ที่มา มติชน
โดย สมลักษณ์ จัดกระบวนพล*
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 มาตรา 250 บัญญัติว่า
“คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้
(๑) ……………………
(๒) …………………...
(๓) ไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐตั้งแต่ผู้บริหารระดับสูง หรือข้าราชการซึ่งดำรงตำแหน่งตั้งแต่ผู้อำนวยการกอง หรือเทียบเท่าขึ้นไปร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม รวมทั้งดำเนินการกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือข้าราชการในระดับต่ำกว่าที่ร่วมกระทำความผิด กับผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าว หรือกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือที่ทำกระทำความผิดในลักษณะที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเห็นสมควรดำเนินการด้วย ทั้งนี้ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต”
ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 มาตรา 19 บัญญัติว่า
“คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้
(๑) ….……………..
(๒) …………………
(๓) ไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม”
ปัญหาที่มีการถกเถียงกันคือ คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจหน้าที่ในการไต่สวนผู้พิพากษาตุลาการ ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้นหรือไม่
ปัญหานี้ ต้องพิจารณาพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 มาตรา 4 ซึ่งให้ความหมายของคำว่า “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” คือ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือพนักงานส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ พนักงานหรือบุคคลผู้ปฏิบัติงานในรัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐ ผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งมิใช่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เจ้าพนักงานตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่
และให้หมายความรวมถึง กรรมการ อนุกรรมการ ลูกจ้างของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐ และบุคคลหรือคณะบุคคล ซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางการปกครองของรัฐในการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการจัดตั้งขึ้นในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐ”
ดังนั้นต้องถือว่าผู้พิพากษาตุลาการเป็นข้าราชการประเภทหนึ่ง คือ “ข้าราชการตุลาการ” โดยเฉพาะผู้พิพากษาศาลยุติธรรมนั้น ถือว่าเป็นข้าราชการตุลาการ คือข้าราชการผู้มีอำนาจและหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี รวมตลอดถึงผู้ช่วยผู้พิพากษา และข้าราชการผู้ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งที่เรียกชื่ออย่างอื่นตามมาตรา 11 วรรคสอง (พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ.2543 มาตรา 6 (1)) ผู้พิพากษาหรือตุลาการจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 4 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ และอยู่ในอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่จะทำการไต่สวนได้
เมื่อ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้รับคำกล่าวหาเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 84 หรือมีเหตุอันควรสงสัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ดำเนินการตามหมวด 4 การไต่สวนข้อเท็จจริง และเมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไต่สวนข้อเท็จจริงแล้ว มีมติว่าข้อกล่าวหาใดไม่มีมูลให้ข้อกล่าวหานั้นเป็นอันตกไป ข้อกล่าวหาใดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่ามีมูลความผิดให้ดำเนินการดังต่อไปนี้
