ที่มา ประชาไท
(แฟ้มภาพ: ประชาไท)
1. บทนำ
ในประเทศที่ปกครองโดยระบอบเสรีประชาธิปไตย การชุมนุมสาธารณะและการเดินขบวนถือเป็นวิธีการสำคัญอย่างหนึ่งในการแสดงความคิดเห็นของประชาชนต่อรัฐบาลของตน เสรีภาพในการชุมนุมประท้วงและเดินขบวนเป็นเสรีภาพที่พัฒนาต่อยอดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นจากการแสดงความคิดเห็นโดยบุคคลแต่ละคน (individual) มาสู่การแสดงความคิดเห็นแบบกลุ่ม (collective) ในแง่นี้ การชุมนุมและการเดินขบวนจึงถือเป็นวิวัฒนาการสำคัญของวิธีการแสดงความคิดเห็นของพลเมือง รัฐบาลของประเทศที่เป็นประชาธิปไตยจึงไม่อาจลิดรอนจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมประท้วงหรือเดินขบวนเรียกร้องของประชาชนโดยอาศัยเหตุผลใด ๆ ที่นอกเหนือจากเหตุผลอันชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ทั้งนี้ เพื่อมิให้เป็นการทำลายพื้นที่ที่ประชาชนจะใช้เป็นเวทีสะท้อนความทุกข์ร้อน และความต้องการของตนไปยังรัฐบาลและสังคมโดยตรง
โดยเหตุนี้ กฎหมายของประเทศที่พัฒนาด้านประชาธิปไตยมาอย่างยาวนาน อาทิประเทศสหพันธรัฐเยอรมนี ประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศส และประเทศสหราชอาณาจักร จึงได้รับรองเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะที่เป็นไปโดยสงบโดยไม่จำต้องได้ รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ก่อนและรัฐต้องให้ความคุ้มครองการชุมนุมที่ ชอบด้วยกฎหมาย ตลอดจนห้ามการสลายการชุมนุมด้วยมาตรการที่รุนแรง ไม่ได้สัดส่วนพอสมควรแก่กรณีและไม่เป็นไปตามขั้นตอนจากระดับเบาไปสู่หนัก นอกจากนี้ กฎหมายได้ทำหน้าที่คุ้มครองรักษาความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อยของสังคม คุ้มครองการสาธารณสุข และสิทธิเสรีภาพของบุคคลที่สามในอันที่จะได้ใช้พื้นที่สาธารณะนั้นในคราว เดียวกันด้วย
สำหรับประชาชนไทย การชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธเป็นเสรีภาพที่ได้รับการรับรองในรัฐธรรมนูญ มาตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 สำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน (พ.ศ.2550) ได้บัญญัติรับรองไว้ในมาตรา 63 [1] นอกจากนี้ สิทธิดังกล่าวยังได้รับการคุ้มครองตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิ พลเมืองและสิทธิทางการเมือง (The UN International Covenant on Civil and Political Rights : ICCPR) ข้อ 21 [2] ซึ่งประเทศไทยได้เข้าเป็นภาคีโดยการภาคยานุวัติ เมื่อวันที่ 27 ตุลาคม พ.ศ.2539 [3] และมีผลบังคับตั้งแต่วันที่ 30 มกราคม พ.ศ.2540 เป็นต้นมา ในด้านเศรษฐกิจสังคม การชุมนุมและการเดินขบวนเป็นเครื่องมือที่สำคัญสำหรับประชาชนระดับล่างของ สังคมไทยในการสะท้อนความเดือดร้อนปัญหาปากท้องและข้อเรียกร้องของตนไปถึง รัฐบาล ในทางการเมืองการปกครอง การชุมนุมและการเดินขบวนถูกใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการสื่อสารความคิดเห็น ทางการเมืองของกลุ่มการเมืองต่าง ๆ ต่อสังคมและเป็นเครื่องมือในการกดดันรัฐบาล เสรีภาพในการชุมนุมจึงนับว่าเป็นเสรีภาพที่สำคัญของประชาชนไทยในการแสดงออก ซึ่งความคิดเห็นทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม อันจะนำไปสู่การสร้างรากฐานที่สำคัญของสังคมประชาธิปไตยและนิติรัฐในที่สุด
แม้ว่าเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนชาวไทยจะได้รับการคุ้มครองโดย รัฐธรรมนูญไทยและกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ก็ตาม เสรีภาพประการนี้ไม่ใช่เสรีภาพสัมบูรณ์ แต่เป็นเสรีภาพที่อาจถูกจำกัดได้ กล่าวคือ ในยามที่บ้านเมืองเป็นปกติสุข การจำกัดการชุมนุมสามารถกระทำได้ในกรณีที่เป็นการชุมนุมในสถานที่สาธารณะ และการจำกัดเสรีภาพมีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนบุคคลที่ สามที่จะใช้ที่สาธารณะนั้น [4] นอกจากนี้ ตามมาตรา 21 ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) การจำกัดเสรีภาพการชุมนุมในที่สาธารณะยังอาจเป็นไปเพื่อคุ้มครองรักษาความ ปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อยของสังคม และคุ้มครองการสาธารณสุขด้วย [5] (วัตถุประสงค์สามประการหลังนี้ไม่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของไทย) และรัฐสภาได้ตราพระราชบัญญัติวางหลักเกณฑ์วิธีการในการจำกัดสิทธิเสรีภาพใน การชุมนุมในที่สาธารณะไว้ด้วย ส่วนในยามที่ประเทศอยู่ในสภาวการณ์ฉุกเฉินหรืออยู่ในภาวะสงครามการสู้รบ เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะจะถูกจำกัดเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยความมั่นคง ปลอดภัยของรัฐ ภายใต้กฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินและกฎอัยการศึก
อย่างไรก็ตาม ขณะนี้ประเทศไทยคงมีแต่กฎหมายที่ใช้จำกัดเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะใน ระหว่างเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะสงครามหรือในระหว่างเวลาที่มีการประกาศ สถานการณ์ฉุกเฉินหรือประกาศใช้กฎอัยการศึก [6] ยังไม่ปรากฏว่ามีการตราพระราชบัญญัติวางหลักเกณฑ์ข้อจำกัดการชุมนุมในที่ สาธารณะและการเดินขบวนในภาวะปกติออกมาใช้บังคับแต่อย่างใด ดังนั้น ในทางปฏิบัติเมื่อมีการชุมนุมประท้วงของประชาชน เจ้าหน้าที่ตำรวจจึงต้องนำกฎหมายอื่นมาใช้บังคับโดยอนุโลม ทั้งที่กฎหมายเหล่านั้นไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินการกับการชุมนุมใน พื้นที่สาธารณะ อีกทั้งยังมีบทบัญญัติที่ขัดแย้งกับหลักเสรีภาพในการชุมนุมโดยตรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดให้ผู้ชุมนุมต้องขออนุญาตก่อนดำเนินการ ได้แก่ พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ.2535 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2549 ซึ่งบัญญัติห้ามไม่ให้ชุมนุมหรือใช้พื้นที่ถนนหลวง รวมทั้งไหล่ทางในการชุมนุมหรือเดินขบวนก่อนได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจาก เจ้าหน้าที่ [7] หรือพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493 เป็นต้น
เมื่อยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมในที่สาธารณะซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์ข้อ จำกัดเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนเพื่อวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองรักษาความ ปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อยของสังคม และคุ้มครองประโยชน์ของบุคคลที่สามในอันที่จะได้ใช้พื้นที่สาธารณะนั้นตาม ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 63 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและตามกติการะหว่างประเทศฯ จึงทำให้ข้อจำกัดที่บัญญัติไว้ในกฎหมายไม่มีความชัดเจน
ขณะที่กฎหมายยังมีความไม่ชัดเจน และหลักการสำคัญของการชุมนุมและเดินขบวนประท้วงคือจะต้องสามารถสื่อสารข้อ เรียกร้องของตนไปยังสื่อมวลชนแขนงต่าง ๆ และไปยังสังคมเพื่อสร้างแรงกดดันต่อรัฐบาลให้ยอมปฏิบัติตามข้อเรียกร้องนั้น ยิ่งสื่อและสังคมเห็นด้วยกับข้อเรียกร้องของผู้ชุมนุมมากเท่าใดย่อมสามารถ สร้างแรงกดดันต่อรัฐบาลได้มากเท่านั้น โดยเหตุนี้ เพื่อเรียกร้องความสนใจจากสื่อมวลชนและสังคม การชุมนุมและเดินขบวนเรียกร้องจึงมักต้องกระทำในสถานที่ที่ส่งผลกระเทือนได้ สูง เป็นต้นว่าในเมืองหลวง ในสถานที่สำคัญอันเป็นศูนย์กลางอำนาจรัฐ เช่น ทำเนียบรัฐบาล รัฐสภา ศาลากลางจังหวัด กระทรวงหรือหน่วยราชการที่รับผิดชอบ หรือในย่านธุรกิจที่ส่งผลกระทบในด้านเศรษฐกิจ เช่น บนถนนสายเศรษฐกิจหรือถนนหลวงสายสำคัญ ในสถานที่ที่เป็นสัญญลักษณ์ทางประวัติศาสตร์หรืออนุสรณ์สถาน ฯลฯ
