กานดา นาคน้อย: เศรษฐศาสตร์สามัญสำนึก ตอน น้ำท่วม เขื่อน และประกันอุทกภัย

ที่มา ประชาไท

กานดา นาคน้อย

ศึกษากรณีการทำประกันอุทกภัยและการรับมืออุทกภัยในสหรัฐอเมริกา ข้อสังเกตต่อการจัดการของประเทศไทยที่การบริจาคและถุงยังชีพไม่ใช่คำถตอบ และคำถามหลักๆ อาทิ ทำไมไทยแก้ปัญหาน้ำท่วมไม่ได้ทั้งๆ ที่สร้างเขื่อนกันมากมาย? คนไทยจะร่วมกันรับภาระจากอุทกภัยในอนาคตอย่างไร?

วิกฤตอุทกภัยฤดูฝนปีนี้ขณะนี้มีผลกระทบพื้นที่ 61 จังหวัด 600 อำเภอ มีประชากรได้รับผลกระทบมากกว่า 8 ล้านคนหรือมากกว่า 2 ล้านครัวเรือน [1] สื่อมวลชนจัดอันดับว่าเป็นอุทกภัยที่ร้ายแรงที่สุดในรอบ 50 ปี แสดงว่าถ้าย้อนประวัติศาสตร์ไปเกิน 50 ปีก็จะพบอุทกภัยที่สาหัสกว่านี้ แล้วทำไมผ่านไปหลายสิบปีแล้วรัฐไทยยังแก้ปัญหานี้ไม่ได้?

ทำไมไทยแก้ปัญหาน้ำท่วมไม่ได้ทั้งๆ ที่สร้างเขื่อนกันมากมาย?
หน้าที่หลักของเขื่อนไทยคือการผลิตไฟฟ้า ส่วนชลประทานและการป้องกันน้ำท่วมเป็นหน้าที่รอง

ไทยเริ่มสร้างเขื่อนพลังน้ำเพื่อผลิตไฟฟ้าในยุคสงครามเกาหลีเมื่อ 60 ปีที่แล้วเพื่อส่งเสริมการร่วมทุนอุตสาหกรรมกับบริษัทอเมริกัน จำนวนเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องเพื่อส่งเสริมการร่วม ทุนอุตสาหกรรมกับบริษัทญี่ปุ่นซึ่งย้ายฐานการผลิตเพราะเงินเยนแข็งค่าขึ้น หลังสงครามเวียดนาม เขื่อนใหญ่ทั่วไทยบริหารโดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) กฟผ.บริหาร 14 เขื่อนจากเหนือลงใต้ดังต่อไปนี้ [2] เขื่อนแม่งัดสมบูรณ์ชล (เชียงใหม่) เขื่อนสิริกิติ์ (อุตรดิตถ์) เขื่อนภูมิพล (ตาก) เขื่อนน้ำพุง (สกลนคร) เขื่อนอุบลรัตน์(ขอนแก่น) เขื่อนจุฬาภรณ์ (ชัยภูมิ) เขื่อนปากมูล (อุบลราชธานี) เขื่อนสิรินธร (อุบลราชธานี) เขื่อนวชิราลงกรณ์ (กาญจนบุรี) เขื่อนศรีนครินทร์ (กาญจนบุรี) เขื่อนท่าทุ่งนา (กาญจนบุรี) เขื่อนแก่งกระจาน (เพชรบุรี) เขื่อนรัชชประภา (สุราษฎร์ธานี) และเขื่อนบางลาง (ยะลา)

ชัดเจนว่ารัฐไทยมอบหมายให้วิศวกรไฟฟ้าบริหารน้ำโดยยึดหลักว่าน้ำมี หน้าที่ผลิตไฟฟ้า การผลิตไฟฟ้าเพื่อตอบสนองโรงงานอุตสาหกรรมสำคัญต่อการพัฒนา แต่การบริหารน้ำเพื่อป้องกันน้ำท่วมสำคัญกว่าการผลิตไฟฟ้าและเกินความสามารถ ของวิศวกรไฟฟ้า เพราะถ้าน้ำท่วมโรงงานอุตสาหรรม เขื่อนผลิตไฟฟ้ามากมายเท่าไรก็ผลิตสินค้าและขนส่งสินค้าไม่ได้ แม้ว่ากรมชลประทานมีส่วนร่วมในการสร้างเขื่อนแล้วยกให้กฟผ.บริหาร การบริหารน้ำไม่สิ้นสุดในปีที่สร้างเขื่อนเสร็จ นอกจากปัญหาน้ำท่วมในฤดูฝนแล้วไทยก็มีปัญหาขาดแคลนน้ำในฤดูร้อนด้วย