(1) ถ้ามีมูลความผิดทางวินัย ให้ดำเนินการตามมาตรา 92
(2) ถ้ามีมูลความผิดทางอาญา ให้ดำเนินการตามมาตรา 97
ข้อกล่าวหาที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่ามีมูลความผิดนั้น ส่วนใหญ่จะมีมูลความผิดทั้งทางอาญาและทางวินัย สำหรับข้อกล่าวหาที่มีมูลความผิดทางอาญาคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะต้องดำเนินการ คือ ให้ประธานคณะกรรมการ ป.ป.ช. ส่งรายงาน เอกสาร และความเห็นไปยังอัยการสูงสุด หรือฟ้องคดีต่อศาล กรณีผู้ถูกกล่าวหาเป็นอัยการสูงสุด เพื่อดำเนินคดีอาญาในศาลซึ่งมีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี โดยให้ถือว่ารายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสำนวนการสอบสวนตามประมวลกฎหมาย และให้ศาลประทับฟ้องโดยไม่ต้องไต่สวนมูลฟ้องตามมาตรา 97 วรรคแรก
สำหรับข้อกล่าวหาที่มีมูลความผิดทางวินัย ให้ประธานกรรมการส่งรายงานและเอกสารที่มีอยู่พร้อมทั้งความเห็นไปยังผู้บังคับบัญชา หรือผู้มีอำนาจแต่งตั้ง ถอดถอน ผู้ถูกกล่าวหาผู้นั้นเพื่อพิจารณาโทษทางวินัย ตามฐานความผิดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติ โดยไม่ต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยอีก ในการพิจารณาโทษทางวินัยแก่ผู้ถูกกล่าวหาให้ถือว่ารายงานเอกสารและความเห็นของ คณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นสำนวนการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการสอบสวนวินัยตามกฎหมาย หรือระเบียบ หรือข้อบังคับ ว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกกล่าวหานั้นๆ แล้วแต่กรณีตามมาตรา 92 วรรคแรก
ดังนั้น การที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดทางวินัย เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ถูกกล่าวหาไปแล้ว และส่งให้ผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหา ซึ่งผู้บังคับบัญชาจะต้องลงโทษทางวินัยตามฐานความผิดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติ จะเปลี่ยนฐานความผิดไม่ได้
ยกตัวอย่างเช่น คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดวินัยร้ายแรงให้ลงโทษไล่ออก ผู้บังคับบัญชาไม่มีอำนาจเปลี่ยนฐานความผิดเป็นผิดวินัยไม่ร้ายแรง หรือไม่มีความผิดทางวินัย แต่อาจเปลี่ยนเป็นลงโทษปลดออกได้ มีข้อยกเว้นเฉพาะข้าราชการตุลาการ ข้าราชการตุลาการศาลปกครอง และข้าราชการอัยการ ซึ่งมาตรา 92 วรรคสอง ให้ประธานกรรมการส่งรายงาน และเอกสารที่มีอยู่ พร้อมทั้งความเห็นไปยังประธานคณะกรรมการตุลาการ ประธานคณะตุลาการศาลปกครอง หรือประธานคณะกรรมการอัยการ โดยให้ถือเอารายงานและเอกสารของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นส่วนหนึ่งของสำนวนการสอบสวนด้วย
และเมื่อดำเนินการได้ผลประการใดแล้ว ให้แจ้งคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทราบภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ได้มีคำสั่งลงโทษทางวินัย หรือวันที่ได้มีคำวินิจฉัยว่าไม่มีความผิดวินัย บทบัญญัติของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 91 มาตรา 92 วรรคแรก และวรรคสอง แสดงให้เห็นโดยชัดแจ้งว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจดำเนินการไต่สวนเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมทั้งผู้พิพากษาตุลาการ
