ที่มา ประชาไท
ความเบื้องต้น
ประเด็นที่ร้อนแรงมากตอนนี้ก็คือเรื่อง "พ.ร.ฎ.อภัยโทษ" ที่เข้าไปเชื่อมโยงกับคุณทักษิณ ชินวัตร อันนำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างหนาหูและมีข้อโต้แย้งปรากฏออกมามากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากนักกฎหมายหลายท่านว่า "พ.ร.ฎ.อภัยโทษ" ดังกล่าวนั้น เอื้อประโยชน์กับคุณทักษิณและขัดแย้งกับหลักนิติรัฐ เพราะเป็นการเข้าไปทำลายคำพิพากษาของศาล ไม่เคารพคำวินิจฉัยของศาล
ก่อนที่จะเข้าไปลงในรายละเอียดปลีกย่อยว่า เหมาะหรือไม่เหมาะเพียงใด ขัดแย้งหรือทำลายหรือไม่ ผมเห็นว่า เราพึงต้องจำแนกแยกแยะให้ดีเสียก่อน อย่าผลีผลามเข้าไปวิพากษ์วิจารณ์กันแบบเหมารวม เพราะประเด็นข้อถกเถียงข้างต้น จริงๆ มันประกอบไปด้วย 2 มิติด้วยกัน
มิติแรกคือ มิติทางการเมือง (เกี่ยวข้องกับเรื่องความชอบธรรมด้วย (Legitimacy); ทักษิณ)
มิติที่สองคือ มิติทางกฎหมาย (เกี่ยวข้องกับเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย (Legality); นิติรัฐ)
บันทึกฉบับนี้จะกล่าวและวิเคราะห์ทางด้านมิติทางกฎหมายเท่านั้น กล่าวอีก นัยหนึ่ง ผมจะทำการอรรถาธิบายและวิเคราะห์เพียงเฉพาะประเด็นที่มีการโต้แย้งว่า "อำนาจในการอภัยโทษนั้นขัดต่อหลักนิติรัฐหรือไม่อย่างไร?" เท่านั้น ไม่มีการนำเอาประเด็นตัวคุณทักษิณมาเกี่ยวข้องด้วย
นอกจากนี้แล้ว ผมก็จะขอแยกแยะไม่นำประเด็นที่เกี่ยวกับประมุขของรัฐ (พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขในรูปแบบของรัฐแบบราชอาณาจักร) มาข้องเกี่ยวเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ เพราะการที่จะเข้าไปวิเคราะห์ในแง่มุมทางกฎหมายของ "อำนาจในการอภัยโทษหลักนิติรัฐ" นั้น สามารถแยกได้โดยเด็ดขาด (Separability) จากประเด็นทางการเมืองและประมุขของรัฐข้างต้น โดยมิได้ส่งผลให้เกิดความบิดเบือนคลาดเคลื่อนต่อการวิเคราะห์ตามหลักวิชาแต่ อย่างใด
กล่าวให้เข้าใจได้โดยง่ายก็คือ หากคุณวิเคราะห์แล้วเห็นว่า "อำนาจในการอภัยโทษนั้นขัด หรือไม่ขัดต่อหลักนิติรัฐ" การนำประเด็นของพระมหากษัตริย์ในฐานะพระประมุขของรัฐและตัวคุณทักษิณมาผนวก เข้าก็มิได้ส่งผลใดๆ ต่อคำตอบที่ว่า "ควรจะไม่ให้มี หรือควรให้มีอำนาจในการอภัยโทษในสังคมต่อไปหรือไม่?" นั่นเอง
1.หลักการทั่วไปของอำนาจในการอภัยโทษ
1.1 อำนาจในการอภัยโทษคืออะไร?