สำหรับประชาชนบุคคลที่สามซึ่งมิได้เกี่ยวข้องกับการชุมนุม (non-participant) แต่จำเป็นต้องใช้สถานที่สาธารณะเหล่านี้ เมื่อไม่มีกฎหมายให้อำนาจแก่พนักงานเจ้าหน้าที่ในการจัดสรรการใช้พื้นที่ สาธารณะระหว่างผู้ชุมนุมกับบุคคลภายนอกให้เกิดความสมดุลและสะดวกปลอดภัยแล้ว ผู้ใช้สิทธิในการชุมนุมก็อาจกระทำการที่กระทบกระทั่งสิทธิเสรีภาพของบุคคล ที่สามได้ เป็นต้นว่า ไปจำกัดเสรีภาพในการเดินทางของผู้ที่ต้องใช้ทางสาธารณะที่ถูกปิดกั้น ล่วงละเมิดเสรีภาพในความเป็นอยู่อย่างปกติสุขหรือเสรีภาพในการประกอบกิจการ งานอาชีพในบริเวณนั้น ฯลฯ ในส่วนเจ้าหน้าที่ก็จำเป็นต้องนำกฎหมายอื่นที่มิได้มีวัตถุประสงค์เพื่อ ควบคุมดูแลการชุมนุมโดยเฉพาะมาใช้บังคับ เป็นเหตุให้มีข้อขัดข้องหลายประการ
สำหรับกลุ่มผู้ชุมนุม โดยเฉพาะในกรณีที่มีการชุมนุมเรียกร้องทางการเมืองดังเหตุการณ์เมื่อวันที่ 14 ตุลาคม พ.ศ.2516 วันที่ 5-6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 เหตุการณ์วันที่ 17-20 พฤษภาคม พ.ศ.2535 วันที่ 7 ตุลาคม 2551 เหตุการณ์วันที่ 13-15 เมษายน พ.ศ.2552 และล่าสุดเหตุการณ์การสลายการชุมนุมเมื่อเดือนเมษายน-พฤษภาคม 2553 ซึ่งรัฐบาลได้ใช้กำลังทหารและตำรวจอาวุธครบมือเข้าปราบปรามสลายการชุมนุมของ กลุ่มผู้ชุมนุมจนเป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตถึง 90 ราย บาดเจ็บอีกราว 2,000 ราย เมื่อไม่มีกฎหมายวางหลักเกณฑ์ขั้นตอนวิธีการจัดการกับการชุมนุมประท้วงของ ประชาชนในกรณีที่รัฐจำเป็นต้องเข้าควบคุมแก้ไขสถานการณ์ที่จะเป็นอันตรายต่อ ความสงบเรียบร้อยหรือความมั่นคงปลอดภัยของบ้านเมือง เจ้าหน้าที่ที่รับผิดชอบจึงต้องปฏิบัติหน้าที่ไปภายใต้นโยบายหรือการสั่งการ ของผู้บังคับบัญชา ส่วนการควบคุมและสลายฝูงชน ได้ปฏิบัติไปตามขั้นตอนวิธีการซึ่งเป็นระเบียบปฏิบัติภายในของหน่วยงาน เท่านั้น (ที่เรียกว่าแผนกรกฏ แผนไพรีพินาศ เป็นต้น)
คำสั่งของผู้บังคับบัญชาก็ดีระเบียบปฏิบัติภายในของหน่วยงานก็ดีไม่ได้ คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของผู้ชุมนุม เป็นเหตุให้มีประชาชนได้รับบาดเจ็บ สูญเสียชีวิตหรือหายสาบสูญไปและทรัพย์สินเสียหายจำนวนมาก ขณะเดียวกันก็ไม่สามารถปกป้องเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานให้พ้นจากความรับผิด ทางกฎหมายแม้จะได้ปฏิบัติตามคำสั่งโดยสุจริต เป็นเหตุให้เจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติตามหน้าที่ถูกดำเนินการทางวินัยอย่าง ร้ายแรงและถูกดำเนินคดีอาญาดังกรณีเหตุการณ์วันที่ 7 ตุลาคม 2551 [8] เป็นการบั่นทอนขวัญกำลังใจของผู้ปฏิบัติงานที่ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความสุจริต แต่ขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชน ขาดการฝึกฝนอบรมเกี่ยวกับการใช้ดุลพินิจตัดสินใจในสภาวการณ์ต่าง ๆ ภายใต้ความกดดันและขาดการฝึกปฏิบัติในด้านขั้นตอนวิธีการทำงานเพื่อควบคุม การชุมนุมหรือแม้กระทั่งการสลายการชุมนุม ในท้ายที่สุด การสลายการชุมนุมทุกครั้งจึงมีการใช้อาวุธร้ายแรง ก่อให้เกิดความเสียหายทั้งแก่เจ้าหน้าที่ตำรวจ ประชาชนและประเทศชาติเหลือที่จะประมาณได้ เป็นเหตุให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งศาลปกครองกลางในคดีหมายเลขดำที่ 1065/2551 กำหนดกรอบการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ตำรวจในการสลายการชุมนุมว่าจะต้อง กระทำเท่าที่จำเป็น โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและมีลำดับขั้นตอนตามหลักสากลที่ใช้ในการสลายการ ชุมนุมของประชาชน
สภาพการณ์เช่นนี้ย่อมทำลายหลักประกันสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมในที่ สาธารณะของประชาชน บั่นทอนกำลังใจของเจ้าหน้าที่ และขณะเดียวกันก็บั่นทอนความชอบธรรมในการปกครองประชาชนของรัฐบาลในระยะยาว
โดยเหตุนี้ การศึกษาหลักการพื้นฐานเกี่ยวกับเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะและการเดินขบวนและข้อจำกัดเกี่ยวกับเสรีภาพดังกล่าวย่อมเป็นประโยชน์แก่การปรับปรุง ระบบกฎหมายของประเทศไทยในเรื่องดังกล่าวให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง และเป็นแนวทางในการยกร่างกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะและการเดินขบวนของไทยในอนาคต ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้ การคุ้มครอง และการจำกัดสิทธิของผู้ชุมนุมฯ ตลอดจนสิทธิหน้าที่ของผู้ที่เกี่ยวข้องฝ่ายอื่น ๆ ในการชุมนุมสาธารณะและการเดินขบวนเป็นไปตามหลักการสากล