จะเห็นได้ว่าหากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดทางอาญาเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกประเภท รวมทั้งผู้พิพากษาตุลาการ ก็จะส่งรายงานและความเห็นไปยังอัยการสูงสุด เพื่อดำเนินการฟ้องร้องต่อศาล
แต่ถ้าชี้มูลความผิดทางวินัยสำหรับข้าราชการ 3 ประเภท คือ ตุลาการศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และพนักงานอัยการ อาจถูกพิจารณาลงโทษแตกต่างไปจากคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช. คือไม่จำต้องพิจารณาโทษทางวินัยตามฐานความผิดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูล เหมือนเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทอื่น
แม้คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะมีอำนาจในการไต่สวนเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกประเภทตามกฎหมายดังกล่าวแล้ว แต่สำหรับผู้พิพากษาตุลาการ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จำต้องพิจารณาข้อกล่าวหาที่กล่าวหาบุคคลในตำแหน่งดังกล่าวอย่างรอบคอบ เพราะอำนาจหน้าที่ของผู้พิพากษาตุลาการได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับว่าเป็นการใช้อำนาจโดยอิสระ
แม้แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็บัญญัติรับรองอำนาจอิสระของผู้พิพากษาไว้ตามมาตรา 197 เรื่องที่ต้องใช้ความระมัดระวังเป็นอย่างยิ่งคือการใช้ดุลพินิจของผู้พิพากษาตุลาการ หากเป็นไปโดยถูกต้อง เป็นธรรม ตามรัฐธรรมนูญ และตามกฎหมายแล้ว ไม่มีผู้ใดตรวจสอบได้ แม้ผู้ดำรงตำแหน่งประมุขของผู้พิพากษาตุลาการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา 197 วรรคแรก และวรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า
“การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาล ซึ่งต้องดำเนินการให้เป็นไปโดยยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญ ตามกฎหมาย และอยู่ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ให้เป็นไปโดยถูกต้อง รวดเร็ว และเป็นธรรม ตามรัฐธรรมนูญ และกฎหมาย”
การรับรองความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการไว้เช่นนี้ ก็เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการไม่ให้มีหมู่คณะหนึ่งคณะใด หรือบุคคลหนึ่งบุคคลใดเข้ามาก้าวก่ายงานของผู้พิพากษาตุลาการ เช่นสั่งให้ผู้พิพากษาพิพากษาคดีไปตามความต้องการหรือใช้ดุลพินิจไปในทางที่ให้เกิดประโยชน์ต่อคณะบุคคล หรือบุคคลนั้นๆ
ความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีนี้จะมีอยู่ตราบใดที่ผู้พิพากษาตุลาการยังปฏิบัติงานอยู่ในขอบเขตแห่งอำนาจหน้าที่ทางตุลาการ
แต่หากเมื่อใดผู้พิพากษาตุลาการมิได้ปฏิบัติอยู่ในขอบเขตดังกล่าว เช่น ประพฤติทุจริต หรือจงใจละเมิดกฎหมาย ย่อมไม่ได้รับความคุ้มครอง กล่าวคือ แม้ดุลพินิจของผู้พิพากษาตุลาการจะเป็นอิสระ แต่ต้องเป็นดุลพินิจโดยชอบ หากเป็นการใช้ดุลพินิจโดยทุจริตหรือโดยมิชอบแล้ว ภูมิคุ้มกันในเรื่องความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการก็หมดไป
ดังนั้นหากผู้พิพากษาตุลาการถูกกล่าวหาว่าออกคำสั่งใดๆ โดยทุจริตหรือโดยมิชอบอันเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา157 ก็ต้องเข้าสู่ระบบการตรวจสอบเช่นเดียวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่นๆ มิฉะนั้นอาจจะกลายเป็นว่าผู้พิพากษาตุลาการอยู่เหนือกฎหมายและมีอภิสิทธิ์เหนือข้าราชการทั่วไป
เป็นที่เข้าใจกันว่าการพิจารณาพิพากษาคดีนั้นจะต้องมีฝ่ายชนะและฝ่ายแพ้คดี ฝ่ายแพ้คดีย่อมจะไม่พอใจและอาจกล่าวหาผู้พิพากษาตุลาการว่ามีคำสั่งหรือพิพากษาคดีโดยมิชอบ หากมีการร้องเรียนดังกล่าว คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก็จะต้องตรวจดูข้อกล่าวหาอย่างรอบคอบว่าผู้พิพากษาตุลาการผู้นั้นใช้ดุลพินิจโดยมิชอบหรือโดยทุจริตจริงหรือไม่
หากเป็นการสั่งหรือพิพากษาตามข้อกฎหมายและข้อเท็จจริง แม้จะคลาดเคลื่อนไปบ้าง ก็อาจจะเป็นเรื่องขาดประสบการณ์ในการตีความกฎหมาย ในกรณีนี้ฝ่ายแพ้คดีก็ต้องใช้สิทธิอุทธรณ์ฎีกาไปตามกระบวนการ จะใช้สิทธิขอตรวจสอบการใช้อำนาจออกคำสั่งหรือคำพิพากษาดังกล่าวหาได้ไม่
ดังนั้นเมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ตรวจสอบแล้ว หากเป็นเรื่องการใช้ดุลพินิจภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ตุลาการ ก็จะต้องให้คำร้องตกไป แต่ถ้าตามข้อกล่าวหา อาจจะสันนิษฐานได้ว่ามีการใช้อำนาจโดยทุจริตหรือมิชอบ ก็ต้องสั่งให้ตรวจสอบพยานหลักฐานเบื้องต้น ซึ่งในกรณีเช่นนี้คณะกรรมการ ป.ป.ช.ก็จะต้องขอความร่วมมือไปยังประธานศาลฎีกา และเลขาธิการสำนักงานศาลยุติธรรมซึ่งก็ใช้หลักนี้มาตลอดเมื่อมีผู้พิพากษาตุลาการถูกกล่าวหา อาจจะมีผู้ไม่เห็นด้วยว่าเหตุใดจึงมิให้คณะกรรมการตุลาการ หรือก.ต. เป็นผู้ตรวจสอบเอง
กรณีนี้ตอบได้ว่าก.ต.จะตรวจสอบผู้พิพากษาตุลาการเฉพาะความผิดทางวินัยและลงโทษทางวินัยเท่านั้น หากเป็นความผิดทางอาญาก็ต้องส่งให้เจ้าหน้าที่ตำรวจหรือพนักงานสอบสวนดำเนินการ แต่ตามพระราชบัญญัติประกอบราชธรรมนูญฯ มาตรา 89 บัญญัติว่า
“ในกรณีที่ผู้เสียหายได้ร้องทุกข์หรือมีผู้กล่าวโทษต่อพนักงานสอบสวนให้ดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมิใช่บุคคลตามมาตรา 66 อันเนื่องมาจากได้กระทำการตามมาตรา 88 ให้พนักงานสอบสวนส่งเรื่องให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ภายใน 30 วันนับแต่วันที่มีการร้องทุกข์หรือกล่าวโทษเพื่อจะดำเนินการตามบทบัญญัติในหมวดนี้”
ดังนั้นจะเห็นได้ว่าหากผู้พิพากษาตุลาการถูกกล่าวหาว่าได้กระทำการนอกขอบเขตอำนาจหน้าที่ทางตุลาการ ก็ตกอยู่ในอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะต้องดำเนินการไต่สวน มิได้อยู่ในอำนาจ ก.ต. หรือพนักงานสอบสวนแต่อย่างใด
สรุปว่าผู้พิพากษาตุลาการได้รับการคุ้มครองความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ไว้ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 มาตรา 197 แต่ความคุ้มครองนี้จะสิ้นสุดลงหากเป็นการปฏิบัติหน้าที่นอกขอบเขตอำนาจหน้าที่ทางตุลาการ เช่นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือทุจริต
ผู้พิพากษาตุลาการก็จะต้องถูกดำเนินการตามกฎหมายเช่นเดียวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยทั่วไป และอยู่ในอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. หากแต่การดำเนินการต่อผู้พิพากษาตุลาการในกรณีนี้ถือเป็นเรื่องละเอียดอ่อน ซึ่งอาจกระทบต่อความรู้สึกของผู้พิพากษาตุลาการตลอดจนบุคคลทั่วไป จึงสมควรจะได้มีการประชุมร่วมกันระหว่างผู้พิพากษาตุลาการกับคณะกรรมการ ป.ป.ช.ตลอดจนผู้เกี่ยวข้อง แล้วทำข้อตกลง หรือวางระเบียบในการดำเนินการไต่สวน เมื่อผู้พิพากษาตุลาการถูกกล่าวหา เพื่อป้องกันความเข้าใจคลาดเคลื่อน และยังสะดวกต่อการปฏิบัติหน้าที่ของทั้งสองฝ่ายต่อไปในอนาคต
----------------
* อดีตผู้พิพากษาศาลฎีกา, อดีตกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), อาจารย์พิเศษมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