อำนาจในการอภัยโทษ (Pardon Power) ถือเป็นอำนาจดุลพินิจ (Discretionary Power) ของฝ่ายบริหารโดยแท้ (ในทางหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญถือให้เป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายบริหาร (Executive Privilege) เสียด้วย) ในด้วยการลดหย่อนผ่อนโทษอันส่งผลให้ตัวผู้กระทำความผิดได้กลับคืนสู่สังคม อีกครั้งบนพื้นฐานของแนวคิด “การยกโทษและการบรรเทาโทษให้” (Clemency) ทั้งนี้ “การอภัยโทษ” ข้างต้นอาจมีการกำหนดเงื่อนไขไว้หรือไม่ก็ได้
หากพิจารณาให้ดีแล้วจะเห็นว่า “อำนาจของฝ่ายบริหารชนิดนี้” มีลักษณะพิเศษที่ค่อนข้างผิดแผกแตกต่างไปจากอำนาจของฝ่ายบริหารในกรณีอื่นๆ ที่ปกติแล้วจะเป็นอำนาจเชิงของการบังคับใช้กฎหมายอันมีแหล่งที่มา หรือฐานอำนาจจากกฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติอย่างพระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด แต่อำนาจนี้หาได้เป็นเช่นนั้นไม่ กล่าวคือ อำนาจในการอภัยโทษมีแหล่งที่มา หรือฐานอำนาจมาจากตัวรัฐธรรมนูญ (ในประเทศส่วนใหญ่ที่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร เช่น สหรัฐอเมริกา อินเดีย กรีซ สเปน ไทย ฯลฯ เป็นต้น) นั่นเอง
1.2 อำนาจในการอภัยโทษทำหน้าที่อะไร?
อำนาจนี้เป็นอำนาจที่ถูกสถาปนาขึ้นให้กับ "ฝ่ายบริหารโดยแท้" เพื่อทำหน้าที่ (Function) ในการถ่วงดุลอำนาจ (Check and Balance) ขององค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยหลักอื่นๆ มิให้กลายเป็นทรราชย์ (Tyrant) ไป ไม่ว่าจะเป็น ฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภา) ที่ในบางครั้งบางคราอาจมีการตราตัวบทกฎหมายที่มีการกำหนดโทษที่สูงมากจนเกิน ไป (ไม่ได้สัดส่วนกับการกระทำความผิด) หรือแม้แต่ฝ่ายตุลาการ (ศาล) ที่มีการลงโทษผู้กระทำความผิดที่ค่อนข้างรุนแรง (ขึ้นอยู่กับการตีความและดุลพินิจของผู้พิพากษาแต่ละท่าน) ผ่านการวินิจฉัยอรรถคดีต่างๆ ของตนเอง ด้วยแนวคิดของการ "ยกโทษและปลดโทษ" ให้ตามที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น
2. บทวิเคราะห์กรณีอำนาจในการอภัยโทษกับหลักนิติรัฐ
สำหรับข้อโต้แย้งที่ว่า "อำนาจในการอภัยโทษขัดกับหลักนิติรัฐ" นั้น ด้วยความเคารพต่อผู้นำเสนอข้อโต้แย้งทำนองนี้ ผมมิอาจเห็นพ้องด้วย แต่กลับเห็นว่า ข้อโต้แย้งค่อนข้างรุนแรงจนเกินไปและอยู่บนพื้นฐานของความเข้าใจที่อาจผิด พลาดคลาดเคลื่อน เพราะหากเข้าไปทำความเข้าใจใน "ตัวอำนาจในการอภัยโทษ" ตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญแล้วก็จะเห็นว่า กรณีหาได้เป็นดังเช่นข้อโต้แย้งเลย
กล่าวคือ "อำนาจในการอภัยโทษ" นั้นถือเป็นอำนาจที่ทำหน้าที่ในการถ่วงดุลคัดง้างอำนาจระหว่างองค์กรที่ใช้ อำนาจอธิปไตยหลักด้วยกันเอง อันเป็นลักษณะตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) ซึ่งเป็นกลไกที่นำไปสู่การรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ตามระบอบประชาธิปไตย (Democracy) ตรงนี้จึงสามารถสรุปได้อย่างชัดเจนว่า อำนาจในการอภัยโทษที่อยู่บนหลักการ แบ่งแยกอำนาจ ไม่สามารถที่จะขัดต่อหลักนิติรัฐที่มีองค์ประกอบสำคัญก็คือหลักการแบ่งแยก อำนาจเองได้เลย ดังนั้น การพยายามตีความให้อำนาจในการอภัยโทษขัดต่อหลักแบ่งแยกอำนาจจึงเป็นการตี ความบนตรรกะที่แปลกประหลาด