เชิงอรรถ
1 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 63 บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ การจำกัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะในกรณีการชุมนุมสาธารณะ และเพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในระหว่างเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะสงคราม หรือในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือประกาศใช้กฎอัยการศึก”
2 UN International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) Article 21 The right of peaceful assembly shall be recognized. No restrictions may be placed on the exercise of this right other than those imposed in conformity with the law and which are necessary in a democratic society in the interest of national security or public safety, public order (order public), the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others.
3 คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, หลักกฎหมายระหว่างประเทศทั่วไปเกี่ยวกับสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชน (3 ฉบับ), สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, กรุงเทพฯ, 2551, หน้า 18.
4 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 63 วรรคสอง
5 UN International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), Article 21.
6 ประกอบด้วยกฎหมายสำคัญ 3 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ.2457 พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 และพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551
7 ต่อมาปรากฏว่าศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยว่าบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวที่ กำหนดให้การชุมนุมสาธารณะบนถนนหลวงและไหล่ทางต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ ก่อน เป็นบทบัญญัติที่ขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญฯ ดังปรากฏในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 11/2549 วันที่ 23 พฤษภาคม พ.ศ. 2549 ดังนี้ “มาตรา 46/1 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดชุมนุมกันในเขตทางหลวงในลักษณะที่เป็นการกีดขวางการจราจร หรืออาจเป็นอันตรายหรือเสียหายแก่ยานพาหนะหรือผู้ใช้ทางหลวง เว้นแต่ได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้อำนวยการทางหลวงหรือผู้ซึ่งได้รับ มอบหมายจากผู้อำนวยการทางหลวง หรือเป็นการเดินแถว ขบวนแห่ หรือชุมนุมกันตามประเพณี หรือวัฒนธรรม หรือเป็นกิจกรรมเพื่อประโยชน์สาธารณะหรืออยู่ในเขตที่ได้รับการยกเว้นไม่ ต้องขออนุญาตตามที่รัฐมนตรีประกาศกําหนด” และวรรคสองบัญญัติว่า “การขออนุญาตและการอนุญาตให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ กําหนดในกฎกระทรวง” (นั้น) ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 29 และมาตรา 44 เนื่องจากเป็นการจํากัดเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธเกินความจํา เป็น และกระทบกระเทือนสาระสําคัญแห่งเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ เพราะการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธเป็นเสรีภาพขั้นฐานของประชาชน ตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 29 และมาตรา 44บัญญัติไว้”
8 ดูรายงานผลการพิจารณาศึกษาและรวบรวม ข้อมูล กรณีเหตุการณ์การสลายกลุ่มผู้ชุมนุม เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2551 โดยคณะกรรมาธิการการยุติธรรมและการตำรวจ วุฒิสภา
หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกที่ เว็บไซต์นิติราษฎร์
