ที่มา ประชาไท
สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ได้ออกรายงานประจำปี 2553 (ดาวน์โหลดได้ที่นี่) โดยที่ในรายงานฉบับดังกล่าวมี “บทส่งท้าย” ซึ่งเป็นการเขียนขึ้นเพื่อตอบโต้รายงานของนิตยสาร “ฟอร์บ” ที่ว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่เป็นพระมหากษัตริย์ที่ร่ำรวยที่สุดในโลก โดยเฉพาะ (ดู “บทส่งท้าย” นี้ได้จาก มติชนออนไลน์) เป็นที่ทราบกันดีว่า “ฟอร์บ” วางข้อสรุปของตนอยู่บนการคำนวนมูลค่า “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ประเภทต่างๆที่อยู่ในความดูแลของสำนักงานทรัพย์สินฯ “บทส่งท้าย” ของรายงานประจำปีของสำนักงานทรัพย์สินฯ ได้โต้แย้ง ประเด็นสำคัญนี้ ดังนี้
ทรัพย์สิน ส่วนพระมหา กษัตริย์ เป็นทรัพย์สินของรัฐและของแผ่นดิน ซึ่งมีรัฐบาลโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธานกรรมการเป็นผู้รับ ผิดชอบ โดยสำนักงานฯ เป็นผู้ดูแล
ข้อความนี้ ไม่เป็นความจริง ทั้งในทางกฎหมายและในทางปฏิบัติ กล่าวคือ “รัฐบาล” หาได้ “เป็นผู้รับผิดชอบ” ต่อทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์แต่อย่างใด รัฐบาลไม่ว่าชุดไหนๆ ก็ไม่มีอำนาจในการควบคุมดูแล จัดการ เกี่ยวกับทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้ เป็นเวลาหลายสิบปีมาแล้วที่ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์และสำนักงาน ทรัพย์สินฯ ไม่เคยอยู่ในความ “รับผิดชอบ” ของรัฐบาล หรือรัฐสภาที่ควบคุมรัฐบาล เลย และนี่เป็นเรื่องที่รู้กันดี ทั้งในวงการธุรกิจ ในวงการรัฐบาล และที่แน่ๆ ในสำนักงานทรัพย์สินฯเอง การเขียน “บทส่งท้าย” เช่นนี้ เป็นการบิดเบือนความจริง เพื่อโต้แย้ง “ฟอร์บ” ว่า แท้จริงแล้ว ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ (รวมทั้งมูลค่าดอกผลต่างๆ) อยู่ในความควบคุมของรัฐบาล เป็นทรัพย์สินของรัฐที่รัฐบาลดูแล เหมือนทรัพย์สินของรัฐอื่นๆ จึงไม่อาจนำมาใช้เป็นการคำนวน “ความร่ำรวย” ของพระมหากษัตริย์ไทยแบบที่ “ฟอร์บ” ทำได้ พูดแบบภาษาชาวบ้านคือ “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” แท้จริงแล้ว “อยู่ในมือ” ของรัฐบาล ไม่ใช่ของสถาบันกษัตริย์
ตัวบทกฎหมาย
ขอให้เราเริ่มที่ตัวบทกฎหมาย พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ 2491 กำหนดไว้ดังนี้
มาตรา 4 ทวิ ให้ตั้งสำนักงานขึ้นสำนักงานหนึ่งเรียกว่า “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” มีหน้าที่ปฏิบัติการตามความในมาตรา 5 วรรคสอง
ให้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มีฐานะเป็นนิติบุคคล
มาตรา 4 ตรี ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์" ประกอบด้วยรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงการคลังเป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง และกรรมการอื่นอีกไม่น้อยกว่า 4 คน ซึ่งพระมหากษัตริย์จะได้ทรงแต่งตั้ง และในจำนวนนี้จะได้ทรงแต่งตั้งให้เป็นผู้อำนวยการสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระ มหากษัตริย์ 1 คน
ให้คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มีอำนาจหน้าที่ดูแลโดยทั่วไปซึ่งกิจการของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
ผู้ อำนวยการสำนักงานทรัพย์สินส่วน พระมหากษัตริย์ มีอำนาจหน้าที่ตามที่คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มอบหมาย และมีอำนาจลงชื่อ เป็นสำคัญผูกพันสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
