของรัฐ ได้ ถ้ายังไม่เข้าสู่ตำแหน่งพระมหากษัตริย์ เช่น ในเบลเยี่ยมกำหนดให้ราชโอรส ราชธิดา ดำรงตำแหน่งวุฒิสภาโดยตำแหน่ง เป็นต้น
ลักษณะ อันสุดท้ายซึ่งอาจเป็นที่ถกเถียงกันได้มาก และเราอาจต้องอภิปรายกันต่อไปในการกำหนดคุณลักษณะคือ องค์พระมหากษัตริย์จะถูกล่วงละเมิดมิได้ การกำหนดให้องค์พระมหากษัตริย์ถูกล่วงละเมิดมิได้เป็นลักษณะทั่วไปของรัฐ ธรรมนูญในประเทศประชาธิปไตยหลายประเทศ
ในบ้านเรา มาตรา 8 กำหนดไว้ว่าองค์พระมหากษัตริย์ทรงเป็นที่เคารพสักการะผู้ใดจะละเมิดมิได้ ผมไปสำรวจตรวจสอบดูตัวรัฐธรรมนูญของประเทศที่เป็นประชาธิปไตยหลายสิบประเทศ พบว่า ในรัฐธรรมนูญในประเทศเหล่านั้นจะกำหนดเพียงว่าพระมหากษัตริย์จะถูกล่วง ละเมิดมิได้ การกำหนดว่าพระมหากษัตริย์มีฐานะศักดิ์สิทธิ์นั้น เท่าที่พบมีอยู่ 2 ประเทศคือ นอร์เวย์ และ ไทย ที่กำหนดให้เป็นที่เคารพสักการะ
ปัญหา คือว่า เมื่อรัฐธรรมนูญเขียนแบบนี้หรือกำหนดกติกาแบบนี้ลงในรัฐธรรมนูญว่าพระมหา กษัตริย์ถูกล่วงละเมิดมิได้นั้นหมายความว่ายังไง หมายความว่าการที่รัฐธรรมนูญกำหนดอย่างนี้เพื่อปกป้องประมุขของรัฐจากข้อโต้ แย้งต่างๆ โดยพระมหากษัตริย์จะต้องอยู่ในฐานะซึ่งสอดคล้องกับหลักเกณฑ์ที่ได้กล่าวมา ก่อหน้านี้ทั้งหมด การกระทำการต่างๆ ต้องมีรัฐมนตรีลงนามสนองพระบรมราชโองการ หรือก็คือการกำกับการกระทำของพระมหากษัตริย์นั่นเอง การที่บอกว่าพระมหากษัตริย์ถูกล่วงละเมิดมิได้ย่อมหมายความต่อไปว่า การปลดพระมหากษัตริย์โดยวิธีการทางกฎหมายจะกระทำมิได้ ฉะนั้น การปลดพระมหากษัตริย์ออกจากตำแหน่งถ้าจะกระทำคงต้องเป็นวิธีการในทางการ เมืองหรือข้อเรียกร้องในทางจริยธรรมเท่านั้น คือ อำนาจในทางสังคมจะบังคับให้พระมหากษัตริย์สละราชสมบัติ แต่จะไม่มีกลไกของการฟ้องร้ององค์พระมหากษัตริย์ต่อศาล ทำนองเดียวกับประเทศที่ใช้ระบอบประธานาธิบดีอาจจะมีกลไกในทางฟ้องร้องดำเนิน คดีต่อศาล
ที นี้เรามาดูหลักเกณฑ์ในทางประชาธิปไตยที่กำหนดเกี่ยวกับเรื่องพระมหากษัตริย์ เอาไว้แล้วลองดูว่าหลักเกณฑ์อันไหนเป็นหลักเกณฑ์ซึ่งมีในระบบของเรา อันไหนไม่มีในระบบของเราและเป็นหลักเกณฑ์ที่จะทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์ นั้นดำรงอยู่สถิตสถาพรต่อไปน่าจะรับเอามาบัญญัติในรัฐธรรมนูญของไทย
ผม จะลองยกตัวอย่างดูซึ่งอาจไม่เป็นระบบมากนัก แต่ชี้ให้ท่านเห็นถึงกฎเกณฑ์ในทางรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ เช่น รัฐธรรมนูญสเปน ในมาตรา 56 วรรค 3 บอกว่า องค์พระมหากษัตริย์ถูกล่วงละเมิดมิได้ และพระมหากษัตริย์ไม่ต้องทรงรับผิดชอบ แต่บรรดาพระบรมราชโองการทั้งหลายจะต้องได้รับการลงนามกำกับโดยนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีที่รับผิดชอบ อันนี้เป็นไปตามมาตรา 64 วรรค 1 มเหสีของพระมหากษัตริย์ หรือพระสวามีของพระราชินีจะไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ใดๆ ตามรัฐธรรมนูญได้ อันนี้บัญญัติในมาตรา 58 พระมหากษัตริย์ได้รับเงินในการดูแลราชวงศ์จากงบประมาณแผ่นดิน การใช้จ่ายเงินดังกล่าวให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย อยู่ในมาตรา 65 กำหนดให้อำนาจตุลาการมาจากประชาชน แต่ให้ผู้พิพากษาใช้อำนาจดังกล่าวในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ อันนี้เป็นตัวอย่างรัฐธรรมนูญสเปน
รัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์มีบทบัญญัติบางมาตราที่น่าสนใจมากๆ เช่น มาตรา 36 กำหนดว่ารัฐสภาอาจตรากฎหมายห้ามพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญในช่วง เวลาใดเวลาหนึ่งได้ ถ้ามีกฎหมายเช่นนั้น และพพระมหากษัตริย์ต้องการกลับมามีอำนาจในรัฐธรรมนูญอีก พระมหากษัตริย์สามารถเสนอกฎหมายอีกฉบับเพื่อให้สภาพิจารณา อันนี้หมายความว่าตัวรัฐธรรมนูญให้น้ำหนักกับผู้แทนปวงชนว่าในบางกรณีแม้ไม่ สามารถให้พระมหากษัตริย์สละราชสมบัติได้ แต่ว่าสามารถออกกฎหมายห้ามพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญในห้วงเวลาใด เวลาหนึ่ง
