ที่มา มติชน
ธีระ สุธีวรางกูร คณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์
ธีระ สุธีวรางกูร นิติราษฎร์ ฉบับ 27
หมายเหตุจาก บทความ ศาลรัฐธรรมนูญกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม : จาก เว็บไซต์นิติราษฎร์
เป็น ธรรมดาอยู่ว่า เมื่อยอมรับถึงหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ก็จำเป็นอยู่เองที่จะต้องจัดระบบและกลไกเพื่อคุ้มครองรัฐธรรมนูญให้ดำรงอยู่ ได้อย่างสอดรับกับสถานะความเป็นกฎหมายสูงสุด
ตาม บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ วิธีการหนึ่งซึ่งจะใช้ประกันสถานะความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ก็คือ การกำหนดให้ร่างกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ จะมีเนื้อความขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ นอกจากนั้น กระบวนการตราร่างกฎหมายเหล่านี้ ก็ต้องดำเนินไปให้ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ โดยศาลรัฐธรรมนูญจะทำหน้าที่ในการตรวจสอบควบคุม
เมื่อ ในทางหลักวิชานิติศาสตร์ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมคือร่างกฎหมายชนิดหนึ่ง อีกทั้งเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญก็มีเนื้อหาซึ่งกำหนดห้ามมิให้มีการแก้ไขหลักการสำคัญของรัฐ ธรรมนูญ โดยเฉพาะ รูปแบบของระบอบการปกครองและรูปของรัฐด้วย
คำ ถามที่น่าสนใจ ก็คือ หากมีการโต้แย้งว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั้นมีปัญหาเกี่ยวกับความ ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะในทางเนื้อหาหรือแม้กระบวนการตรา ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจตรวจสอบควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐ ธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่...
หากพิจารณาจากคำ สั่งของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๔ / ๒๕๕๔ แม้ตามข้อเท็จจริงของคดี จะเป็นเรื่องที่ประธานรัฐสภาส่งความเห็นของสมาชิกรัฐสภาจำนวนหนึ่ง เพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๕๔ ว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ๒ ฉบับที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้วนั้น มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ แต่ในฐานะผู้ส่งคำร้อง ประธานรัฐสภาก็ได้ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยประเด็นหนึ่งจากที่ได้เสนอไว้ สองประเด็นด้วยว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจควบคุมตรวจสอบกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือ ไม่ อีกด้วย
ในคดีดังกล่าวนี้ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในประเด็นเบื้องต้นเพียงว่า คำร้องของผู้ร้องไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๕๔ วรรคหนึ่ง (๑) ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ กรณีจึงเป็นเรื่องน่าเสียดาย ที่แม้ประเด็นอันเกี่ยวข้องกับเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยความ ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมจะถูกหยิบยกขึ้นแล้วโดย ประธานรัฐสภา แต่ศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้วินิจฉัยถึงปัญหาดังกล่าว
โดย คำสั่งข้างต้นของศาลรัฐธรรมนูญ จึงยังไม่ชัดเจนว่าตามความเห็นของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญจะเห็นว่าตนมีหรือไม่มีอำนาจตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
เรื่องนี้ไม่ได้ เป็นประเด็นที่น่าสนใจเฉพาะในทางนิติศาสตร์ แต่เมื่อมีความเป็นไปได้อยู่ว่าอาจจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในอนาคต ซึ่งมีความเป็นไปได้ด้วยว่าเนื้อหาหรือกระบวนการตรารัฐธรรมนูญอาจถูกหยิบยก ให้กลายเป็นปัญหาทางการเมือง แม้การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จะกระทำได้โดยอาศัยกระบวนการทางการเมืองระหว่างสมาชิกรัฐสภาด้วยกันเอง หรืออาศัยอำนาจการวีโต้ร่างรัฐธรรมนูญโดยประมุขของรัฐ