อย่างไรก็ดี อาจมีหลายท่านสงสัยอยู่ว่า กรณีของอำนาจดังกล่าวนี้ไม่เข้าไปทำลายคำวินิจฉัยหรือศาลหรือ? เพราะหากเป็นการเข้าไปทำลายคำวินิจฉัยแล้ว จะนำไปสู่การไม่เคารพคำพิพากษาของศาลซึ่งก็อาจมองได้ว่า เป็นการเข้าไปขัดหรือทำลายหลักนิติรัฐไป
คำตอบก็คือ ไม่ เพราะหากพินิจพิเคราะห์ให้ดีจะเห็นว่า อำนาจในการอภัยโทษนั้น ไม่ได้เข้าไปทำลาย หรือกลับ (Overturn) คำวินิจฉัยขององค์กรตุลาการเลย คำวินิจฉัยเป็นอย่างไรก็เป็นเช่นนั้น
ขอยกตัวอย่างให้ผู้อ่านได้เห็นภาพชัดเจนมากขึ้น เช่น ศาลมีคำตัดสินให้ นาย ก. ต้องถูกจำคุก 5 ปี เพราะกระทำการผิดกฎหมาย ข้อเท็จจริงปรากฏว่า นาย ก. ติดคุกมาแล้ว 3 ปี ต่อมาได้รับการอภัยโทษปล่อยตัวไป กรณีนี้ในสายตาของระบบกฎหมาย นาย ก. ถือเป็นผู้กระทำความผิด ยังมีความความผิดอยู่ ดังนั้น จึงต้องโทษจำคุกก็คือ 5 ปี ตามคำพิพากษา แต่มีการอภัยโทษ (ปลดโทษให้) อันส่งผลให้ไม่ต้องรับโทษ 2 ปี ที่เหลือ แต่มิใช่การลบล้างการกระทำความผิดของนาย ก. (กรณีเป็นการต่างกับการนิรโทษกรรมที่มีการลบล้างทั้งโทษและความผิด)
หลายท่านอาจมองว่า อำนาจในการอภัยโทษนี้ให้อำนาจกับฝ่ายบริหารค่อนข้างมากเลย ตรงนี้อาจนำไปสู่การทำให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจนี้ไปโดยมิชอบ (Abuse of Powers) ไม่มีเหตุผลได้หรือไม่ จนกระทั่งกลายเป็นสภาวะฝ่ายบริหารทรราชย์?
คำตอบก็คือ เป็นไปได้ แต่จริงๆ ในทางหลักการแล้ว แม้ว่า "อำนาจในการอภัยโทษจะถือเป็นอำนาจดุลพินิจโดยแท้ อันส่งผลให้ไม่สามารถที่จะถูกควบคุมตรวจสอบทางด้านกฎหมาย (Legal Control) ได้” ผ่านทั้งรัฐสภาและศาล (อย่างไรก็ตาม ศาลอาจเข้าไปตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายได้ในกรณีที่เป็นการใช้อำนาจอภัยโทษ โดยมีการกำหนดเงื่อนไขอันเป็นหลักการสากล) แต่ก็มิได้หลุดลอยออกจากระบบการตรวจสอบถ่วงดุลตามหลักการแบ่งแยกอำนาจที่ เป็นองค์ประกอบของหลักนิติรัฐอันมีเจตจำนงค์ในการเข้าไปควบคุมการใช้อำนาจ (Limited Powers) ของรัฐเพื่อ “การันตีสิทธิเสรีภาพของประชาชน”
กล่าวคือ แม้อำนาจในการอภัยโทษจะไม่อยู่ในขอบเขตการควบคุมใน “ดินแดนทางกฎหมาย” (ซึ่งหากจะให้กล่าวอย่างง่ายๆ ก็อาจจะอุปมาอุปไมยคล้ายกับ "อำนาจในการยุบสภา" ที่มิสามารถถูกตรวจสอบได้ในแง่ของความชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหารโดยแท้จริง ศาลมิอาจเข้ามาตรวจสอบได้ เพราะถือได้ว่าเป็น "การกระทำของรัฐบาล" (Act of Government) (ตามหลักกฎหมายปกครอง)) แต่อำนาจดังกล่าวก็ยังถูก “ควบคุมในดินแดนทางการเมือง” (Political Control) ได้ เช่น การตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ หรือ การถอดถอน (Impeachment) หรือแม้แต่การตรวจสอบโดยผ่านระบบ “สภาเล็ก” อย่างระบบการตรวจสอบผ่านการสอบสวนของคณะกรรมาธิการของรัฐสภา (Parliamentary Committee Investigation) กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ประเด็นของการใช้อำนาจในการอภัยโทษนั้นเป็นเรื่องทาง การเมือง (Political Question) หาใช่เรื่องทางกฎหมาย ดังนั้น จึงเป็นเหตุเป็นผลที่ว่า เมื่อเป็นเรื่องการเมือง ก็ย่อมต้องใช้ "วิถีทางทางการเมือง" เข้าไปตรวจสอบ
อนึ่ง นอกจากการตรวจสอบโดยวิถีทางทางการเมืองผ่านฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภา) ด้วยวิธีการทั้งหมดข้างต้นแล้ว “ประชาชน” เองก็ย่อมมีอำนาจและความชอบธรรมที่จะตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจอภัยโทษของ ฝ่ายบริหารเองได้อย่างมิพักต้องสงสัย เพื่อป้องกันมิให้รัฐบาลใช้อำนาจไปตามอำเภอใจ ผ่านการ “วิพากษ์วิจารณ์” (Criticize) มาตรการหนึ่ง และผ่านการใช้อำนาจตัดสินใจในการที่จะเลือก หรือไม่เลือกรัฐบาลชุดดังกล่าวเข้ามาเป็นผู้บริหารประเทศในยุคสมัยต่อๆ ไปหรือไม่อีกมาตรการหนึ่ง ทั้งหมดนี้ในฐานะของเจ้าของอำนาจอธิปไตยภายใต้ระบอบประชาธิปไตยนั่นเอง
3. บทสรุป
ตามหลักการทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ อำนาจในการอภัยโทษนั้นถือเป็นอำนาจดุลพินิจโดยแท้ของฝ่ายบริหารที่ทำหน้าที่ ในการตรวจสอบและถ่วงดุลฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการมิให้มีอำนาจมากอันจะ เป็นการขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ ดังนั้น จึงมิอาจเป็นไปได้หากจะกล่าวหาว่า อำนาจในการอภัยโทษดังกล่าวนี้ขัดต่อหลักนิติรัฐ ทั้งนี้เนื่องจากด้วยสภาพของอำนาจดังกล่าวอยู่บนพื้นฐานของหลักการแบ่งแยก อำนาจอันเป็นองค์ประกอบสำคัญของหลักนิติรัฐอยู่แล้ว อีกทั้งยังปรากฏด้วยว่าอำนาจดังกล่าวหาใช่การเข้าไปทำลาย หรือกลับคำวินิจฉัยของศาลด้วยการ “ลบล้างการกระทำความผิด” แต่อย่างใด เป็นเพียงแต่การเข้าไป “ปลดและบรรเทาโทษ” ให้เท่านั้น จึงยิ่งเป็นการตอกย้ำถึงประเด็นของการไม่ขัดหรือแย้งต่อหลักนิติรัฐ
อย่างไรก็ดี ยังมีความกังวลอยู่พอสมควร กล่าวคือ โดยสภาพของอำนาจดังกล่าวดูประหนึ่งว่าจะเป็นอำนาจที่ค่อนข้างกว้างขวางของ รัฐบาล อีกทั้งยังปรากฏตามหลักวิชาว่าไม่สามารถที่จะถูกตรวจสอบโดยระบบกฎหมายอันนำ ไปสู่การรับผิดชอบทางด้านกฎหมาย (Legal Responsibility) ได้ กรณีจึงอาจส่งผลให้ “ฝ่ายบริหารกลับกลายเป็นทรราชย์” ได้ในท้ายที่สุด ประเด็นดังกล่าว สามารถอธิบายตามหลักกฎหมายรัฐธรรมได้ว่า คงมิได้เป็นเช่นนั้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง ถึงแม้ว่า การใช้อำนาจในการอภัยโทษจะไม่อยู่ในส่วนของการควบคุมในระบบกฎหมาย แต่ก็ยังคงอยู่ภายใต้การควบคุมในระบบการเมืองอันนำไปสู่ความรับผิดชอบทางการ เมือง (Political Responsibility) ได้ ผ่านกลไกของรัฐสภาและตัวประชาชนเองในฐานะของเจ้าของอำนาจอธิปไตยภายใต้ระบอบ ประชาธิปไตยนั่นเอง