รัฐ ธรรมนูญบางประเทศจะกำหนดเกี่ยวกับการวีโต้ไว้ในอำนาจพระมหากษัตริย์ แต่เรื่องนี้มีอยู่น้อยมาก รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ในประเทศประชาธิปไตยไม่ได้ให้อำนาจแบบนี้กับพระมหา กษัตริย์ไว้เลย คงมีรัฐธรรมนูญนอร์เวย์เท่านั้นในมาตรา 78 ที่เปิดโอกาสให้พระมหากษัตริย์ทรงสามารถระงับยับยั้งการบังคับใช้กฎหมายได้ อีกประเทศหนึ่งก็คือไทยนี่เองที่เมื่อกฎหมายผ่านสภาแล้ว พระมหากษัตริย์ก็มีอำนาจวีโต้และถ้าสภายืนยันด้วยคะแนนเสียงมติพิเศษกฎหมาย จึงผ่านไปประกาศในราชกิจจานุเบกษาแม้พระมหากษัตริย์จะไม่ลงพระปรมาภิไธยใน กฎหมายฉบับนั้น แต่ในทางประวัติศาสตร์ บางท่านคงทราบว่าเรื่องนี้ก่อให้เกิดความขัดแย้งกันระหว่างพระบาทสมเด็จพระ ปกเกล้าเจ้าอยู่หัวกับคณะราษฎรอยู่ในช่วงเวลาหนึ่ง ที่พระองค์ต้องการให้แก้รัฐธรรมนูญเป็นว่าในกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงวีโต้ กฎหมายนั้นให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นอันยุบไปนั่นเอง
รัฐ ธรรมนูญของเดนมาร์กกำหนดหน้าที่ที่พระมหากษัตริย์ต้องสาบานว่าจะพิทักษ์รัฐ ธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร จริงๆ หน้าที่ของพระมหากษัตริย์ต้องสาบานตนหรือปฏิญาณตนก่อนเข้าสู่ราชบัลลังก์ นั้นมีลักษณะเป็นสากลมากๆ ผมพบบทบัญญัติทำนองนี้ในรัฐธรรมนูญหลายประเทศมาก แต่ที่ชัดที่สุด เขียนเป็นลายลักษณ์อักษรก็คือ เดนมาร์ค ส่วนประเทศอื่นๆ กำหนดให้พระมหากษัตริย์นั้นทรงสาบานหรือปฏิญาณต่อรัฐสภาว่าจะรักษาไว้ซึ่ง รัฐธรรมนูญก่อนเข้าสู่การสืบราชสมบัติ รัฐธรรมนูญเดนมาร์คยังบัญญัติเรื่องค่าตอบแทนเรื่องทรัพย์สิน คือ กำหนดให้สมาชิกราชวงศ์ได้รับ 1 ปี แต่ห้ามโอนเงินดังกล่าวไปนอกราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับความยินยอมจากสภาผู้แทนราษฎร
ใน ขณะที่รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นบัญญัติห้ามไม่ให้สมาชิกราชวงศ์รับเงินบริจาคหรือ ของกำนัลใดๆ ถ้าไม่ได้รับความยินยอมจากรัฐสภา ส่วนรัฐธรรมนูญเบลเยี่ยมนั้นบัญญัติว่า พระมหากษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภาใช้อำนาจนิติบัญญัติร่วมกัน พระมหากษัตริย์ใช้อำนาจบริหารตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญผ่านตัวรัฐมนตรี ศาลใช้อำนาจตุลาการ กำหนดให้ความเป็นบุคคลหรือองค์พระมหากษัตริย์นั้นถูกล่วงละเมิดมิได้และให้ รัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบการกระทำทั้งหลายทั้งปวงของพระมหากษัตริย์ มาตรา 105 บัญญัติไว้ว่าพระมหากษัตริย์ไม่ทรงมีอำนาจอื่นใด นอกจากอำนาจที่บัญญัติไว้โดยชัดแจ้งในรัฐธรรมนูญนี้ มาตรา 106 อันนี้คล้ายๆ กับบทบัญญัติในธรรมนูญปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวของเรา กำหนดว่าการกระทำของพระมหากษัตริย์ย่อมมีผลต่อเมื่อมีรัฐมนตรีคนหนึ่งลงนาม รับสนองพระบรมราชโองการ และรัฐมนตรีผู้นั้นย่อมเป็นผู้รับผิดชอบการกระทำนั้น
ประเด็น เรื่องการลงนามกำกับการกระทำของพระมหากษัตริย์อันนี้ก็เป็นประเด็นหนึ่งที่ เป็นเรื่องสากล หมายความว่าเท่าที่สำรวจตรวจสอบมารัฐธรรมนูญของประเทศที่เป็นประชาธิปไตย เกือบทุกฉบับจะมีบทบัญญัติทำนองนี้เอาไว้ว่า ให้การการกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีการลงนามกำกับ รัฐธรรมนูญของญี่ปุ่นชัดเจนที่สุด โดยกำหนดว่า การกระทำทั้งปวงของจักรพรรดิเกี่ยวกับกิจการของรัฐ ต้องได้รับคำแนะนำและยินยอมจากคณะรัฐมนตรีและให้รัฐมนตรีรับผิดชอบต่อการ กระทำดังกล่าวนั้น ในมาตรา 4 บอกว่าจักรพรรดิจะกระทำการใดๆ ที่เกี่ยวกับกิจการของรัฐได้ก็แต่โดยเฉพาะที่บรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ และจักรพรรดิย่อมไม่มีอำนาจใดๆ เกี่ยวกับกิจการรัฐหรือรัฐบาล