แต่ ก็ยังเป็นการสมควรที่จะสอบทานความคิด กันว่า แท้จริงแล้ว รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถใช้ “อำนาจตุลาการ” ในการตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหรือ ไม่ ด้วยเหตุผลใด
ต่อคำถามข้อนี้ หากเห็นกันว่าศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่าง รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เหตุผลที่จะใช้อธิบายคงเป็นไปในทำนองว่า แม้รัฐธรรมนูญจะไม่มีบทบัญญัติที่ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบความชอบ ด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมอย่างชัดแจ้ง แต่ทว่าเมื่อรัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบถึงความ ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐ ธรรมนูญซึ่งถือว่าเป็น “ร่างกฎหมาย” ชนิดหนึ่งได้ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมซึ่งถือว่าเป็น “ร่างกฎหมาย” อีกชนิดหนึ่ง
ศาล รัฐธรรมนูญก็ย่อมมีอำนาจตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้เช่นเดียว กันจากเหตุผลเรื่องอำนาจเกี่ยวเนื่องที่ว่า เมื่อมีอำนาจหลัก ศาลก็ย่อมมีอำนาจใกล้เคียงเป็นปริยาย (implied power) และจากการตีความรัฐธรรมนูญเช่นนี้ ก็ย่อมทำให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถคุ้มครองสถานะความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ ธรรมนูญตามที่รัฐธรรมนูญมอบหมายให้ไว้ได้อย่างที่มันเป็น
อย่าง ไรก็ดี ความเห็นที่ว่าศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม อาจถูกโต้แย้งด้วยเหตุผลทางทฤษฎีนิติศาสตร์และจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญใน หลายประการด้วยกัน
เบื้องต้นควรทราบว่า ตามระบบกฎหมายไทยปัจจุบันซึ่งจัดระบบองค์กรตุลาการให้มีศาลหลายศาลนั้น ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้มีสถานะเป็นศาลที่มีเขตอำนาจทั่วไปเช่นเดียวกันกับศาล ยุติธรรม แต่ศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลเฉพาะที่มีเขตอำนาจเป็นการเฉพาะ
จาก ความข้อนี้ ผลที่ตามมาก็คือ ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจวินิจฉัยในเรื่องไหนอย่างไรได้ ก็เฉพาะแต่เมื่อรัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้งเท่านั้น สำหรับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เมื่อกรณีนี้ รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดไว้อย่างแจ้งชัดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบ ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่อาจมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยในเรื่องดังกล่าวนี้ได้
ข้อ ควรทราบต่อไปก็คือ แม้ยังมีข้อถกเถียงทางวิชาการอยู่ว่า เนื้อความแต่ละเรื่องที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งหรือเนื้อความที่ ปรากฏอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมกับเนื้อความที่ปรากฏอยู่ในรัฐ ธรรมนูญซึ่งจะถูกแก้ไขเพิ่มเติม มีลำดับศักดิ์เท่ากันหรือไม่ แต่หากเห็นกันว่า ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใด เนื้อความต่างๆ เหล่านั้นย่อมมีศักดิ์ทางกฎหมายเท่ากันเสมอ หากยอมรับความคิดเช่นนี้ ด้วยเหตุผลของเรื่องแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญก็ย่อมไม่อาจตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐ ธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
ขอให้พิจารณาโดยเทียบเคียง จากกรณีของร่างพระราชบัญญัติกับพระราชบัญญัติ เพราะเหตุที่ร่างพระราชบัญญัติกับพระราชบัญญัตินั้นมีลำดับศักดิ์ทางกฎหมาย เท่ากันใช่หรือไม่ จึงไม่มีการสร้างระบบเพื่อให้องค์กรตุลาการใดสามารถใช้อำนาจตุลาการไปตรวจ สอบถึงความชอบด้วยพระราชบัญญัติของร่างพระราชบัญญัติ โดยหากเนื้อความของพระราชบัญญัติกับร่างพระราชบัญญัติเกิดขัดหรือแย้งกัน กรณีก็ย่อมเป็นไปตามหลักทั่วไปที่ว่า “กฎหมายใหม่ยกเลิกกฎหมายเก่า” หรือ “กฎหมายเฉพาะยกเว้นกฎหมายทั่วไป” แทนการให้องค์กรตุลาการเข้ามาทำหน้าที่วินิจฉัยตรวจสอบ
ใน ทางตรงกันข้าม สำหรับกรณีของร่างพระราชบัญญัติกับรัฐธรรมนูญนั้น เหตุที่ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของตัวร่างพระ ราชบัญญัติได้ ก็เนื่องจากว่าร่างพระราชบัญญัติซึ่งเป็น “วัตถุที่ถูกตรวจสอบ” กับรัฐธรรมนูญซึ่งเป็น “วัตถุที่เป็นมาตรของการตรวจสอบ” มีสถานะทางกฎหมายไม่เสมอกัน กล่าวคือ ร่างพระราชบัญญัติจะมีลำดับศักดิ์ทางกฎหมายต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ และเมื่อรัฐธรรมนูญมีสถานะทางกฎหมายสูงกว่าร่างพระราชบัญญัติ เพราะลำดับศักดิ์ที่ไม่เท่ากันระหว่างวัตถุที่จะถูกตรวจสอบกับวัตถุที่จะใช้ เป็นมาตรของการตรวจสอบ จึงก่อให้เกิดผลธรรมดาตามสภาพของเรื่อง ให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถพิจารณาวินิจฉัยไปได้ว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นขัด หรือไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ
จากที่กล่าวมา ข้างต้น เมื่อเนื้อความแต่ละเรื่องที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งหรือเนื้อความ ที่ปรากฏอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมกับเนื้อความที่ปรากฏอยู่ในรัฐ ธรรมนูญซึ่งจะถูกแก้ไขเพิ่มเติมนั้นมีลำดับศักดิ์เท่ากันเสียแล้ว แม้เนื้อความของรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันหรือเนื้อความของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไข เพิ่มเติมกับเนื้อความที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญซึ่งจะถูกแก้ไขเพิ่มเติม อาจอยู่ในสภาพที่ขัดแย้งกัน
ด้วยเหตุผลจากความ เท่าเทียมกันของลำดับศักดิ์ทางกฎหมาย องค์กรตุลาการองค์กรใดจึงย่อมไม่สามารถวินิจฉัยให้อะไรคงอยู่หรือให้อะไรตก ไปได้โดยสภาพของเรื่อง ด้วยเหตุดังนี้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงย่อมไม่อาจเข้ามาตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐ ธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
สิ่งควรทราบต่อไปยังมีอีก ว่า หากพิจารณาถึงอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญอย่างเป็นระบบ แล้ว เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยเรื่องหนึ่ง เรื่องใด รัฐธรรมนูญก็จะมีบทบัญญัติอย่างแจ้งชัดถึงช่องทางหรือกระบวนการเสนอคดีต่อ ศาล
ตัวอย่างก็คือ กรณีการขอให้ตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ศาลจะใช้บังคับกับ คดี รัฐธรรมนูญก็จะกำหนดให้คู่ความในคดีหรือศาลเป็นผู้มีสิทธิเสนอเรื่อง หรือกรณีการขอให้ตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญก็ได้กำหนดให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ที่ต้องเสนอเรื่องให้ศาลรัฐ ธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ฯลฯ
อย่างไรก็ตาม สำหรับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เมื่อรัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติอย่างชัดแจ้งหรือโดยอนุโลมที่กำหนดช่องทาง หรือกระบวนการเสนอคดีมาเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา จึงย่อมกล่าวเป็นปริยายได้ว่า ที่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดถึงเรื่องนี้ไว้ ก็เพราะรัฐธรรมนูญมิได้ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐ ธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั่นเอง กรณีจึงไม่จำเป็นที่ต้องกำหนดช่องทางเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้ พิจารณาวินิจฉัย
ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ เป็นข้อเท็จจริงเบื้องต้นเพื่อให้พิจารณาว่า ในทางทฤษฎีนิติศาสตร์ประกอบกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถใช้ “อำนาจตุลาการ” ในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะโดยเนื้อหาหรือโดยกระบวนการตรา
อย่าง ไรก็ดี ในอนาคตที่อาจไม่ไกลข้างหน้า ถ้าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในเรื่องซึ่งเป็นปัญหาละเอียดอ่อนทางการ เมือง หากมีการโต้แย้งถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม และศาลรัฐธรรมนูญนั้นเห็นว่าตนมีเขตอำนาจที่จะพิจารณาวินิจฉัยในเรื่องนี้ การรับเรื่องไว้พิจารณาวินิจฉัยของศาลจะทำให้เกิดความขัดแย้งทางการเมือง ขึ้นอีกหรือไม่ ก็คงเป็นเรื่องที่น่าสนใจติดตาม.
