การดำเนินคดีต่อศาลอาญาระหว่างประเทศและปัญหาสองสัญชาติ

ที่มา มติชน

ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

บทนำ

ตามข่าวที่มีความพยายามจะฟ้องนายกรัฐมนตรีและผู้ที่เกี่ยวข้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศ (International Criminal Court: ICC) ให้พิจารณากรณีที่มีการสลายผู้ชุมประท้วงที่ราชประสงค์จนเกิดการสูญเสียจำนวน 91 ศพนั้น ได้มีประเด็นข้อกฎหมายเกี่ยวข้องทั้งเรื่องเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศและประเด็นเรื่องสัญชาติของนายกรัฐมนตรีที่ควรกล่าวถึง ดังนี้

1.หลักการเสริมเขตอำนาจศาลภายในประเทศ (Complementarity)

ศาลอาญาระหว่างประเทศเป็นศาลที่มีลักษณะถาวรหรือประจำซึ่งต่างจากศาลอาญาระหว่างประเทศแบบเฉพาะคดี (ad hoc) อย่างที่คณะมนตรีความมั่นคงของสหประชาชาติตั้งขึ้นเพื่อพิจารณาอาชญากรรมร้ายแรงที่กระทำขึ้นในยูโกสลาเวียและในรวันดา วัตถุประสงค์หลักของศาลอาญาระหว่างประเทศซึ่งสะท้อนในอารัมภบทของธรรมนูญกรุงโรมก่อตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศก็คือ เป็นศาลที่คอยช่วยเหลือสนับสนุนศาลภายในของรัฐภาคีที่จะพิจารณาความผิดอาชญากรรมระหว่างประเทศ โดยมีเงื่อนไขว่า ศาลอาญาระหว่างประเทศจะมีเขตอำนาจก็ต่อเมื่อมีหลักฐานพิสูจน์ได้ว่า ศาลภายในของรัฐ “ไม่เต็มใจ” (unwilling) หรือ “ไม่สามารถ” (unable) ที่จะฟ้องดำเนินคดีกับผู้ถูกกล่าวหาได้เท่านั้น การไม่เต็มใจนี้อาจหมายถึงรัฐนั้นไม่ยอมที่จะดำเนินคดีหรือรู้เห็นใจกับผู้ถูกกล่าวหา หรือต้องการช่วยเหลือผู้ถูกกล่าวหา เป็นต้น ส่วนการไม่สามารถที่จะดำเนินคดีนั้น หมายถึงกรณีที่กระบวนการยุติธรรมภายในของรัฐนั้นล้มเหลว ตกอยู่ในสภาพที่ไม่อาจทำงานได้ เจ้าหน้าที่กระบวนการยุติธรรมมีปัญหาคอร์รัปชั่น หรือเกิดสงครามกลางเมือง เป็นต้น

ในแง่นี้ เขตอำนาจของศาลอาญาระหว่างประเทศจึงมีลักษณะเป็นเขตอำนาจเสริมศาลภายในเท่านั้นที่เรียกว่า Complementarity การก่อตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศจึงมิได้มีความมุ่งหมายที่จะมาแทนที่ ลบล้าง หรือตัดเขตอำนาจของศาลภายในของรัฐ ในทางตรงกันข้าม ในอารัมภบทของธรรมนูญกรุงโรมกลับย้ำว่า เป็นหน้าที่ของทุกรัฐที่จะต้องใช้เขตอำนาจของตนเหนืออาชญากรรมระหว่างประเทศที่ได้กระทำขึ้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง ศาลภายในของรัฐมีความผิดชอบเบื้องต้นที่จะต้องใช้เขตอำนาจของตนในการพิจารณาบรรดาอาชญากรรมร้ายแรงที่อยู่ภายในเขตอำนาจของตนก่อน ต่อเมื่อรัฐนั้นไม่สามารถหรือไม่เต็มใจที่จะดำเนินคดีกับผู้ถูกกล่าวหาได้ ศาลอาญาระหว่างประเทศจึงจะเข้ามาพิจารณาคดี

ดังนั้น หากจะมีการส่งเรื่องให้ศาลอาญาระหว่างประเทศพิจารณากรณีของนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะนั้น ก็จะต้องมีการฟ้องที่ศาลของประเทศอังกฤษเสียก่อน ต่อเมื่อกระบวนการยุติธรรมของประเทศอังกฤษ “ไม่เต็มใจ” หรือ “ไม่สามารถ” ที่จะดำเนินคดีได้ จึงจะมีการส่งเรื่องให้ศาลอาญาระหว่างประเทศพิจารณาต่อไปได้

2.ประเด็นเรื่องสองสัญชาติ

ประเด็นที่น่าสนใจอีกประเด็นหนึ่งคือ เรื่องสองสัญชาติ ซึ่งยังมีประเด็นย่อยๆอีกหลายประเด็น ดังนี้