มาตรา 5 . . .ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์บรรดาที่เป็นเครื่องอุปโภคบริโภค ให้อยู่ในความดูแลรักษาของสำนักพระราชวัง
ทรัพย์สิน ส่วนพระมหากษัตริย์นอกจาก ที่กล่าวในวรรคก่อนให้อยู่ในความดูแลรักษาและจัดหาผลประโยชน์ของสำนักงาน ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
ก่อนอื่น ขอให้สังเกตว่า “อำนาจหน้าที่” ของ “คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” กำหนดไว้ (มาตรา 4 ตรี วรรคสอง) เพียงหลวมๆว่า “ดูแลโดยทั่วไป” ซึ่ง “กิจการของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ไม่ใช่ ดูแลหรือมีอำนาจในการควบคุมตัดสินใจเกี่ยวกับตัว ทรัพย์สินส่วน พระมหากษัตริย์หรือดอกผลกำไรจากตัวทรัพย์สินนั้นเอง ในความเป็นจริง คณะกรรมการนี้ อย่างมากก็มีลักษณะเป็นเพียง advisory board หรือ คณะกรรมการที่ปรึกษา ให้กับสำนักงานทรัพย์สินฯ ซึ่งเป็นองค์กรที่มีบทบาทแท้จริงในการดำเนินการเกี่ยวกับตัวทรัพย์สินส่วน พระมหากษัตริย์ (โดยเฉพาะคือตัวผู้อำนวยการสำนักงานฯ ที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งเอง) ยิ่งกว่านั้น คณะกรรมการ ที่ว่านี้ มี “คนของรัฐบาล” คือ รมต.คลัง เป็นประธานโดยตำแหน่งเป็นเพียงคนเดียว กรรมการที่เหลืออีก 4 คน (รวมทั้ง ผู้อำนวยการ สำนักงานทรัพย์สินฯ) ล้วนแต่แต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์
ดังที่จะเล่าต่อไปข้างล่าง ในการพิจารณาสถานะสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ในระยะหลายสิบปีที่ผ่านมา ซึ่งมีตัวแทนของสำนักงานทรัพย์สินฯเองเข้าร่วมด้วย แทบไม่มีการกล่าวถึง “คณะกรรมการทรัพย์สินฯ” เลย แม้แต่ในแง่บทบาทต่อการดำเนินงานของสำนักงานทรัพย์สินฯ ที่สำคัญ การมีอยู่ของคณะกรรมการฯนี้ ไม่มีความหมายใดๆต่อการที่จะตัดสินว่าสำนักงานทรัพย์สินฯ หรือตัวทรัพย์สินฯเอง ขึ้นต่อหรืออยู่ในกำกับหรือความรับผิดชอบของรัฐบาลหรือไม่ และข้อสรุปของการพิจารณาทุกครั้งคือ สำนักงานทรัพย์สินฯ และตัวทรัพย์สินฯที่สำนักงานฯดำเนินการดูแล ไม่ได้ขึ้นต่อหรืออยู่ในความรับผิดชอบของรัฐบาลเลย แต่ขึ้นต่อองค์พระมหากษัตริย์ พูดง่ายๆคือ การมี “คณะกรรมการ” ที่มี รมต.คลัง เป็นประธานโดยตำแหน่งดังกล่าว ไม่ได้ทำให้สำนักงานทรัพย์สินฯ อยู่ในความรับผิดชอบหรือกำกับดูแลของรัฐบาลแต่อย่างใดเลย
ดัง นั้น การที่ “บทส่งท้าย” ในรายงานประจำปี 2553 ของสำนักงานทรัพย์สินฯ กล่าวถึงการมีอยู่ของคณะกรรมการทรัพย์สินฯที่มี รมต.คลังเป็นประธานโดยตำแหน่ง เพื่ออ้างว่าทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มี “รัฐบาล...เป็นผู้รับผิดชอบ” นั้น จึงเป็นการจงใจบิดเบือนความจริง
ใน ทางตรงข้าม กฎหมายได้ระบุไว้ชัดเจน ถึงความมีอำนาจสิทธิ์ขาดในทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์และผลประโยชน์ที่ได้ จากทรัพย์สินฯนั้น ซึ่งไม่ได้เกี่ยวข้องกับรัฐบาลเลย ดังนี้
มาตรา 6 รายได้จากทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ที่กล่าวในมาตรา 5 วรรคสองนั้น จะจ่ายได้ก็แต่เฉพาะในประเภทรายจ่ายที่ต้องจ่ายตามข้อผูกพัน รายจ่ายที่จ่ายเป็นเงินเดือน บำเหน็จ บำนาญ เงินรางวัล เงินค่าใช้สอย เงินการจร เงินลงทุน และรายจ่ายในการพระราชกุศล เหล่านี้เฉพาะที่ได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้วเท่านั้น
รายได้ซึ่งได้หักรายจ่ายตามความในวรรคก่อนแล้ว จะจำหน่ายใช้สอยได้ก็แต่โดยพระมหากษัตริย์ตามพระราชอัธยาศัย ไม่ว่าในกรณีใดๆ ....
นั่นคือผล ประโยชน์ทั้งหมดที่ได้จากทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ (หลังการหัก “ต้นทุน” ในการดำเนินงาน) พระมหากษัตริย์จะทรงจำหน่ายใช้สอย ในทางใดๆก็ได้ “ตามพระราชอัธยาศัย ไม่ว่าในกรณีใดๆ” นั่นหมายรวมถึงว่า จะทรงจำหน่ายใช้สอยในกรณีที่จะตีความว่าเป็น “ส่วนพระองค์” ก็ได้ กฎหมายให้อำนาจสิทธิ์ขาด ไม่มีข้อห้ามเลยแม้แต่น้อย (อันที่จริง แม้แต่พวก “ต้นทุน” ในการดำเนินงาน ที่กำหนดในวรรคแรก ก็ต้อง “ได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้วเท่านั้น”)
นี่ คือการ “เบลอ” “เส้นแบ่ง” ระหว่าง “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” กับ “ทรัพย์สินส่วนพระองค์” ที่เกิดขึ้นจากกฎหมายปี 2491 ที่เป็นผลงานของรัฐบาลนิยมเจ้า (royalist) พรรคประชาธิปัตย์ ที่ขึ้นสู่อำนาจจากการรัฐประหารโค่นคณะราษฎรในปี 2490 (กฎหมายทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ฉบับที่ออกโดยคณะราษฎร ในปี 2479 รัฐบาลเป็นผู้ควบคุมทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ทั้งหมด แม้แต่ทรัพย์สินส่วนพระองค์ ก็ยังอยู่ในความดูแลของสำนักพระราชวังที่รัฐบาลเป็นผู้ควบคุมได้จริง)
การตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกา
ตัว บทกฎหมายนี้ได้สร้างปัญหามาโดยตลอด เพราะโดยสามัญสำนึก “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” สมควรเป็น ทรัพย์สินของรัฐ ซึ่งตามหลักการปกครองประชาธิปไตยและรัฐสมัยใหม่ ก็ควรอยู่ภายใต้การควบคุมรับผิดชอบของรัฐบาล (และรัฐสภา) ที่ประชาชนเลือกมา ว่าจะนำผลประโยชน์ที่ได้จากทรัพย์สินดังกล่าว ไปใช้จ่ายในทางใดบ้าง แต่ตัวกฎหมายกลับกำหนดให้อำนาจสิทธิ์ขาดในเรื่องนี้อยู่ที่องค์พระมหา กษัตริย์
ดังนั้น ในช่วง 30 กว่าปีที่ผ่านมา จึงมีปัญหาให้ต้องตีความกฎหมายหลายครั้ง จากปี 2518 เป็นต้นมา ประเด็นที่ว่า สำนักงานทรัพย์สินฯ เป็นหน่วยงานของรัฐ ส่วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ ที่อยู่ในความควบคุมดูแล รับผิดชอบของรัฐบาลหรือไม่ ได้ถูกนำเข้าสู่ที่ประชุมคณะกรรมการกฤษฎีกา ถึง 5 ครั้ง ซึ่งทุกครั้ง ยกเว้นครั้งสุดท้ายครั้งเดียว ได้ข้อสรุปออกมาว่า ไมใช่ “หน่วยงานของรัฐ หน่วยราชการ หรือรัฐวิสาสหกิจ” และไม่อยู่ในการควบคุมหรือกำกับใดๆของรัฐบาล แม้แต่ครั้งสุดท้ายที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเปลี่ยนมาตีความว่า สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็น “หน่วยงานของรัฐ” ก็ยังยืนยันว่า สำนักงานฯ “มิได้ขึ้นอยู่ในกำกับของคณะรัฐมนตรีหรือกระทรวงทบวงกรมใด”
ผม จะไม่เล่ารายละเอียดของการประชุมตีความแต่ละครั้งของคณะกรรมการกฤษฎีกา ในที่นี้ เพราะจะยาวมาก ผู้สนใจขอให้อ่านบทความของผมเรื่อง “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์คืออะไร?” ใน ฟ้าเดียวกัน ปีที่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มีนาคม 2549) แต่จะสรุปเพียงเนื้อหาสำคัญ ดังต่อไปนี้
การตีความครั้งที่ 1 (พ.ศ. 2518) มีปัญหาเกิดขึ้นว่า สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ จะถือเป็น “รัฐวิสาหกิจ” ได้หรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ลงความเห็นว่า สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ แต่““จัดตั้งขึ้นโดยมิได้อาศัยเงินจากงบประมาณแผ่นดิน และมีหน้าที่ดูแลรักษาและจัดหาผลประโยชน์ในทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” มี “ความเป็นอิสระของการดำเนินกิจการ...ไม่อยู่ภายใต้การควบคุมหรือการกำกับของรัฐบาล” ซึ่งรายได้จากการดำเนินการเมื่อหักค่าใช้จ่ายแล้ว “ถวายพระราชอำนาจในอันที่จะจำหน่ายใช้สอยได้ตามพระราชอัธยาศัย”
สำนัก งานทรัพย์สิน ส่วนพระมหากษัตริย์....ไม่อาจถือได้ว่าเป็นกิจการของรัฐ เพราะคำว่า “รัฐ” และคำว่า “พระมหากษัตริย์” มีความหมายแตกต่างกัน และตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พุทธศักราช 2479 [แก้ไขเพิ่มเติม 2491] ก็มิได้มีบทบัญญํติที่แสดงให้เห็นว่า รัฐได้เข้ามาเกี่ยวข้องกับการดูแลรักษาและจัดหาผลประโยชน์แต่ประการใด การดำเนินกิจการของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มิได้อาศัยเงินงบประมาณแผ่นดินในรูปรายได้หรือเงินอุดหนุน...
การตีความครั้งที่ 2 (พ.ศ. 2533) มีปัญหาว่า สำนักงานป้องกันปราบปรามการทุจริต หรือ “ปปป” (ปัจจุบันคือ “ปปช”) สามารถเข้าไปตรวจสอบสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ได้หรือไม่ เพราะมีผู้ร้องเรียนมาว่ามีการทุจริต จึงต้องการให้ตีความว่า สำนักงานทรัพย์สินฯ เป็น “หน่วยงานของรัฐ ส่วนราชการ หรือ รัฐวิสาหกิจ” หรือไม่ (ซึ่งถ้าเป็น “ปปป.”ก็จะสามารถเข้าไปตรวจสอบได้) ครั้งนี้เป็นครั้งที่มีรายละเอียดน่าสนใจมาก (ดูบทความของผมใน ฟ้าเดียวกัน) เพราะมีความเห็นแตกแยกเป็นเสียงข้างมากและเสียงข้างน้อย มีการเรียกตัวแทนสำนักงานทรัพย์สินฯมาร่วมชี้แจงด้วย แต่ในที่สุด คณะกรรมการกฤษฎีกาก็ลงความเห็นตามเสียงข้างมากว่า กฎหมายจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ “ประสงค์จะแยกการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ขึ้น ออกจากส่วนราชการให้เป็นเอกเทศ...ไม่มีบทบัญญัติมาตราใดกำหนดให้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นส่วนราชการ” และ “การที่ทรงแต่งตั้งกรรมการ [ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์] ดังกล่าว เป็นพระราชดำริของพระมหากษัตริย์ มิใช่รัฐบาลเป็นผู้เสนอแนะในการแต่งตั้งแต่ประการใด การที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการในการแต่งตั้งดังกล่าว ก็เป็นเพียงการปฏิบัติการให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ มิได้มีผลทำให้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐ” สรุปแล้ว “ปปป” จึงเข้าไปตรวจสอบเรื่องร้องเรียนทุจริต ไม่ได้ (มีหน่วยงานใน “ความรับผิดชอบ” ของรัฐบาล – นี่คือข้ออ้างของ “รายงานประจำปี” สำนักงานทรัพย์สินฯ – ที่ไหน ที่ไม่อนุญาตให้มีการเข้าไปตรวจสอบเรื่องร้องเรียนทุจริต?)