เนเธอร์แลนด์และอิสราเอลในอดีตมีปัญหาคล้ายไทย กล่าวคือ เนเธอร์แลนด์ในอดีตโดนน้ำทะเลท่วมซ้ำซากจึงลงทุนสร้างเขื่อนกั้นน้ำทะเลซึ่ง ป้องกันน้ำท่วมได้จริงๆ กรุงเทพและสมุทรปราการอาจต้องใช้วิธีเดียวกันในอนาคตอันใกล้ แต่วิธีนี้ไม่ช่วยแก้ปัญหาน้ำท่วมในจังหวัดอื่นโดยเฉพาะภาคกลางและเขต ปริมณฑลที่รับภาระน้ำ(จืด)ท่วมแทนกรุงเทพ ส่วนอิสราเอลในอดีตมีปัญหาขาดแคลนน้ำเพราะภูมิศาสตร์แบบทะเลทราย แต่วิศวกรชลประทานของอิสราเอลก็สามารถบริหารน้ำจนทำการเกษตรได้

ในกรณีของไทย ตราบใดที่กฟผ.บริหารน้ำด้วยหลักการว่าหน้าที่หลักของน้ำคือเป็นปัจจัยผลิต ไฟฟ้า และตราบใดที่วิศวกรชลประทานไม่มีส่วนร่วมบริหารเขื่อนใหญ่ 14 เขื่อน ก็ยากที่จะป้องกันน้ำท่วมได้ ในสหรัฐฯก็มีเขื่อนพลังน้ำที่ทำหน้าที่เพื่อผลิตไฟฟ้า ป้องกันน้ำท่วมและชลประทาน เช่น เขื่อนฮูเวอร์ที่อยู่ระหว่างมลรัฐเนวาดาและมลรัฐอริโซนา เขื่อนฮูเวอร์ทำหน้าที่ทั้ง 3 อย่างได้ดีถึงแม้ว่าทำให้ปลาบางชนิดสูญพันธุ์ไป

คนไทยจะร่วมกันรับภาระจากอุทกภัยในอนาคตอย่างไร?

อุทกภัยและภัยธรรมชาติต่างๆคือความเสี่ยงประเภทหนึ่งที่มีผลกระทบต่อ คุณภาพชีวิต ดังนั้นการบริหารความเสี่ยงต่ออุทกภัยจึงคล้ายคลึงกับการประกันความเสี่ยง ด้านอื่น ในประเทศที่พัฒนาแล้วพลเมืองซื้อประกันจากรัฐและเอกชนเพื่อประกันความเสี่ยง ได้สารพัด อาทิ ประกันสุขภาพ ประกันชีวิต ประกันอุบัติเหตุ ประกันพิการ ประกันอัคคีภัย ประกันขโมย รวมถึงประกันภัยธรรมชาติ เช่น ประกันแผ่นดินไหว ประกันลมแรง ประกันพายุ ประกันอุทกภัย

ประกันอุทกภัยป้องกันอุทกภัยไม่ได้แต่สร้างแรงจูงใจเพื่อลดความเสียหาย ได้ ด้วยการบังคับให้เจ้าของอสังหาริมทรัพย์และผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์ใน พื้นที่ที่เสี่ยงต่อน้ำท่วมแบกภาระ เช่น พื้นที่ริมแม่น้ำ ริมคลอง ริมทะเลสาบ และริมชายทะเลทางผ่านของพายุ แต่จุดอ่อนของระบบประกันอยู่ตรงที่ว่า ถ้าความเสี่ยงสูง ภาระความเสียหายสูง และจำนวนลูกค้าที่ซื้อประกันมีน้อย เอกชนจะทำกำไรไม่ได้ ทำให้เกิดปัญหาว่าเอกชนไม่ยอมขายประกันความเสี่ยงที่มีความน่าจะเป็นสูงและ ความเสียหายสูง ในกรณีนี้รัฐต้องรับภาระประกันความเสี่ยงและต้องใช้กฎหมายบังคับให้คนจำนวน มากเข้าร่วมจ่ายเบี้ยประกัน ประกันอุทกภัยและประกันสุขภาพเข้าข่ายนี้