เรา ได้เรียนรู้อะไรจากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของประเทศที่เป็นประชาธิปไตยทั้งหลาย ในส่วนที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ เราพบว่า เวลาที่เราพูดถึงเรื่องการปกครองแล้วกำหนดให้การปกครองนั้นเป็นการปกครองที่ พระมหากษัตริย์เป็นประมุข มันมีอยู่ 2 กลุ่มใหญ่ๆ อันแรกคือพระมหากษัตริย์มีอำนาจเด็ดขาด อันนี้ในยุโรปเกิดขึ้นในประมาณศตวรรษที่ 16-17 และอาจจะเลยมาถึง 18 ในบางประเทศ
หลัง จากนั้นลักษณะการกำหนดรูปแบบการปกครองที่ยังคงพระมหากษัตริย์เอาไว้ก็จะกลาย เป็นการจำกัดอำนาจพระมหากษัตริย์โดยรัฐธรรมนูญ หมายความว่า พระมหากษัติย์ถูกจำกัดอำนาจลงโดยรัฐธรรมนูญแต่ยังมีอำนาจอยู่ ในทางรัฐธรรมนูญยังถือว่าพระองค์ทรงเป็นรัฐฏาธิปัตย์อยู่ รัฐธรรมนูญจะกำหนดให้แก้ไขยาก และจะแก้ไขคืนอำนาจจากพระมหากษัตริย์ไม่ได้ การบัญญัติกฎหมายต้องให้สภาผู้แทนราษฏรร่วมมือกับพระมหากษัตริย์ หมายถึงการถ่วงดุลอำนาจกันระหว่างสภาผู้แทนราษฎรกับพระมหากษัตริย์ แต่ลักษณะที่สำคัญของรัฐธรรมนูญในกลุ่มนี้ก็คือ พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรี โดยสภาผู้แทนราษฎรจะเอารัฐมนตรีออกจากตำแหน่งไม่ได้ และถือว่าพระมหากษัตริย์นั้นเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารแต่เพียงผู้เดียว หลักเกณฑ์อันนี้ปรากฏประมาณศตวรรษที่ 19 ในประเทศภาคพื้นยุโรปที่ยังคงรักษาสถาบันพระมหากษัตริย์เอาไว้
เมื่อก้าวเข้าสู่ศตวรรษที่ 20 สถานะสถาบันพระมหากษัตริย์เปลี่ยนไป บางทีภาษาวิชาการเรื่องนี้มันไม่ค่อยลงรอยกัน คำว่า Constitutional Monarchy คำ อธิบายในตำราบางเล่มอธิบายว่า พระมหากษัตริย์ถูกจำกัดอำนาจโดยรัฐธรรมนูญ แต่พระองค์เป็นรัฐฏาธิปัตย์อยู่ แต่ถ้าเป็นกรณีที่อำนาจสูงสุดของประเทศเป็นของราษฎรทั้งหลายแล้ว บางทีเราเรียกว่า Parliamentary Monarchy คือเป็น ระบบกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา ซึ่งในระบบนี้อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎรทั้งหลาย พระมหากษัตริย์จะมีอำนาจเฉพาะที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญเท่านั้น เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารแต่เพียงในนาม การกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีรัฐมนตรีลงนามสนองพระบรมราชโองการซึ่งหมาย ถึงการลงนามกำกับการกระทำของพระมหากษัตริย์ รัฐมนตรีนั้นอยู่โดยความไว้วางใจของสภา พระมหากษัตริย์ในทางพิธีจะเป็นคนแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีได้ แต่ต้องคำนึงถึงเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรด้วย และในระบบนี้พระมหากษัตริย์จะมีพระราชอำนาจอย่างหนึ่งที่ผมได้อธิบายไปคือ พระราชอำนาจที่เป็นกลาง ซึ่งในทางตำราอธิบายไปถึงอำนาจในการพิทักษ์ปกปักรักษารัฐธรรมนูญด้วย
คำถามคือ บ้านเราที่กล่าวมาทั้งหมด มันเป็นระบบไหน (ผู้ฟังหัวเราะ) นี่คือคำถามที่เราต้องตอบกัน อาจารย์ณัฐพลได้พูดถึงลักษณะอันนี้หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี 2475 ว่ามันมีช่วง 15 ปีแรกที่ประกาศชัดเจนว่าอำนาจสูงสุดเป็นของราษฎรทั้งหลาย อาจารย์สมศักดิ์ได้ชี้ให้เห็นโดยยกเอาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในช่วง 3-4 ปีมานี้มาวิเคราะห์และวิจารณ์
ผมอธิบายอย่างนี้ได้ไหมว่า จริงๆ แล้วในช่วงก่อน 2475 ความจริงมันมีคำอธิบายเรื่องการที่พระมหากษัตริย์จะทรงพระราชทานรัฐธรรมนูญอยู่ มีการพูดกันว่าในหลวงรัชกาลที่ 7 นั้น ทรงมีพระราชดำริที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว แต่ว่าหน้าตารัฐธรรมนูญอันนั้นเป็นอย่างไรไม่ทราบได้ แต่เท่าที่เห็น มันมีรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งที่หลายคนคงทราบแล้วแต่ผมอ้างอิงถึงเพื่อให้การ อภิปรายนี้สมบูรณ์ คือ ร่างรัฐธรรมนูญของพระยากัลยาณไมตรี ฟรานซิส บี แซร์ นั้นมาตรา 1 บัญญัติไว้ซึ่งแปลจากตัวภาษาอังกฤษได้ ว่า อำนาจสูงสุดตลอดทั่วราชอาณาจักรนั้นเป็นของพระมหากษัตริย์ มาตราอื่นๆ ที่น่าสนใจก็อย่างเช่น อำนาจสูงสุดทางนิติบัญญัติเป็นของพระมหากษัตริย์ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีรับผิดชอบต่อพระองค์ในการบริหาร ราชการแผ่นดินทั้งปวง และให้นายกรัฐมนตรีอยู่ในตำแหน่งตามพระราชอัธยาศัย อาจกล่าวได้ว่านี่คือรัฐธรรมนูญในจินตนาการของชนชั้นนำไทยก่อนเปลี่ยนแปลง การปกครอง และจินตนาการนี้ถูกทำลายลงเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 เมื่อมีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 ที่บัญญัติมาตรา 1 ไว้ขัดแย้งอย่างชัดเจนกับมาตรา 1 ของ ร่างรัฐธรรมนูญของเจ้าพระยากัลยาณไมตรี เป็นการเปลี่ยนแปลงผู้ทรงอำนาจรัฐหรือผู้ถืออำนาจรัฐว่าเป็นของราษฎรทั้ง หลาย หรือสามัญชนทั้งหลาย บางคนอาจจะพอใจใช้คำว่า ไพร่ แต่ผมก็ไม่มีอะไรที่จะขัดข้อง
เรา ผ่านความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างสำคัญในช่วงทศวรรษ 2490 และเรื่อยมาจนปัจจุบันนี้ คำถามก็คือในปัจจุบันนี้ รัฐธรรมนูญ 2550 ของเราที่มีการบัญญัติขึ้นมาส่วนหนึ่งเชื่อมโยงกลับไปยังรัฐธรรมนูญช่วง 2490 เรื่อยมา อีกส่วนหนึ่งเชื่อมโยงกลับไปยังบทบัญญัติบางมาตราก่อนรัฐธรรมนูญ 2490 คือเชื่อมโยงกลับไปยังรัฐธรรมนูญ 2475 และรัฐธรรมนูญ 2489 แต่ไม่เชื่อมโยงกลับไปยังรัฐธรรมนูญฉบับแรก นี่คือปัญหา ความไม่เชื่อมโยงนี้ ความจริงก็ไม่ใช่เรื่องประหลาด เพราะในแง่อุดมการณ์ การประกาศว่ารัฐธรรมนูญของเราดำรงอยู่เมื่อไรนั้น มักจะได้รับการประกาศอย่างเป็นทางการว่ามันเริ่มตั้งแต่วันที่ 10 ธันวาคม 2475 เป็นการตัดขาดกับอุดมการณ์ในเชิงของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง
ใน ช่วงรัฐธรรมนูญ 2475 กับ 2489 แม้มันจะขยับออกมาจากรัฐธรรมนูญฉบับแรกอยู่บ้าง แต่หลักการหลายประการน่าจะเป็นหลักการที่พอจะไปได้กับประชาธิปไตยแม้จะมีบาง มาตราที่ต้องถกเถียงกัน แต่อย่างน้อยที่สุด เรื่องของการวีโต้กฎหมาย ระยะเวลาของการวีโต้กฎหมายของพระมหากษัตริย์ก็ค่อนข้างสั้น มติที่สภาต้องใช้ก็ไม่มาก ไม่มีองคมนตรีในรัฐธรรมนูญฉบับเหล่านั้นก่อน 2490
แต่ นับจาก 2490 เรื่อยมา เราเริ่มขยับผ่านจากอุดมการณ์ของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และผ่านไปมากขึ้นเมื่อระยะเวลาผ่านไป หมายความว่าทุกๆ รัฐธรรมนูญที่มีการจัดทำขึ้นหลังจากนั้น เริ่มถอยห่างจากแนวความคิดที่เป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยอยู่ในรัฐที่มีรูปแบบของราชอาณาจักรที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เท่านั้น หลักการบางประการที่บัญญัติเอาไว้อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญฉบับแรกก็เลือนหาย ไป เช่นหลักการที่กำหนดให้การกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีรัฐมนตรีนายหนึ่งลง นามรับสนอง มิฉะนั้นจะเป็นโมฆะ นี่เป็นหลักการที่สำคัญมากๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับที่หนึ่งซึ่งขาดหายไป อาจจะมีคนเถียงผมว่าก็มีเหมือนกันในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็ยังมีอยู่ใน มาตรา 195 แต่ถ้าไปอ่านตัวบทนั้นมันจะไม่ได้ความหมายแบบเดียวกันกับรัฐธรรมนูญฉบับแรก และถ้าไปดูรัฐธรรมนูญของต่างประเทศ จะเขียนชัดว่า การกระทำของพระมหากษัตริย์ที่ไม่มีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระราชโองการ ไม่มีผลทางกฎหมาย ก็คล้ายๆ ที่บัญญัติเอาไว้ว่าเป็นโมฆะในรัฐธรรมนูญฉบับที่หนึ่ง
เมื่อ ถามว่าหลักการอะไรที่ขาดหายไป หลักการอะไรที่ขัดแย้งกับรูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ผมคิดว่ามีอยู่บางประการที่จะอธิบายเป็นประเด็นเบื้องต้นดังนี้
ประการแรก รัฐธรรมนูญในช่วง2534, 2540, 2550 มีการบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ที่ ไม่สอดคล้องกับหลักนิติรัฐ หรือหลักการแบ่งแยกอำนาจ รัฐธรรมนูญก่อนปี 2534 ในส่วนที่ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ ให้กระทำด้วยวิธีการเดียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หมายความว่าอำนาจในการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์เป็นของ รัฐสภา แน่นอนยังไม่ต้องอภิปรายว่ารัฐบาลนั้นมีความชอบธรรมแค่ไหน แต่ในทางหลักการ เป็นของรัฐสภา
รัฐธรรมนูญปี 2534 เรื่อยมาได้เปลี่ยนหลักการดังกล่าวนี้ แล้วหลักการดังกล่าวนี้ ในปัจจุบันได้กลายเป็นเรื่อง taboo หรือ เรื่องต้องห้ามเมื่อมีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ในตอนที่ทำรัฐธรรมนูญ 2550 มีส.ส.บางท่านต้องการอภิปรายในประเด็นเหล่านี้ แต่ก็ถูกตัดบทโดยประธานคณะกรรมาธิการยกร่างว่าประเด็นพวกนี้ไม่ต้องอภิปราย ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ จึงมีการรับเอาบทบัญญญัติแบบนี้สืบเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญปี 2534
ที นี้ถามว่าบทบัญญัตินี้ไม่สอดคล้องกับหลักการแบ่งแยกอำนาจในระบอบประชาธิปไตย ยังไง และมันเป็นบทบัญญัติที่มีหรือไม่ในประเทศอื่น ถ้าเราลองดู มันไม่มีในที่อื่นๆ ในรัฐธรรมนูญของเราเองเราก็บอกเอาไว้ว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ใช้อำนาจผ่านองค์กรของรัฐ ซึ่งหมายความว่าพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจโดยตรงด้วยตัวพระองค์เองไม่ได้ แต่ว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญก็บัญญัติในลักษณะที่ขัดแย้งกัน โดยบัญญัติให้การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียนบาลให้เป็นอำนาจเฉพาะของพระมหา กษัตริย์ เมื่อพระองค์มีพระราชดำริประการใด ให้องคมนตรียกร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายฉบับนี้ขึ้นถวาย และเมื่อพระองค์ทรงมีพระราชกระแสเห็นชอบแล้ว ก็ให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ โดยให้รัฐสภาลงนามสนองพระราชโองการ อันนี้เท่ากับว่ารัฐธรรมนูญกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจอธิปไตย คืออำนาจในการตรากฎหมายโดยตรงโดยพระองค์เอง และแน่นอนว่าถ้ากระบวนการในการแก้ไขกฎหมายมันไม่สอดคล้องกับหลักการทาง ประชาธิปไตยแล้วนั้น จะวิพากษ์วิจารณ์ได้อย่างไร แล้วจะทำให้พระมหากษัตริย์อยู่พ้นไปจากการเมืองได้อย่างไร นี่คือประเด็นที่ต้องคิดกัน
ประเด็น ที่สอง คือ กรณีของการกำหนดให้องค์พระมหากษัตริย์กำหนดให้การสืบราชสมบัตินั้น ถ้ามีการตั้งรัชทายาทเอาไว้แล้ว การขึ้นครองราชย์นั้นก็ให้รัฐบาลมีหน้าที่แต่เพียงรับทราบเท่านั้น
เรา คงเห็นว่าจุดอ่อนสำคัญหนึ่งของการปกครองแบบมีพระมหากษัตริย์ในระบอบ ประชาธิปไตยคือเรื่องฐานความชอบธรรมในระบอบประชาธิปไตย นี่เป็นจุดอ่อนสำคัญของระบบที่มีกษัตริย์เป็นประมุข เพราะพระมหากษัตริย์ทรงเข้าสู่ตำแหน่งและอยู่ในตำแหน่งโดยไม่มีระยะเวลา การเข้าสู่ตำแหน่งไม่ผ่านกลไกที่ประชาชนมีส่วนร่วม เพราะฉะนั้น ในประเทศที่เป็นประชาธิปไตยทั้งหลายในโลกทั้งหมด จะเห็นได้ว่าการขึ้นครองราชย์ของพระมหากษัตริย์จะต้องประกอบด้วยความเห็นชอบ จากรัฐสภาทั้งสิ้น เพื่ออย่างน้อยที่สุด เป็นการสร้างความชอบธรรมในการเป็นประมุขของรัฐผ่านตัวผู้แทนของประชาชน ซึ่งรัฐธรรมนูญปี 2534 เลิกหลักการนี้แล้วไปใช้หลักการครองราชย์โดยอัตโนมัติ ซึ่งไม่น่าจะถูกต้อง
นั่น คือสองอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจนว่าขัดกับกฎเกณฑ์ประชาธิปไตย มีบทบัญญัติบางมาตราที่อาจจะเป็นประเด็นถกเถียงกันว่าขัดหรือไม่ขัดแค่ไหน เช่นมาตรา 8 คือเรื่องที่กำหนดให้องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพ สักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ และบัญญัติในวรรคถัดมาว่าห้ามมิให้มีการฟ้องร้องพระมหากษัตริย์
ผม เรียนอย่างนี้ว่า บทบัญญัติแบบนี้มันมีอยู่ในรัฐธรรมนูญยุคสมัยเมจิของญี่ปุ่น มีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของจักรวรรดิเยอรมัน ในช่วงที่มีการรวมชาติเยอรมันค.ศ. 1871 ในปัจจุบัน การกำหนดให้พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะที่ศักดิ์สิทธิ์ หรือละเมิดไม่ได้นั้น ไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญทั่วไป คงมีปรากฏเฉพาะในรัฐธรรมนูญของนอร์เวย์ดังที่พูดไปแล้ว แต่ประเทศอื่นๆ ไม่มี
แต่ ความที่กำหนดว่าพระมหากษัตริย์จะล่วงละเมิดไม่ได้ หรือบางประเทศก็บอกว่าไม่ให้แตะต้องนั้น มีในรัฐธรรมนูญเกือบทุกประเทศ คำถามคือบทบัญญัติแบบนี้ ถ้าเกิดมันมี การใช้นั้นใช้อย่างไร หรือการตีความนั้นตีความอย่างไร
ผม มีความเห็นซึ่งเป็นความเห็นส่วนตัวผมว่าการบัญญัติให้พระมหากษัตริย์เป็นที่ เคารพสักการะ มันเป็นการบัญญัติลึกเข้าไปในจิตใจของผู้คน คือมันเป็นการบัญญัติกฎหมายบังคับตัวคนเข้าไปถึงภายใน ซึ่งมันไม่สามารถบังคับได้ พระมหากษัตริย์จะเป็นที่เคารพสักการะหรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับราชจริยาวัตรของพระมหากษัตริย์แต่ละพระองค์ ซึ่งอาจไม่เหมือนกัน เพราะฉะนั้น การบัญญัติกฎหมายซึ่งจะเป็นไปได้ในทัศนะผมมากที่สุดก็คือบัญญัติกำหนด กฎเกณฑ์ภายนอก คือกำหนดสถานะของการล่วงละเมิดมิได้ ซึ่งก็ต้องตีความต่อไปด้วยว่าการล่วงละเมิดมิได้นั้นหมายความว่าอะไร ในรัฐธรรมนูญของหลายประเทศ เวลาที่เขาพูดว่าล่วงละเมิดมิได้ เขาไม่ได้เข้าใจเหมือนกับบริบทการตีความกฎหมายแบบบ้านเรา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเชื่อมโยงมาตรา 8 เข้ากับบทบัญญัติมาตรา 112 ซึ่งผมค่อนข้างเห็นพ้องด้วยกับอาจารย์สมศักดิ์ในประเด็นนี้ ว่าถ้ากำหนดเรื่อง 112 โดยที่บทบัญญัติในมาตรา 8 ยังคงอยู่และได้รับการตีความในลักษณะเดิม มันก็สามารถเอาไปผ่านกลไกในการตีความในการปรับใช้กฎหมายกับองค์กรของรัฐได้ อยู่ดี เพราะฉะนั้นนี่เป็นปัญหาของความเข้าใจในสถานะพระมหากษัตริย์ ถามว่าทำไมในหลายประเทศซึ่งกำหนดบทบัญญัติลักษณะนี้เอาไว้จึงไม่มีปัญหาใน ทางปฏิบัติ ก็เพราะว่าองค์กรบังคับใช้กฎหมายเขาเข้าใจสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบอบ ประชาธิปไตย ว่าพระองค์จะต้องอยู่พ้นไปจากการเมือง และการกระทำใดๆ ของพระมหากษัตริย์ จะกระทำอะไรไม่ได้เลยถ้าไม่มีคนลงนามสนองพระบรมราชโองการถ้าเป็นการกระทำใน กิจการของรัฐ หรือเรื่องส่วนพระองค์ซึ่งกระทบกับกิจการของรัฐ สภาก็มีสิทธิ์อภิปรายได้ด้วย ในประเทศเหล่านั้นมันไม่ใช่เรื่องประหลาด
ใน ส่วนที่ขาดหายไปในระบบของเรา คือการบัญญัติเกี่ยวกับเรื่องของเงิน เรื่องเงินปีที่จ่ายให้แก่พระมหากษัตริย์และพระบรมวงศานุวงศ์ว่าจะจ่ายให้ แค่ไหน อย่างไร กติกาในการใช้เงินจะเป็นอย่างไร ใช้ตามอัธยาศัย จะโอนเงินได้ไหม รัฐธรรมนูญบางประเทศจะเขียนเอาไว้ชัดว่าการโอนเงินนั้นจะทำไม่ได้ อันนี้คือส่วนที่ขาดหายไปที่ต้องทำ การกำหนดเรื่องนี้เอาไว้ในรัฐธรรมนูญ จะทำให้การกำหนดหลักเกณฑ์ของสำนักทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มันถูกผูกมัด โดยเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งปัจจุบันมันไม่มี และตามที่เรารู้กันว่าหน่วยงานนี้เป็นหน่วยงานที่มีปัญหาในทางกฎหมายมากใน การให้สถานะทางกฎหมายแก่หน่วยงานนี้ว่าเป็นหน่วยงานอะไร ระบบการควบคุมและตรวจสอบนั้นเป็นอย่างไร เรื่องนี้เป็นเรื่องที่ขาดหายไปและผมเห็นพ้องว่าควรจะต้องเขียนเสียให้ ชัดเจน
อีก อันหนึ่งคือเรื่องการรับเงินบริจาคต่างๆ การรับของกำนัลต่างๆ นี่เป็นเรื่องที่ต้องถกเถียงกันและทำให้ชัดว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดเรื่องนี้ กันอย่างไร นี่ต้องพูดกันว่าจะให้มีได้อย่างไร แค่ไหน รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นเป็นตัวอย่างที่ดีที่กำหนดกฎเกณฑ์ กติกา เรื่องนี้เอาไว้ค่อนข้างชัดเจนทีเดียว
หลัก การอีกอันหนึ่งคือเรื่องของการที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงอยู่ในราชอาณาจักร รัฐธรรมนูญบางประเทศกำหนดเอาไว้ด้วยว่าถ้าพระมหากษัตริย์ไปอยู่ต่างประเทศ ติดต่อกันเกินกว่า 6 เดือน ให้พ้นจากราชสมบัติ (มีเสียงฮือฮาจากผู้ฟัง) กติกาแบบนี้ก็เป็นกติกาที่ต้องพูดกันในรัฐธรรมนูญด้วย ว่าควรจะกำหนดเอาไว้แค่ไหนอย่างไร
เรื่อง อื่นๆ นั้นมันเป็นพระราชอำนาจในทางสังคม ซึ่งเกิดขึ้นได้ภายใต้กรอบกติกาในทางกฎหมายที่ชัดในรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้นเมื่อพูดกันมาถึงตรงนี้ ผมจึงคิดว่า การอภิปรายวันนี้ น่าจะไม่มีเวลาไหนที่จำเป็นยิ่งไปกว่าเวลานี้แล้ว ที่จะต้องพูดถึงการปรับเปลี่ยนกลไกกติกาในรัฐธรรมนูญให้มันรับกับกฎเกณฑ์ที่ เป็นสากล ภายใต้ดีเบตที่ว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของใคร อันนี้เป็นฐานก่อน อำนาจสูงสุดเป็นของใครก่อน เอาให้ตรงนี้มันยุติก่อน ถ้ามันยังคลุมเครืออยู่มันจะไม่สามารถวางกติกาในรัฐธรรมนูญให้ถูกต้องได้ รัฐธรรมนูญเราเขียนไว้ชัดเจนแล้ว แล้วผมว่าประเด็นนี้น่าจะยุติแล้วว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน ทีนี้พอเป็นแล้ว การเชื่อมโยงประมุขของรัฐกับการใช้อำนาจนั้นเป็นอย่างไร อาจารย์สุธาชัยตั้งคำถามไว้ว่า ถ้าอำนาจเป็นของปวงชนแล้วพระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้ มันใช่ไหม คืออันนี้มันเป็นวิธีการเขียนและวิธีการตีความรัฐธรรมนูญ ถ้าถามผม ผมว่าวิธีการเขียนเพื่อขจัดปัญหาให้ไม่ต้องมานั่งถกเถียงกัน และทำให้พระมหากษัตริย์ทรงพ้นไปจากการเมืองจริงๆ ก็น่าจะบัญญัติแบบนี้ เป็นข้อเสนอของผมว่า "อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย หรืออำนาจสูงสุดของประเทศเป็นของราษฎรไทย" และหลังจากนั้นก็บัญญัติว่า "วิธีการใช้อำนาจดังกล่าวให้เป็นไปตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้" แล้วก็จบ เพราะฉะนั้น ในแง่นี้ เวลาอำนาจถูกใช้ออกไป มันก็จะเป็นไปตามหลักเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญ ในแง่นี้เราอาจกล่าวได้ว่า เป็นการกันพระมหากษัตริย์ออกไปไม่ให้พระองค์ทรงเข้ามาเกี่ยวพันกับการเมือง อันจะส่งผลให้สถานะของพระองค์สั่นคลอนลงไป
คำ ถามก็คือ เวลาที่เราพูดถึงเรื่องการรักษาสถาบันพระมหากษัตริย์ มันต้องรักษายังไง ผมคิดว่า วิธีการในการทำลายสถาบันพระมหากษัตริย์ที่ง่ายที่สุด ก็คือให้อำนาจพระมหากษัตริย์เยอะๆ ถวายพระราชอำนาจให้พระมหากษัตริย์มาก พระมหากษัตริย์ก็จะต้องเกี่ยวพันกับกิจการบ้านเมืองมาก เมื่อเกี่ยวพันกับกิจการบ้านเมืองมาก ถึงแม้จะมีการกำหนดกฎเกณฑ์ให้พระองค์พ้นไปจากการล่วงละเมิดมิได้หรืออะไรก็ ตาม แต่ในความเป็นจริงมันจะไม่เป็นแบบนั้น เพราะว่าที่สุดเมื่อจะต้องตัดสินใจเกี่ยวพันกับกิจการบ้านเมืองแล้ว ก็จะต้องถูกวิพากษ์วิจารณ์ และก็จะกระทบกับพระราชสถานะของพระมหากษัตริย์ และยิ่งพระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจมากเท่าไร ก็จะยิ่งกระทบหรือสั่นคลอนกับพระราชสถานะของพระองค์มากเท่านั้น ถ้าใครต้องการให้สถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ต่อไปยาวนานก็ต้องทำ ในทางกลับกัน เรื่องนี้ผมพูดฝากไปยังหลายๆ คนที่กำลังคิดประเด็นเหล่านี้อยู่รวมทั้งคนที่เคลื่อนไหวโดยอ้างอิงกับ สถาบันพระมหากษัตริย์ด้วยว่าต้องคิดให้ดี
ถ้า พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจเท่าที่จำเป็นในรัฐธรรมนูญ แล้วที่เหลือมันเป็นเรื่องจัดการกับกิจการบ้านเมือง ซึ่งองค์กรที่มีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยก็จะเข้าจัดการเอง อันนี้พระมหากษัตริย์ก็จะหลุดพ้นไปจากการเมือง พระองค์ก็จะมีอำนาจเฉพาะในยามคับขัน พระราชอำนาจที่เป็นกลางในการพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญเอาไว้เท่านั้น แบบนี้ก็จะดำรงต่อไปถาวร ถ้าพ้นไปจากนี้ก็จะเป็นปัญหากับตัวสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบบรัฐธรรมนูญ อยู่ตลอดเวลา
ที นี้ถามว่าทำไมบ้านเรามันมีปัญหาแบบนี้ ผมคิดว่าปัญหาที่มันเกิดขึ้น มันไม่ได้เกิดขึ้นลำพังแต่ตัวบทรัฐธรรมนูญอย่างเดียว คือในทางตัวบทกฎหมายมันก็มีปัญหาในทางหลักการหลายเรื่องดังที่ได้กล่าวไป แล้วว่ามันมีความไม่ถูกต้อง แต่ผมคิดว่าสิ่งสำคัญที่สนับสนุนทำให้เกิดปัญหาและเราต้องมานั่งพูดกัน มันคือการตีความหรือการอธิบายความของบรรดาบุคคลซึ่งเกี่ยวพันกับเรื่องอำนาจ ของรัฐ อาจจะพูดว่าเป็นเรื่องชนชั้นนำของรัฐ ส่วนหนึ่งอาจเป็นชนชั้นนำที่รายล้อมสถาบันพระมหากษัตริย์อยู่ด้วย ส่วนหนึ่งมาจากการอธิบายความซึ่งเบี่ยงเบนจากกฎเกณฑ์กติกา ซึ่งจริงๆ มันกำลังลงตัวแล้วเมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 และดำเนินมาค่อนข้างต่อเนื่องในช่วง 15 ปีแรก คำอธิบายนี้มันถูกอธิบายได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะว่าในส่วนหนึ่งในตัวบทของรัฐธรรมนูญก็เขียนความเอาไว้ด้วย และคำว่าการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขมัน เกิดขึ้นเมื่อปี 2534 และถูกอธิบายเป็นลักษณะพิเศษไปแล้ว หรือบทบัญญัติอื่นๆ ที่เขียนเติมขึ้นมาในช่วงแรก อันนี้ส่งผลให้สถานะของพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญในด้านหนึ่งบางคนก็บอกว่า มันมั่นคงขึ้น แต่เวลาที่เกิดปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองอย่างรุนแรง สถานะที่ดูเหมือนอาจจะมั่นคงนั้น อาจจะถูกสั่นคลอนอย่างยิ่งก็ได้ ภายใต้กรอบการตีความแบบหนึ่ง
เพราะ ฉะนั้น วันนี้ เพื่อให้ตัวรัฐธรรมนูญดำเนินไป ที่แก้ไขรัฐธรรมนูญกันอยู่นั้น มันเป็นเรื่องไร้สาระทั้งสิ้น (เสียงปรบมือ) ที่ดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญเรื่องเขตเลือกตั้งหรือเรื่องอะไร ผมเห็นว่ารัฐธรรมนูญไม่ควรจะแก้นะครับ ท่านก็ทราบจุดยืนผมอยู่แล้วว่ารัฐธรรมนูญปี 2550 มันจะสร้างปัญหาให้กับระบบของเรา
แต่ ว่าสิ่งหนึ่งที่ต้องพูดกันและทำให้ชัด และเป็นประเด็นสาธารณะ ก็คือการอภิปรายบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ ผมเห็นพ้องกับอาจารย์สมศักดิ์ ว่าในเวทีที่จะจัด ซึ่งครั้งนี้ผมเห็นว่าเป็นการชิมลาง แต่ในเวทีที่จะมีต่อไป มันคงหลีกเลี่ยงไม่พ้นที่จะต้องเอาคนที่เห็นต่างกันในเรื่องนี้มานั่งคุยกัน อาจจะภายใต้ข้อเสนอหรือโมเดลบางอย่างที่มีการเสนอออกมาและมีเหตุผลรองรับและ สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยที่พระมหากษัตริย์เป็นประมุขในรัฐราชอาณาจักร อย่างไร คงจะเป็นเรื่องที่ต้องทำกันต่อไป
ผม ไม่ทราบว่าประเด็นที่อภิปรายกันในวันนี้ ในห้องแบบนี้ จะเป็นเรื่องสู่สาธาณะแค่ไหนอย่างไร ผมพบอย่างนี้นะครับว่า ผมอภิปรายเรื่องในทางหลักการเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ที่ชัดๆ อยู่สองสามครั้ง ไม่เคยปรากฏเป็นข่าวในหนังสือพิมพ์เลยแม้แต่ครั้งเดียว หมายความว่าสื่อมวลชนเองก็เซ็นเซอร์ตัวเองในการเสนอประเด็นเหล่านี้ ทั้งที่มันเป็นประเด็นซึ่งแสดงออกไปด้วยความหวังดีจริงๆ กับบ้านเมือง กับตัวระบอบ และคนพูดทุกคนก็มีความเสี่ยงอยู่ที่มาพูดเรื่องนี้ในสังคมไทยในเวลาแบบนี้ แต่เราเห็นว่านี่เป็นเรื่องสำคัญในสังคมไทยที่ต้องพูดกัน เสี่ยงมากเสี่ยงน้อยท่านก็เห็นอยู่ในแต่ละท่านว่าเป็นอย่างไร เพราะฉะนั้น ผมคิดว่าเรื่องนี้ก็มีสื่อมวลชนอยู่ในที่แห่งนี้ ทำให้เรื่องเหล่านี้เป็นประเด็นสาธารณะเถิด แล้วก็พูดกันอย่างมีเหตุผล อย่าได้กล่าวร้ายป้ายสีคนที่เขายกประเด็นเหล่านี้ว่าเป็นพวกล้มสถาบันเลย เพราะวันนี้ทีพูดกันทั้งหมด ทุกคนที่อยู่ในเวทีแห่งนี้ ไม่มีใครเสนอการปกครองในระบอบสาธารณะรัฐแม้แต่คนเดียว (เสียงปรบมือดังนาน)
