ที่มา ประชาไท
ชื่อบทความเดิม: ตีความรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ต่างกัน ไม่เป็นความผิด และไม่ต้องรับโทษ
ในวันอังคารที่ 29 กันยายน พ.ศ. 2552 คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) จะพิจารณา และชี้มูลความผิดรัฐมนตรีในรัฐบาลของอดีตนายกรัฐมนตรี สมัคร สุนทรเวช และข้าราชการที่เกี่ยวข้องอีกจำนวนหนึ่งกรณีมีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันอังคารที่ 17 มิถุนายน พ.ศ. 2551 เห็นชอบร่างคำแถลงการณ์ร่วมสนับสนุนให้กัมพูชาเสนอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกฝ่ายเดียว<1> โดยไม่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาตามบทบัญญัติมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 25 50
ประเด็นสำคัญที่บทความนี้มุ่งพิจารณา คือ การที่คณะรัฐมนตรีในขณะนั้นไม่นำแถลงการณ์ร่วมฉบับดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาตามบทบัญญัติมาตรา 190 นั้น ถือเป็นการจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ และปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ จนเป็นเหตุให้ต้องถูกถอดถอน ออกจากตำแหน่ง และดำเนินคดีอาญาตามความผิดดังกล่าวหรือไม่ หรือเป็นเพียงการที่คณะรัฐมนตรีใช้ดุลพินิจโดยสุจริตในการตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแตกต่างจากศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้น
เบื้องต้น ตามหลักวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศ และจารีตประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา เป็นที่ยอมรับกันอย่างชัดแจ้งว่า ฝ่ายบริหาร หรือคณะรัฐมนตรีนั้น คือ สถาบันที่มีอำนาจ และบทบาทสำคัญในการจัดทำหนังสือสัญญา และให้สัตยาบันในหนังสือสัญญาที่รัฐไทยทำกับนานาประเทศ หรือกับองค์การระหว่างประเทศ สถาบันอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นรัฐสภา หรือศาลรัฐธรรมนูญเป็นเพียงผู้แสดงบทบาทรองในเรื่องนี้เท่านั้น โดยจะเห็นได้ว่า เนื้อหาของบทบัญญัติที่เกี่ยวกับหนังสือสัญญากับต่างประเทศนั้น มักจะอยู่ในหมวดที่ว่าด้วยคณะรัฐมนตรี เช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ก็บัญญัติเรื่องนี้ไว้ในมาตรา 224 ซึ่งอยู่ในหมวดที่ 7 ว่าด้วยคณะรัฐมนตรี ส่วนมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้นก็อยู่ในหมวดที่ 9 ว่าด้วยคณะรัฐมนตรี เช่นเดียวกัน หมายความว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญต่างก็ยอมรับว่า การดำเนินการในเรื่องนี้จะต้องเกี่ยวข้องกับฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีเป็นหลัก <2>
เหตุผลอีกประการหนึ่งที่สนับสนุนสมมติฐานข้างต้น ก็คือ ในวรรคสองของมาตรา 190 ยังกำหนดประเภทของหนังสือสัญญาไว้เพียง 5 ประเภทเท่านั้นที่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา คือ 1. หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย 2. หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ 3. หนังสือสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญานั้น 4. หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง และ 5. หนังสือสัญญาที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ<3> นอกเหนือจากนั้น ให้เป็นอำนาจของฝ่ายบริหารในการดำเนินการได้อย่างเต็มที่ ถ้าผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่ต้องการให้ฝ่ายบริหารเป็นตัวแสดงหลักในเรื่องนี้ จะต้องร่างรัฐธรรมนูญว่า “หนังสือสัญญาทุกประเภทต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา” มิใช่กำหนดเพียง 5 ประเภทดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
เมื่อเรายอมรับว่า การทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศนั้น ฝ่ายบริหารเป็นผู้ใช้อำนาจเป็นหลัก ส่วนศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นฝ่ายตุลาการ และรัฐสภาซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติจะสามารถมาร่วมใช้อำนาจนี้ในขอบเขตจำกัดตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เท่านั้น ฝ่ายบริหารจึงทรงไว้ซึ่งอำนาจอันชอบธรรมในการใช้ดุลพินิจตีความในเบื้องต้นได้เองว่า เนื้อหาของหนังสือสัญญาใดตรงกับหลักเกณฑ์ 5 ประการตามบทบัญญัติมาตรา 190 วรรคสองหรือไม่ อีกทั้งเมื่อพิจารณาถ้อยคำในมาตรานี้ก็จะพบว่า เป็นข้อความที่มีความหมายกว้าง และมีลักษณะเป็นนามธรรมค่อนข้างสูง เช่น “มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง” หรือ “มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ” ซึ่งตามหลักการตีความกฎหมาย ถือว่า ข้อความลักษณะเช่นนี้เป็นข้อความซึ่งเปิดโอกาสให้ใช้ดุลพินิจ ฝ่ายบริหารซึ่งเป็นผู้ใช้กฎหมายสามารถแปลความหมายตามสามัญสำนึกหรือมาตรฐานของตนได้ เพราะฉะนั้น คณะรัฐมนตรีในขณะนั้น จึงมีอำนาจโดยชอบธรรมที่จะใช้ดุลพินิจตีความในเบื้องต้นได้ว่า แถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา ไม่เป็นหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา
อย่างไรก็ตาม ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเองก็ได้ตระหนักว่า หนังสือสัญญากับต่างประเทศนั้นจะกลายเป็นภาระผูกพัน และก่อให้เกิดผลกระทบต่อรัฐไทย และประชาชนชาวไทยอย่างลึกซึ้ง และกว้างขวาง เพราะฉะนั้น จึงพยายามให้รัฐสภาในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติที่ต้องทำหน้าที่ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน และเป็นตัวแทนปวงชนชาวไทยเข้ามามีส่วนร่วมตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารมากขึ้น คือ กำหนดว่าหนังสือสัญญาที่มีลักษณะ 5 ประเภทดังที่ได้อธิบายไปแล้วจะต้องได้รับ ความเห็นชอบของรัฐสภาก่อนที่จะมีผลผูกพัน แต่เมื่อฝ่ายบริหารเป็นผู้มีอำนาจอันชอบธรรมในการใช้ดุลพินิจเบื้องต้นว่า หนังสือสัญญาฉบับใดจะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่ ย่อมก่อให้เกิด ความขัดแย้งในด้านการตีความเนื้อหาของหนังสือสัญญา และบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่แตกต่างกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติขึ้น ส่งผลให้การดำเนินนโยบายต่างประเทศไม่อาจเป็นไปได้โดยราบรื่น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเองก็ยอมรับความเป็นจริงในข้อนี้ จึงได้บัญญัติไว้ในมาตรา 190 วรรคหกว่า “ในกรณีที่มีปัญหาตามวรรคสอง ให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัยชี้ขาด...”<4> นัยสำคัญของบทบัญญัติในวรรคนี้ ก็คือ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเองก็ยอมรับว่า การตีความกฎหมายที่แตกต่างกันนั้นเป็นเรื่องธรรมดาที่สามารถเกิดขึ้นได้ตลอดเวลา มิฉะนั้นก็คงไม่บัญญัติกลไกในการวินิจฉัยชี้ขาด ความขัดแย้งในการตีความรัฐธรรมนูญเอาไว้
ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปจึงมีอยู่ว่า อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรานี้นั้นเป็นอำนาจในลักษณะใด คำตอบก็คือว่า อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 190 วรรคหกนั้น เป็นเพียงอำนาจในการตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญให้ชัดเจน และสามารถนำไปปรับใช้กับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดิน และการดำเนินนโยบายต่างประเทศสามารถดำเนินต่อไปได้ อย่างราบรื่นเท่านั้น คือมีอำนาจวินิจฉัยเพียงว่า หนังสือสัญญาฉบับใดต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่ ซึ่งแตกต่างจากอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่ปรากฏอยู่ในมาตราอื่นๆ ที่เป็นอำนาจในการวินิจฉัยความถูกผิด หรือลงโทษผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอย่างชัดเจน เช่น มาตรา 182 วรรคสามที่ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดว่า ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง คือ นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี ได้กระทำการอันต้องห้ามตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และจะต้องพ้นจากตำแหน่งหรือไม่อันเนื่องมาจากการกระทำอันต้องห้ามนั้นหรือไม่<5> ดังกรณีอดีตนายกรัฐมนตรี สมัคร สุนทรเวช ถูกศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้พ้นจากตำแหน่งเพราะกระทำการอันต้องห้ามด้วยการไปเป็นลูกจ้างของบริษัทเอกชนตามคำวินิจฉัยที่ 12- 13/ 2551 ลงวันที่ 9 กันยายน พ.ศ. 2551<6> กล่าวอีกนัยหนึ่ง ในกรณีของแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยเพียงว่า แถลงการณ์ร่วมฉบับนี้ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่ เมื่อวินิจฉัยว่า ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา หน้าที่ของคณะรัฐมนตรีก็คือ นำแถลงการณ์ฉบับนี้เสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบเท่านั้น ส่วนรัฐสภาจะเห็นชอบแถลงการณ์ร่วมฉบับนี้หรือไม่ เป็นเรื่องของรัฐสภาที่จะตัดสินใจ แต่ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจวินิจฉัยเลยว่า การที่คณะรัฐมนตรีไม่ได้นำเสนอแถลงการณ์ร่วมฉบับนี้ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบนั้น ถูกหรือผิดอย่างไร และจะต้องรับโทษอย่างไรบ้าง