ในสหรัฐฯเจ้าของอสังหาริมทรัพย์ในเขตที่เสี่ยงต่ออุทุกภัยโดนกฎหมาย บังคับให้ซื้อประกันอุทกภัย ถ้าไม่อยู่ในเขตที่เสี่ยงต่ออุทกภัยจะซื้อประกันอุทกภัยเผื่อไว้ก็ได้ ตามสถิติแล้วไม่ถึง 50% ของเจ้าของอสังหาริมทรัพย์ในเขตที่เสี่ยงต่ออุทกภัยซื้อประกันจากเอกชน ที่เหลือซื้อไม่ได้เพราะเอกชนไม่ยอมขายให้เนื่องจากประเมินว่าเสี่ยงเกินไป และค่าเสียหายสูงเกินไป รัฐบาลกลางก็ต้องขายประกันอุทกภัยด้วย ประเด็นสำคัญคือรัฐบาลกลางเป็นผู้นิยามว่าเขตไหนคือเขตที่เสี่ยงต่ออุทกภัย โดยใช้ข้อมูลจากรัฐบาลท้องถิ่น

กรณีอุทกภัยจาก“เฮอริเคนคาทรีนา”ที่สหรัฐฯในปี 2548 ฝนตกหนักจนเขื่อนกั้นทะเลสาบพังทำให้น้ำทะเลสาบท่วมที่อยู่อาศัยในมลรัฐ หลุยเซียนากว่า 70,000 ยูนิต ที่อยู่อาศัยที่เสียหายส่วนมากไม่อยู่ในเขตที่นิยามว่าเสี่ยงต่ออุทกภัยจึง ไม่มีประกันอุทกภัย แต่ผู้เสียหายก็ได้เงินชดเชยจากจากประกันประเภทอื่น เนื่องจากสินเชื่อเพื่ออสังหาริมทรัพย์ในสหรัฐฯบังคับให้ซื้อประกันที่อยู่ อาศัยในวงเงินอย่างต่ำเท่าราคาประเมินของสิ่งปลูกสร้าง ประกันที่อยู่อาศัยมักครอบคลุมอัคคีภัย ลมแรงและฝนตกหนัก และมีราคาไม่แพงนักเพราะบริษัทประกันแข่งกันขายมากพอๆกับประกันรถยนต์ (ดิฉันจ่ายเบี้ยประกันที่อยู่อาศัยปีละ 0.35% ของมูลค่าบ้านเท่านั้น) รัฐบาลกลางก็ให้เงินช่วยเหลือแต่ไม่ให้เท่าคนที่มีประกันอุทกภัย

ในกรณีของไทย ถ้าจะนำระบบประกันอุทกภัยเข้ามาใช้ ประเด็นสำคัญคือการนิยามว่าเขตไหนเสี่ยงต่ออุทกภัยแค่ไหน ต้องอาศัยผู้เชี่ยวชาญทางภูมิศาสตร์และชลประทานช่วยวัดความเสี่ยงต่อ อุทกภัย“โดยธรรมชาติ” เราอาศัยประวัติน้ำท่วมอย่างเดียวไม่ได้ เพราะถ้าอาศัยประวัติน้ำท่วมอย่างเดียวจะกลายเป็นว่ากรุงเทพฯมีความเสี่ยง ต่ำกว่าอยุธยา จะทำให้เจ้าของอสังหาริมทรัพย์ในอยุธยาต้องจ่ายเบี้ยประกันมากกว่าเจ้า ของอสังหาริมทรัพย์ในกรุงเทพ ทั้งๆที่อยุธยาโดนผันน้ำเข้าเพื่อไม่ให้น้ำท่วมกรุงเทพ นอกจากนี้การใช้ประวัติน้ำท่วมมาตัดสินก็เข้าข่าย“วัวหายแล้วล้อมคอก” คือรอให้น้ำท่วมเสียก่อนถึงเรียกว่าเสี่ยงต่ออุทกภัย