การตีความครั้งที่ 3 (พ.ศ. 2536) มีปัญหาว่า สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ถือเป็น “เอกชน” ตาม พรบ.ให้เอกชนเข้าร่วมในกิจการของรัฐ (2535) หรือไม่ ซึ่ง “เอกชน” ตาม พรบ.นั้นหมายถึง “บุคคลซึ่งไม่อยู่ในอำนาจควบคุมหรือกำกับของรัฐบาล” ข้อสรุปของคณะกรรมการกฤษฎีกาคือ สำนักงานทรัพย์สินฯ เป็น “เอกชน” ตามความหมายนี้ คำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้กล่าวถึง คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ว่า
กรรมการเกือบทั้งหมด (ยกเว้นประธานซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นโดยตำแหน่ง) พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งด้วยพระองค์เอง.... การดำเนินงานของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จึงมิได้อยู่ในการควบคุมหรือกำกับของรัฐบาล ดังนั้น สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ย่อมมิใช่ส่วนราชการตามพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และมิใช่รัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 (มาตรา 4) และก็มิใช่หน่วยงานอื่นใดภายใต้รัฐบาลด้วย เพราะมิได้อยู่ในการควบคุมหรือกำกับของรัฐบาล ที่จะจัดให้ดำเนินงานตามความประสงค์ของรัฐบาลได้ แต่การดำเนินธุรกิจของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นไปเพื่อจัดหา ผลประโยชน์แก่กองทรัพย์สินที่มีไว้เพื่อใช้จ่ายสำหรับสถาบันพระมหากษัตริย์ อันเป็นงานที่แยกอยู่เป็นเอกเทศต่างหาก และเท่าที่เป็นมา การที่สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เข้าถือหุ้นในบริษัทรัฐวิสาหกิจ แห่งใด ก็ถือว่ามีฐานะอย่างเอกชน ไม่มีการนับส่วนที่มีหุ้นนั้นว่าเป็นของส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ จากเหตุผลดังกล่าว จึงเห็นได้ว่า สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มีฐานะเป็น “เอกชน” ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535
การตีความครั้งที่ 4 (พ.ศ. 2544) ธนาคารแห่งประเทศไทย ได้ทำเรื่องถามคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นกระทรวง ทบวง กรม และทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่า หรือไม่ และรัฐบาลมีความผูกพันต้องรับผิดชอบในหนี้สินและภาระผูกพันของสำนักงาน ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์หรือไม่” คณะกรรมการกฤษฎีกา ได้วินิจฉัยตอบว่า สำนักงานทรัพย์สินฯ “มิใช่หน่วยงานภาครัฐที่อยู่ภายใต้การควบคุมหรือกำกับดูแลของรัฐบาล” จึงไม่มีฐานะเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือเทียบเท่า และ “ดังนั้น รัฐบาลจึงไม่มีความผูกพันที่จะต้องรับผิดชอบในหนี้สินและภาระผูกพันของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์”
การตีความครั้งที่ 5 (พ.ศ. 2544) ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ซึ่งเป็นองค์กรใหม่ตามรัฐธรรมนูญ 2540 ได้รับการร้องเรียนจากผู้เช่าที่ดินของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ รายหนึ่ง เรื่องการปฏิบัติงานของสำนักงานทรัพย์สินฯ จึงเกิดปัญหาว่า ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ซึ่งมีอำนาจในการสอบสวนข้อเท็จจริงการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ หน่วยงานของรัฐ, หน่วยราชการ, รัฐวิสาหกิจ หรือ ราชการส่วนท้องถิ่น จะมีอำนาจในการสอบสวนข้อเท็จจริงในกรณีสำนักงานทรัพย์สินฯหรือไม่ เพราะไม่ชัดเจนว่าสำนักงานทรัพย์สินฯ มีฐานะเป็น หน่วยงานของรัฐ, หน่วยราชการ, รัฐวิสากิจ หรือไม่ จึงขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกา ตีความ ปรากฏว่า เป็นครั้งแรกในระยะหลายสิบปี คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตีความว่า สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ “ไม่ใช่หน่วยราชการ....ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ” แต่ “ถือได้ว่าเป็นหน่วยงานของรัฐ” เพราะอยู่ในกำกับของพระมหากษัตริย์ ซึ่งครั้งนี้ ต่างจากครั้งก่อนๆ ที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเปลี่ยนมาตีความว่า พระมหากษัตริย์เป็นส่วนหนึ่งของรัฐ (ดูเปรียบเทียบคำตีความครั้งที่ 1 ที่ยกมาข้างต้น) ดังนั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา จึงทำการสอบสวนข้อเท็จจริงได้
จะเห็นว่า ถ้าเทียบกับการตีความทุกครั้งที่ผ่านมา ที่ปฏิเสธฐานะในลักษณะที่เกี่ยวกับรัฐของสำนักงานทรัพย์สินฯ ในทุกกรณี (รัฐวิสากิจ, หน่วยราชการ, หน่วยงานของรัฐ) ครั้งนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา ได้หันมาตีความว่าสำนักงานทรัพย์สินฯมีฐานะเป็น “หน่วยงานของรัฐ” แต่การตีความนี้ กลับยิ่งเป็นการยืนยันว่า ข้ออ้างของ “บทส่งท้าย” ใน “รายงานประจำปี 2553” ของสำนักงานทรัพย์สินฯ ไม่ตรงความจริง คือข้ออ้างที่ว่า ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ “เป็นของรัฐ” ที่อยู่ในความ “รับผิดชอบ” ของรัฐบาล ไม่ใช่ขึ้นกับพระมหากษัตริย์ (ดังนั้น “ฟอร์บ” จะเอามูลค่าไปคำนวนเป็น “ความร่ำรวย” ของพระมหากษัตริย์ไม่ได้) เพราะการที่ คณะกรรมการกฤษฎีกา ตีความในครั้งนี้ว่า สำนักงานทรัพย์สินฯ เป็น “หน่วยงานของรัฐ” ก็ด้วยเหตุผลที่ว่า สำนักงานฯ ขึ้นต่อพระมหากษัตริย์ ในเมื่อพระมหากษัตริย์เป็นส่วนหนึ่งของรัฐ ดังนั้น สำนักงานฯจึงเป็น “หน่วยงานหนึ่งของรัฐ” (ตามคำของนายมีชัย ฤชุพันธ์ ประธานคณะกรรมการกฤษฎีกาคณะที่วินิจฉัยเรื่องนี้คือ “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ อยู่ในการกำกับดูแลของพระมหากษัตริย์ตามพระราชอัธยาศัย จึงถือได้ว่าอยู่ในการกำกับดูแลของรัฐ”) พูดอีกอย่างคือ นี่เป็นข้อสรุปที่ตรงข้ามกับข้ออ้างของ “บทส่งท้าย” ในรายงานประจำปี ของสำนักงานทรัพย์สินฯ ที่พยายามทำให้ไขว้เขวว่าเป็นเรื่องความ “รับผิดชอบ” หรือกำกับดูแลของรัฐบาล
ยิ่ง กว่านั้น และที่สำคัญอย่างยิ่งต่อการประเมินข้ออ้างของ “บทส่งท้าย” คือ ขณะที่ คณะกรรมการกฤษฎีกา ตีความในครั้งนี้ว่า สำนักงานทรัพย์สินฯ เป็น “หน่วยงานของรัฐ” คณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยืนยันเช่นเดียวกับที่เคยยืนยันในการตีความทุกครั้งก่อน หน้านี้ คือ สำนักงานทรัพย์สินฯ “มิได้ขึ้นอยู่ในกำกับของคณะรัฐมนตรี หรือกระทรวง ทบวง กรมใด”
ควร ชี้ให้เห็นต่อไปว่า การวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาในครั้งหลังสุดนี้ว่า สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็น “หน่วยงานของรัฐ” ดังนั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา จึงมีอำนาจที่จะสอบสวนข้อเท็จจริงการดำเนินการได้นั้น แท้จริงแล้ว มีความหมายน้อยมากในแง่ที่ต่อไปนี้องค์กรภายนอกหรือสาธารณะจะเข้าไปตรวจสอบ สำนักงานทรัพย์สินฯได้อย่างแท้จริง ในทางตรงข้าม กลับเป็นการยืนยันให้เห็นว่า ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ และสำนักงานทรัพย์สินฯ หาใช่ทรัพย์สินหรือหน่วยงานที่มี “รัฐบาล โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง...เป็นผู้รับผิดชอบ” แต่อย่างใดเลย (ถ้าใช่ ก็ควรตรวจสอบได้ธรรมดาเหมือนหน่วยงานอื่นๆในความรับผิดชอบของรัฐบาล) เพราะในคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ว่า ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา มีอำนาจในการสอบสวนข้อเท็จจริงการดำเนินการของสำนักงานทรัพย์สินฯนั้น ได้กล่าวย้ำด้วยว่า
การ เข้าไปตรวจสอบโดย สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเกี่ยวกับกิจการของสำนักงานทรัพย์สิน ส่วนพระมหากษัตริย์นั้น จะต้องคำนึงถึงสถานะพิเศษของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ โดย เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการดำเนินการต่างๆที่เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยหรือ ที่ต้องได้รับพระบรมราชานุญาตนั้น บุคคลใดไม่พึงดำเนินการสอบสวนให้เป็นที่กระทบกระเทือนต่อพระราชอำนาจดัง กล่าว
และสิ่งที่เกิดขึ้นจริงหลังคำ วินิจฉัยนี้คือ ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ได้ทำจดหมายฉบับหนึ่งถึงสำนักงานทรัพย์สินฯ ขอให้ “ชี้แจงข้อเท็จจริง” ที่มีผู้ร้องเรียน ซึ่งสำนักงานทรัพย์สินฯ ก็ทำจดหมายตอบฉบับหนึ่ง ยืนยันว่า ได้ดำเนินการอย่างถูกต้องตามระเบียบแล้วในกรณีผู้ร้องเรียนรายนั้น เมื่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาได้รับจดหมายตอบจากสำนักงานทรัพย์สินฯแล้ว ก็ “วินิจฉัยให้ยุติการพิจารณาเรื่องร้องเรียน” นั้น สรุปแล้ว การ “เข้าไปตรวจสอบ” การดำเนินการของสำนักงานทรัพย์สินฯของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาครั้งนี้ รวมแล้วประกอบไปด้วยจดหมาย ถาม-ตอบ จากฝ่าย “ผู้ตรวจสอบ” และ “ผู้ถูกตรวจสอบ” ฝ่ายละ 1 ฉบับเท่านั้น (ดูรายละเอียดในบทความ ฟ้าเดียวกัน ของผม)
บทส่งท้าย: ความจริงอันน่ากระอักกระอ่วน?
ความ จริงที่ว่า ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์และสำนักงานทรัพย์สินฯ อยู่ในการกำกับดูแลของพระมหากษัตริย์โดยเด็ดขาด (และไม่มีใครหรือหน่วยงานใดควบคุมตรวจสอบได้) นั้น เป็นเรื่องที่รู้กันดีมานานแล้วในแทบทุกวงการ ทั้งวงการธุรกิจ วงการรัฐบาล และแม้แต่ประชาชนจำนวนมาก การที่ “รายงานประจำปี 2553” ของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์พยายามบิดเบือนว่า ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ มีรัฐบาลเป็น “ผู้รับผิดชอบ” เป็นอะไรที่เหลือเชื่อมากๆ
แน่นอน ตามหลักการและสามัญสำนึก “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” เป็นทรัพย์สินของรัฐ ซึ่งในประเทศที่ปกครองแบบประชาธิปไตย ไม่ใช่สมบูรณาญาสิทธิราช จะต้องหมายความว่า เป็นทรัพย์สินที่ต้องอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของรัฐบาลที่ได้รับการเลือก ตั้งมาจากประชาชนและสามารถตรวจสอบควบคุมโดยสาธารณะได้อย่างเต็มที่ทุกประการ เช่นเดียวกับทรัพย์สินของรัฐอื่นๆ
แต่ที่สถานะของทรัพย์สินส่วนพระ มหากษัตริย์เป็นเช่นในปัจจุบัน ก็เพราะ (ดังที่ผมกล่าวมาก่อนหน้านี้) เมื่อ 60 กว่าปีก่อน รัฐบาลนิยมเจ้า (royalist) ของพรรคประชาธิปัตย์ ที่ขึ้นสู่อำนาจด้วยการรัฐประหารโค่น คณะราษฎร (รัฐบาลของปรีดี) ลงไป ได้ออกพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงอำนาจการควบคุมทรัพย์สินของรัฐส่วนนี้ ให้กลับไปเป็นแบบสมบูรณาญาสิทธิราชอีก คือ ให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจเด็ดขาดในการ “จำหน่ายใช้สอย” ผลประโยชน์ที่ได้จากทรัพย์สินส่วนนี้ “ตามพระราชอัธยาศัย ไม่ว่ากรณีใดๆ” ผลก็คือทำให้ “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ที่มีลักษณะเป็นทรัพย์สินของรัฐ กลายมาเป็นทรัพย์สินที่มีลักษณะ “ส่วนพระองค์” โดยปริยายไป
จริงๆแล้ว ถ้าเราเปรียบเทียบบทบัญญัติของ พ.ร.บ.จัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ 2491 ที่รัฐบาลนิยมเจ้าพรรคประชาธิปัตย์ทำขึ้นและใช้มาจนทุกวันนี้ ในส่วนที่เกี่ยวกับ “ทรัพย์สินส่วนพระองค์” กับ “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” จะเห็นว่า แทบไม่มีความแตกต่างกันเลย ดังนี้
ทรัพย์สินส่วนพระองค์นั้น การดูแลรักษาและการจัดหาผลประโยชน์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย
รายได้ [จากทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์] ซึ่งได้หักรายจ่ายตามความในวรรคก่อนแล้ว จะจำหน่ายใช้สอยได้ก็แต่โดยพระมหากษัตริย์ตามพระราชอัธยาศัย ไม่ว่าในกรณีใด ๆ
จะ เห็นว่า โดยเนื้อหาแล้ว ไม่แตกต่างกันเลย “ความแตกต่าง” ที่เพิ่มขึ้นมาในส่วนที่เกี่ยวกับ “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการกำหนด “รายจ่ายประจำ” (“รายจ่ายที่ต้องจ่ายตามข้อผูกพัน รายจ่ายที่จ่ายเป็นเงินเดือน บำเหน็จ บำนาญ เงินรางวัล เงินค่าใช้สอย เงินการจร เงินลงทุน...”) หรือการกำหนดให้มี “คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” และ “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ก็ล้วนแต่เป็นเรื่องที่ขึ้นกับการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์ หรือต้องได้รับ “พระบรมราชานุญาต” จากพระมหากษัตริย์เท่านั้น พูดตามคำของมีชัย ฤชุพันธ์ คือ เป็นเรื่องที่ “อยุ่ในการกำกับดูแลของพระมหากษัตริย์ตามพระราชอัธยาศัย” ทั้งสิ้น ซึ่งก็คือ ไม่ต่างจากเรื่องการจัดการ “ทรัพย์สินส่วนพระองค์” ที่ “ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย” นั่นเอง
22 มิถุนายน 2554
ข้าขอเปล่งคำสาบานไปกับสายลม จักพิทักษ์ชีวิตผู้ทุกข์ตรม จักลบล้างการกดขี่ระทม
และต่อสู้ล้มอำนาจอธรรม ชีพนี้จักอุทิศพลีเพื่อกอบกู้ธรรม จักจองล้างทรราชย์ระยำ...
จิตร ภูมิศักดิ์, “หยดน้ำบนพื้นทราย”
หมายเหตุ
การลงวันที่ท้ายบทความ เป็นความประสงค์ของผู้เขียน