ศาลรัฐธรรมนูญเองก็เข้าใจในประเด็นต่างๆ เหล่านี้เป็นอย่างดี สังเกตได้จากถ้อยคำที่ปรากฏในคำวินิจฉัยที่ 6- 7/2551 ลงวันที่ 8 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 เรื่อง ประธานวุฒิสภา และประธาน สภาผู้แทนราษฎร ส่งความเห็นของสมาชิกวุฒิสภาและ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดเกี่ยวกับคำแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา ฉบับลงวันที่ 18 มิถุนายน 2551 เป็นหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 หรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยแต่เพียงว่า แถลงการณ์ร่วมฉบับนี้เป็นหนังสือสัญญาที่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาเท่านั้น<7> แต่มิได้มีถ้อยคำใดๆ เลยที่ระบุว่า คณะรัฐมนตรีในขณะนั้นได้กระทำความผิดด้วยการจงใจ ใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ หรือคณะรัฐมนตรีได้ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 อันจะเป็นเหตุนำไปสู่การถอดถอน และการดำเนินคดีอาญาได้แต่อย่างใด
อนึ่ง ถ้าคณะกรรมการ ป.ป.ช. ลงมติชี้มูลความผิดคณะรัฐมนตรีในขณะนั้นตามมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญในวันอังคารที่จะถึงนี้ จะก่อให้เกิดบรรทัดฐานที่เลวร้ายขึ้นในสังคมไทยทันที เพราะถ้าเพียงตีความรัฐธรรมนูญต่างจากศาลรัฐธรรมนูญแล้วมีความผิดทางอาญา หรือจะต้องถูกถอดถอนออกจากตำแหน่ง กรณีที่สถาบันต่างๆ ในกระบวนการยุติธรรมเริ่มต้นตั้งแต่ตำรวจ อัยการ ไปจนถึงศาลฎีกามีความเห็นต่อข้อเท็จจริง และข้อกฎหมายในคดีความแตกต่างกัน ก็จะต้องถือว่ามีความผิด และ ต้องรับโทษทางอาญาด้วย ตัวอย่างเช่น เมื่ออัยการมีความเห็นสั่งฟ้องผู้ต้องหา แล้วต่อมาศาลยุติธรรมพิพากษายกฟ้อง อัยการเจ้าของสำนวนนั้นก็จะต้องถูกดำเนินคดีอาญาฐานตีความข้อเท็จจริง และข้อกฎหมายต่างจากศาล หรือแม้แต่กรณีที่ศาลชั้นต้นพิพากษาคดีไปในทางใดทางหนึ่ง แล้วต่อมาถูกศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกากลับคำพิพากษา ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นที่เป็นองค์คณะในการพิจารณาคดีดังกล่าวก็จะต้องถูกดำเนินคดีอาญาฐานตีความข้อเท็จจริง และข้อกฎหมายต่างจากศาลสูงเช่นเดียวกัน
จากที่อธิบายมาโดยละเอียด จึงสรุปได้อย่างชัดเจนว่า การที่คณะรัฐมนตรีลงมติเห็นชอบแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา เพื่อสนับสนุนให้กัมพูชาเสนอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็น มรดกโลกฝ่ายเดียว โดยไม่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภานั้น เป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบ และโดยสุจริต ตีความเนื้อหาของหนังสือสัญญา และบทบัญญัติมาตรา 190 วรรคสองของรัฐธรรมนูญโดย ซึ่งอาจจะแตกต่างจากความคิดเห็นของฝ่ายนิติบัญญัติบางส่วน และศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้น ซึ่งเป็นเรื่องปกติธรรมดาที่เกิดขึ้นในกระบวนการยุติธรรมโดยทั่วไป อีกทั้งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก็เป็นเพียงการวินิจฉัยชี้ขาดดุลพินิจในการตีความกฎหมายที่แตกต่างกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้น คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่สามารถนำคำวินิจฉัยดังกล่าวไปเป็นมูลเหตุในการชี้มูลความผิดของคณะรัฐมนตรีชุดนั้นได้ ดังนั้น เพื่อธำรงรักษาความยุติธรรมของบ้านเมืองไว้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่มีทางเลือกอื่น นอกจากยกคำร้องผู้ที่ถูกกล่าวหาทุกคนในคดีนี้เท่านั้น
เชิงอรรถ
<1> ดูแถลงการณ์ร่วมฉบับเต็มทั้งภาษาอังกฤษ และฉบับแปลเป็นภาษาไทยอย่างไม่เป็นทางการได้ที่ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, แฉเอกสาร “ลับที่สุด” ปราสาทพระวิหาร (กรุงเทพฯ: มติชน, 2551), 312-316
<2> สมพงศ์ ชูมาก, กฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีเมือง, พิมพ์ครั้งที่ 3 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548), 95
<3> ดูในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก วันที่ 24 สิงหาคม 2550 หน้า 71
<4> ดูในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก วันที่ 24 สิงหาคม 2550 หน้า 71
<5> ดูในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก วันที่ 24 สิงหาคม 2550 หน้า 68
<6> ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125 ตอนที่ 112 ก วันที่ 19 พฤศจิกายน 2551 หน้า 1-62 สามารถเข้าไปดูรายละเอียดได้ที่ http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2551/A/122/1.PDF
<7> ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125 ตอนที่ 108 ก วันที่ 10 ตุลาคม 2551 หน้า 1-60 สามารถเข้าไปดูรายละเอียดไดใน http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2551/A/108/1.PDF