ไทยได้เปรียบสหรัฐฯเรื่องประกันอุทกภัยตรงที่ว่าสัดส่วนพื้นที่ที่เสี่ยง ต่ออุทกภัยน่าจะมีอัตราสูงกว่าสหรัฐฯ ดังนั้นถ้ามีกฎหมายบังคับประกันอุทกภัยก็จะมีคนจำนวนมากโดนบังคับซื้อประกัน จะตั้งกองทุนเพื่อรับภาระอุทกภัยได้ง่ายกว่าสหรัฐฯ ในแง่นี้อาจดูเหมือนว่าระบบประกันอุทกภัยคล้ายกับการเสียภาษี เช่น การเสียภาษีน้ำมันเพื่อเข้ากองทุนน้ำมัน แต่เบี้ยประกันต่างจากภาษีตรงที่ว่าเบี้ยประกันคำนวณด้วยสถิติด้านความน่าจะ เป็น โรงแรมริมแม่น้ำและคอนโดมิเนียมริมแม่น้ำมีความเสี่ยงต่ออุทกภัยมากกว่า พื้นที่ไกลจากแม่น้ำ ดังนั้นเจ้าของก็ควรรับภาระประกันมากกว่าโรงแรมและคอนโดมิเนียมที่ไกลจากแม่ น้ำ ระบบประกันดังกล่าวจะช่วยชะลอการซื้อขายอสังหาริมทรัพย์เพื่อเก็งกำไรด้วย

การบริจาคทดแทนระบบประกันไม่ได้
ดิฉันอ่านข่าวพบว่าการแจกถุงยังชีพนั้นนิยมแจกกันรอบละ 500 ถุง หรือ 1,000 ถุง ดังนั้นถ้าจะให้ครอบคลุมผู้ประสบภัย 8 ล้านคนก็ต้องขนถุงยังชีพไปแจกกัน 8,000 - 16,000 รอบ นอกจากนี้ถุงยังชีพราคา 500 บาทคงจะประทังชีวิตได้ไม่กี่วัน ถ้าจะแจกซ้ำให้ได้กันคนละ 2 ถุงก็ต้องขนถุงยังชีพเพิ่มอีกให้ถึง 16,000-32,000 รอบในระยะเวลาภายในเวลาไม่กี่วันที่ถุงยังชีพล็อตแรกช่วยประทังชีพไว้ ตัวเลขนี้มากจนไม่น่าจะเป็นไปได้เพราะมีข้อจำกัดทางเวลาและเทคโนโลยีขนส่ง ซึ่งได้รับผลกระทบจากอุทกภัยด้วย การบริจาคมีนัยยะทางศีลธรรมว่าเป็นสิ่งดีงาม น่าชื่นชมและน่าสนับสนุน แต่เราต้องยอมรับความจริงว่าการบริจาคไม่สามารถทดแทนกลไกจัดการความเสี่ยง ด้วยระบบประกัน เพราะการบริจาคและถุงยังชีพไม่ช่วยแก้ปัญหาด้านภาระฟื้นฟูอสังหาริมทรัพย์ ปัจจุบันยังไม่มีข่าวว่าเศรษฐีเจ้าของหมู่บ้านจัดสรรแห่งใดบริจาคบ้านจัดสรร ให้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ประสบอุทกภัย ตราบใดที่ไม่มีเศรษฐีใจบุญแจกบ้านให้ผู้ประสบภัยย้ายไปอยู่อย่างถาวร การบริจาคแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น

จุดมุ่งหมายหนึ่งของนโยบายเศรษฐกิจคือการลดความผันผวนของรายได้และราย จ่ายด้านต่างๆ ความผันผวนของรายได้และรายจ่ายด้านต่างๆมีผลเชิงลบต่อดัชนีความสุขตามหลัก เศรษฐศาสตร์ ดังนั้นประเทศที่พัฒนาแล้วทั่วโลกจึงใช้ระบบประกันเพื่อบริหารความเสี่ยงใน ด้านต่างๆดังที่อธิบายไปแล้ว ดัชนีความสุขดังกล่าวต่างจากดัชนีความสุขประชาชาติที่เสนอโดยรัฐบาลภูฎานต้น ตำรับแดนสุขาวดี(ในฝัน) ถ้านักท่องเที่ยวที่ซาบซึ้งกับ“การท่องเที่ยวแดนสุขาวดี”ที่อำนวยการสร้าง โดยรัฐบาลภูฏานลองไปโฮมสเตย์กับชาวบ้านและกินอยู่แบบชาวบ้านซัก 2 เดือนนักท่องเที่ยวก็จะกลับสู่โลกแห่งความเป็นจริง เพราะคนภูฎานยังเข้าไม่ถึงการประกันความเสี่ยงในหลายด้าน

ถึงเวลาแล้วที่รัฐบาลจะได้ฤกษ์ตัดริบบิ้นวางเสาเข็มระบบประกันอุทกภัย หรือว่าต้องรอให้น้ำท่วมรัฐสภาและกองบัญชาการทหารบกก่อน?

หมายเหตุ

[1] ศูนย์ข้อมูลเพื่อการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย

[2] ข้อมูลเขื่อนและโรงไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย