บทบาท กทช. : หาเงินเข้ารัฐ หรือเร่งพัฒนาโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชน?

ที่มา มติชน

โดย ดร. อธิป อัศวานันท์ อาจารย์พิเศษ สถาบันบันฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า)

ขณะนี้ มีคำถามมากมายว่าบทบาทหน้าที่ที่แท้จริงของ กทช. ที่กฎหมายให้อำนาจกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม คืออะไร ถูกต้องแล้วหรือ หาก กทช. มีหน้าที่ระดมหารายได้เข้ารัฐ หรือ หน้าที่ที่แท้จริงของ กทช. คือ จะต้องพัฒนาประเทศและอุตสาหกรรมโทรคมนาคม สร้างความเจริญทางเศรษฐกิจและสังคมให้กระจายไปทุกหนแห่ง เพิ่มโอกาสให้ประชาชนทั่วประเทศสามารถเข้าถึง

ผมเป็นคนหนึ่งที่มีโอกาสได้อ่านงานวิจัยที่สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) จัดทำขึ้นเพื่อประกอบการพิจารณาการจัดสรรใบอนุญาตคลื่นความถี่ 3G ของ กทช. และเห็นว่า จากบทสรุปงานวิจัยฉบับนี้ แสดงให้เห็นแนวทางที่เหมาะสมและถูกต้องตามหลักสากล ซึ่งจากการจัดการรับฟังความคิดเห็นกลุ่มย่อย (Focus Group) ของนิด้า เรื่องการ พิจารณาออกใบอนุญาต 3G ในประเด็นราคาใบอนุญาตที่เหมาะสมควรมีอัตราเท่าใด ซึ่งมีนักวิชาการอิสระจากภาคธุรกิจและภาคการศึกษาร่วมให้ความเห็น ได้แก่ นายอรุณ จิรชวาลา อดีตกรรมการผู้จัดการ ธนาคารนครหลวงไทย ผู้เคยสอบได้ที่หนึ่งของประเทศไทย ได้นำเสนอแนวทางการจัดสรรคลื่นความถี่เพื่อประโยชน์ของส่วนรวมว่า แนวทางของ กทช. ควรจะเป็นไปเพื่อการพัฒนาอุตสาหกรรมโทรคมนาคม ให้เป็นประโยชน์ต่อประชาชนคนไทยให้มากที่สุด เพื่อให้คนไทยทั้งประเทศไม่เสียโอกาสไปมากกว่านี้ และอยากให้มองเทคโนโลยี 3G เป็นสาธารณูปโภคที่เป็นประโยชน์ เช่นเดียวกับ ถนน ที่รัฐสร้างให้ฟรี ในกรณีนี้อาจเป็นไปได้ว่า กทช. ควรสนับสนุนด้านการเงินให้กับผู้ประกอบการ เพื่อเป็นเงินทุนใช้ในการสร้างเครือข่าย เพราะจะเป็นประโยชน์กับคนไทยทั้งชาติ แทนที่จะเป็นการระดมเงินทุนให้ได้ราคามากที่สุดจากผู้ประกอบการที่เข้าประมูล ซึ่งทำให้เข้าใจได้ว่าเป้าหมายที่ กทช. นำเสนอ ก็เพื่อเพิ่มรายได้ของรัฐ

การรับฟังความคิดเห็นกลุ่มย่อยดังกล่าว ซึ่งดำเนินรายการโดย รศ. ดร. ไพบูลย์ เสรีวิวัฒนา จากนิด้า นักวิชาการอิสระเช่น นายไพบูลย์ นลินทรางกูร นายกสมาคมนักวิเคราะห์หลักทรัพย์ไทย กรรมการผู้จัดการ บล.ทิสโก้, รศ. ดร.บวร ปภัสราทร คณบดี คณะเทคโนโลยีสารสนเทศ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้า ธนบุรี และ รศ. ดร.สมชาย ภคภาสน์วิวัฒน์ อดีตรองอธิการบดี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ล้วนมีความเห็นไปในแนวทางเดียวกัน

แต่น่าเสียดายที่ถกเถียงกันเฉพาะเรื่องตัวเลขรายได้ที่จะนำเข้ารัฐ แทนที่ประเด็นเรื่องประโยชน์ที่แท้จริงต่อประเทศและประชาชนจากบทสรุปงานวิจัยของนิด้า ที่ กทช. สนับสนุนให้นิด้าเป็นผู้ทำงานวิจัย กลับไม่ถูกหยิบยกออกมากให้สังคมได้รับรู้ ยิ่งกว่านั้น ข้อมูลและหลักการที่ชี้แจงต่อสาธารณะ ยังคลาดเคลื่อนจากความเป็นจริงและขัดต่อเหตุผลทางวิชาการอย่างสิ้นเชิง

มีการชี้แจงว่า ผู้ที่มีความสามารถในการประมูลสูงสุด ย่อมเป็นผู้ที่มีศักยภาพในการนำคลื่นความถี่ไปใช้ได้สูงสุด และเกิดประโยชน์ต่อประเทศมากที่สุด หรือในภาษาชาวบ้าน หากเขายอมจ่ายสูงสุด แสดงว่าย่อมมีความสามารถนำไปใช้ให้เป็นประโยชน์สูงสุด ตรรกะลักษณะนี้ขัดต่อหลักการเศรษฐศาสตร์จุลภาคและทฤษฎีเกมส์อย่างชัดเจน เพราะหากใครก็ตามยอมจ่ายในอัตราสูงสุด ย่อมหมายความว่าใครคนนั้นสามารถสร้างและหาประโยชน์ได้สูงสุดให้กับตัวของเขาเอง สิ่งที่พิสูจน์ไม่ได้คือ ประโยชน์สูงสุดกับใครคนนั้น หมายถึงประโยชน์สูงสุดของประเทศด้วย ไม่เคยมีตรรกะทางวิชาการที่เชื่อมสองสิ่งนี้ไว้ด้วยกัน

มีการชี้แจงว่า การประมูลเป็นทางเลือกที่สากลใช้กัน แต่ในความเป็นจริง มีประเทศเพียงส่วนน้อยที่เลือกใช้วิธีการประมูล จะเห็นได้จากมี 50 ประเทศ ที่เลือกใช้หลักการของ Beauty Contest ในขณะที่เพียง 29 ประเทศเลือกใช้วิธีการประมูล

นอกจากนี้ จะเห็นได้จากปัญหาที่เกิดขึ้นจากการเลือกใช้วิธีการประมูลใบอนุญาต 3G ในยุโรป ซึ่งมีผลเสียโดยตรงต่อประชาชนในชาติ รวมทั้งได้มีการศึกษาไว้อย่างละเอียด โดยนักวิชาการทั้งในและนอกประเทศ ซึ่ง ผศ. ดร. กำพล ปัญญาโกเมศ นักวิจัยและผู้ร่วมจัดการรับฟังความเห็นกลุ่มย่อยจากนิด้า ได้ยกตัวอย่างของอังกฤษ ที่ชัดเจนว่าเลือกใช้วิธีการประมูลที่มีราคา Reserve สูงเกินไป ทำให้ผู้ประกอบการประสบปัญหาทางการเงิน และไม่สามารถดำเนินการสร้างโครงข่ายให้เกิดประโยชน์สูงสุดกับประเทศ

ในขณะที่กรณีของญี่ปุ่นที่มีการให้ใบอนุญาต 3G ฟรี เมื่อระยะเวลาผ่านไป ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นก็คือ มีการใช้ 3G อย่างแพร่หลายและประชาชนชาวญี่ปุ่นเป็นผู้ได้รับประโยชน์สูงสุด

มีการชี้แจงว่า เงินที่ได้จากการประมูลเป็นผลประโยชน์ของประเทศ หากคำนึงถึงประโยชน์ของประเทศอย่างแท้จริงแล้ว กทช. ควรมีแผนการดำเนินการที่ชัดเจน ว่ารายได้จากใบอนุญาต 3G มูลค่า 3-5 หมื่นล้าน หรือคิดเป็นมูลค่าประมาณ 2% ของงบประมาณรัฐ จะถูกนำไปใช้ประโยชน์อย่างไรบ้าง และ กทช. จะเป็นผู้นำเงินดังกล่าวมาใช้เอง หรือจะส่งเข้าคลังเพื่อให้รัฐบาลใช้ประโยชน์ต่อไป

อย่างไรก็ดี รศ. ดร. สมชาย ภคภาสน์วิวัฒน์ อดีตรองอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรมศาสตร์ มีมุมมองว่า อีก 10 ปี นับจากนี้ ภาครัฐก็ยังคงล้าหลังอยู่ ยิ่งไปกว่านั้น เงินที่นำส่งเข้ารัฐ มักจะมีส่วนที่สูญหายไป เพราะในอดีตก็มักจะหายไปโดยตลอด หรือที่ นายไพบูลย์ นรินทรางกูร มักจะพูด ว่า "รั่วไหล"

มีการชี้แจงว่า ราคาใบอนุญาตจะเป็น Sunk Cost ซึ่งไม่มีผลกระทบต่อค่าบริการ แต่ตามหลักเศรษฐศาสตร์จุลภาคที่แท้จริงแล้ว การลงทุนใน 3G ถือเป็นการลงทุนในระยะสั้น (Short Term Investment) ที่มีระยะเวลาระบุชัดเจน และไม่ใช่การลงทุนในระยะยาว (Long Term Investment) ที่มีระยะเวลาเป็น Infinity ซึ่งคำอธิบายของ Sunk Cost จะมีผล ในกรณีของการลงทุนระยะสั้น ราคาใบอนุญาต จะมีผลกระทบต่อการตัดสินใจอย่างแน่นอน และไม่สามารถมองเป็น Sunk Cost ได้ เพราะในระยะเวลา 15 ปี ผู้ประกอบการอย่างน้อยที่สุด ต้องได้เงินส่วนนี้กลับคืน ซึ่งจะเกิดขึ้นได้อย่างไร ถ้ามิใช่มาจากกระเป๋าของประชาชนและผู้บริโภคในที่สุด หลักเศรษฐศาสตร์จุลภาค ได้แยก Case ของ Short Term และ Long Term ออกจากกันอย่างชัดเจน

สิ่งที่ต้องยอมรับคือธุรกิจโทรคมนาคมไม่ใช่ Competitive Market ตามหลักของ เศรษฐศาสตร์จุลภาค เพราะต้องการ Economy of Scale จึงเป็นที่มาของระบบสัมปทาน และ การให้ใบอนุญาตในจำนวนจำกัด เพราะการมีผู้ประกอบการไม่กี่ราย ย่อมสามารถผูกขาด และเป็นผลเสียกับผู้บริโภค ในขณะที่หากมีผู้ประกอบการมากรายเกินไป ย่อมขาด Scale ที่จะรักษาธุรกิจให้ยังคมดำเนินต่อไปได้ ในท้ายที่สุดก็ต้องถอนตัวหรือล้มละลาย ซึ่งความเสียหายก็จะตกอยู่กับผู้บริโภคอยู่ดี

ดังนั้น สิ่งสำคัญที่ต้องคำนึงถึงก็คือ จำนวนผู้ประกอบการที่เหมาะสมกับตลาด ทั้งนี้ นายไพบูลย์ นายกสมาคมนักวิเคราะห์หลักทรัพย์ไทย ได้ให้ความเห็นว่า กิจการโทรคมนาคมที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศอย่างแท้จริงนั้น จะต้องมีการแข่งขันที่สมบูรณ์ อย่างน้อยผู้ประกอบการ 2G ปัจจุบัน ควรสามารถได้ใบอนุญาตทั้งหมด มิเช่นนั้นผู้บริโภคจะรับเคราะห์จากการผูกขาดของรายใหญ่ไม่กี่ราย ซึ่งสามารถฮั้วได้ อย่างไรก็ดี การประมูลยังเป็นช่องทางให้ผู้ประกอบการรายใหญ่ผลักดันราคาให้สูง เพื่อบีบรายเล็กออกจากการแข่งขัน เช่นในกรณีของเยอรมัน ซึ่งรายใหญ่สามารถผูกขาดได้ และเป็นผลเสียต่อผู้บริโภค

อีกแง่มุมหนึ่ง หากใช้วิธี Beauty Contest สามารถระบุเงื่อนไขได้เลยว่า ต้องการให้ผู้ประกอบการที่ได้รับใบอนุญาต 3G สร้างประโยชน์ให้กับประเทศอย่างไรบ้าง โดยมีข้อกำหนดที่วัดผลชัดเจน แทนการทุ่มเงินเพื่อนำส่งเข้ารัฐด้วยการประมูล ด้วยเงื่อนไขนี้ ภาคเอกชนย่อมสามารถนำเงินทุกไปสร้างประโยชน์ได้ดีกว่าภาครัฐ โดยปราศจากการรั่วไหล ซึ่งกลุ่มนักวิชาการในการรับฟังความเห็นกลุ่มย่อยครั้งนี้ ไม่มีความเชื่อเลยว่า ภาครัฐจะนำเงินก้อนนี้ไปพัฒนาประเทศได้ดีกว่าเอกชน นอกจากนี้ การนำ 3G มาใช้ในการพัฒนาประเทศ ยังสามารถระบุได้ในหลายแง่มุม ไม่เพียงแค่ระบุเรื่องการให้บริการครอบคลุมประชากร หรือความรวดเร็วในการสร้างโครงข่ายเปิดให้บริการเท่านั้น

แต่ควรคำนึงถึงสิ่งที่จะสามารถต่อยอดจาก 3G ได้ เช่นที่ รศ. ดร. บวร ปภัสราทร คณบดี คณะเทคโนโลยีสารสนเทศ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้า ธนบุรี ได้พูดถึงการต่อยอดทางนวัตกรรมและเทคโนโลยี ที่ประเทศไทยไม่ควรจะเสียโอกาส นอกจากนี้ ควรคำนึงถึงการใช้งานอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงที่จะเป็นประโยชน์สูงสุดต่อสาธารณชน หรือที่เรียกว่า Meaningful Broadband ที่เป็นต้นแบบของ Prof. Craig Warren Smith ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งเป็นศาสตราจารย์จาก มหาวิทยาลัยฮาร์เวิร์ด ซึ่งระบุว่า 3G สามารถยกระดับการพัฒนาประเทศด้านการศึกษา ความยากจน ความแตกต่างในสังคม จริยธรรมทางสังคม ฯลฯ

การมี 3G เป็นเรื่องที่ดีต่อประเทศ ไม่มีใครเถียงว่าประเทศไทยเสียโอกาสมามากพอแล้ว อย่างไรก็ตาม รูปแบบการพิจารณาจัดสรรใบอนุญาต มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อความสำเร็จของอุตสาหกรรมโทรคมนาคม ซึ่งเป็นสาธารณูปโภคสำคัญที่สร้างประโยชน์ให้กับคนทั้งประเทศ และทำให้มีโอกาสต่อยอดเป็นนวัตกรรมและธุรกิจอื่นๆ

ทั้งนี้ควรศึกษาความผิดพลาดจากต่างประเทศ และยึดถือหลักปฏิบัติที่ดีที่สุด (Best Practice) ของสากลที่เลือกใช้ Beauty Contest แทนการประมูล และอ้างอิงถึงหลักวิชาการที่ถูกต้อง ที่ได้รับการยอมรับทั้งในและนอกประเทศ เพื่อว่าในท้ายที่สุดแล้ว ประโยชน์สูงสุดจะตกเป็นของประชาชนคนไทยทั้งประเทศ ไม่ควรคิดเป็นรายได้เข้ารัฐแต่เพียงอย่างเดียว แต่ต้องคำนึงถึงการพัฒนาอุตสาหกรรม เพื่อประโยชน์ต่อประชาชนคนไทยให้มากที่สุด