ประเด็นแรก

การที่นายกรัฐมนตรีได้ยอมรับว่าตนเองถือสัญชาติอังกฤษนั้น จะมีผลต่อความเป็นไปได้ที่จะเสนอเรื่องให้ศาลอาญาระหว่างประเทศหรือไม่นั้น เรื่องนี้นักกฎหมายระหว่างประเทศเห็นเป็นสองแนว กลุ่มแรกเห็นว่า สัญชาติของผู้ถูกกล่าวหาจะต้องมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดอย่างแท้จริงกับรัฐเจ้าของสัญชาติที่รียกว่า “genuine link” กล่าวคือ หากผู้ถูกกล่าวหามีสองหรือมากกว่าสองสัญชาติ ก็จะต้องมีการพิสูจน์ว่า สัญชาติที่มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดมากที่สุด โดยอาจพิจารณาปัจจัยอื่นๆประกอบกัน เช่น ภูมิลำเนา ถิ่นที่อยู่ ฯลฯ ส่วนกลุ่มที่สองเห็นว่า ไม่ว่าผู้ถูกกล่าวหาจะถือสองสัญชาติหรือมากกว่าสองสัญชาติก็ตาม แต่ในเรื่องของการดำเนินคดีอาญานั้น ทุกสัญชาติมีความเท่าเทียมกันหมด กลุ่มนี้ใช้หลักความเท่าเทียมกันของสัญชาติที่เรียกว่า “the principle of equality”

ประเด็นที่สอง

ตามข่าวที่ว่า นายกรัฐมนตรีให้สัมภาษณ์ทำนองว่าในกรณีที่กฎหมายสัญชาติขัดกันนั้น ให้ถือกฎหมายสยามนั้น ผู้เขียนเข้าใจว่า นายกรัฐมนตรีกำลังกล่าวถึงพระราชบัญญัติว่าด้วยการขัดกันแห่งกฎหมาย พ.ศ. 2481 มาตรา 6 วรรคสี่ที่บัญญัติว่า “ ในกรณีใดๆที่มีการขัดกันในเรื่องสัญชาติของบุคคล ถ้าสัญชาติหนึ่งสัญชาติใดซึ่งขัดกันนั้นเป็นสัญชาติไทย กฎหมายสัญชาติซึ่งจะใช้บังคับได้แก่กฎหมายแห่งประเทศสยาม” ประเด็นที่สมควรทำความเข้าใจอย่างยิ่งก็คือ มาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการขัดกันแห่งกฎหมาย พ.ศ. 2481 มาเกี่ยวข้องอะไรด้วยกับเรื่องนี้ ศาสตราจารย์ ดร. หยุด แสงอุทัย ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายขัดกันอธิบายว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการขัดกันแห่งกฎหมาย พ.ศ. 2481 เป็นกฎหมายที่ให้ศาลไทยเลือกใช้กฎหมายต่างประเทศได้ถูกต้องหากว่านิติสัมพันธ์ทางแพ่งหรือพาณิชย์มีองค์ประกอบต่างประเทศพัวพันเข้ามา กล่าวอีกนัยหนึ่ง พระราชบัญญัตินี้ จำกัดเฉพาะเรื่องทางแพ่งหรือพาณิชย์เท่านั้น ไม่เกี่ยวกับคดีอาญาและกฎหมายมหาชนแต่ประการใด ดังจะเห็นได้จากโครงสร้างการจัดหมวดหมู่ของพระราชบัญญัตินี้สอดคล้องกับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เช่นมีเรื่อง สถานะและความสามารถของบุคคล หนี้ ทรัพย์ ครอบครัวและมรดก นอกจากนี้คำว่า “กฎหมายแห่งประเทศสยาม.” ในมาตรา 6 ของพระราชบัญญัตินี้ ศาสตราจารย์ ดร. หยุด แสงอุทัย อธิบายว่า หมายถึง พระราชบัญญัติว่าด้วยการขัดกันแห่งกฎหมาย.ศ. 2481 ไม่ใช่กฎหมายอะไรก็ได้ที่เป็นกฎหมายไทย

ประเด็นที่สาม

เรื่องการมีสองสัญชาติ ตามพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 และกฎหมายสัญชาติของนานาประเทศ รวมทั้งกฎหมายระหว่างประเทศ โดยหลักไม่ห้ามให้บุคคลมีสองสัญชาติ (dual nationality) หรือมากกว่าสองสัญชาติ (multi nationality) เพียงแต่กฎหมายได้เปิดช่องให้บุคคลที่มีสัญชาติมากกว่าหนึ่งสัญชาติมีสิทธิที่จะสละสัญชาติได้ โดยการสละสัญชาตินั้นเป็นสิทธิเสรีภาพของบุคคลที่จะสละหรือไม่สละก็ได้ ซึ่งต่างจากการถูกถอนสัญชาติ และขั้นตอนวิธีการสละสัญชาติใด ย่อมเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาตินั้น ส่วนการที่นายกรัฐมนตรีมีสัญชาติอังกฤษด้วยนั้นเหมาะสมมากน้อยเพียงใดหรือไม่นั้นเป็นอีกประเด็นหนึ่ง
บทส่งท้าย

เรื่องเขตอำนาจศาล (Jurisdiction) และการรับข้อเรียกร้องไว้พิจารณา (Admissibility of the claim) นั้นเป็นเรื่องสำคัญยิ่งที่จะต้องพิจารณาในเบื้องต้นเสียก่อนด้วยความรอบ และเป็นประเด็นเทคนิคทางกฎหมายที่จะอาศัยความเข้าใจทั่วๆไปของคนธรรมดามาอธิบายไม่ได้ และที่สำคัญ ต้องแยก “ประเด็นทางกฎหมาย” กับ “ประเด็นทางการเมือง” ออกจากกันให้ชัด มิฉะนั้นแล้ว การนำเรื่องการเมืองไปปนกับกฎหมายจะทำให้หลักกฎหมายหรือเหตุผลทางกฎหมายไขว้เขวได้