ปกป้อง เลาวัณย์ศิริ: คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียน: ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของอาเซียน?

ที่มา ประชาไท

การประชุมคณะรัฐมนตรีอาเซียนครั้งที่ 42 (ASEAN Ministerial Meeting) ที่เพิ่งยุติไปที่จังหวัดภูเก็ตได้สร้างคำถามให้กับนักวิชาการ องค์กรสิทธิมนุษยชน และนักวิเคราะห์ว่าสมาคมประชาชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรืออาเซียนจะสามารถเป็นองค์กรระดับภูมิภาคที่มีศักยภาพในการแก้ปัญหาสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในภูมิภาคได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไหม หรือจะเป็นได้เพียงแต่ “ชมรมของเจ้าหน้าที่รัฐ” ตามที่ได้มีการวิพากษ์วิจารณ์กันมาตลอด หาใช่องค์กรที่มี “ประชาชนเป็นศูนย์กลาง” (people-oriented ASEAN) ตามที่เจ้าหน้าที่ระดับสูงของอาเซียนต้องการให้ประชาชนเห็นเป็นอย่างนั้น

ในระยะเวลาหลายเดือนที่ผ่านมาที่ได้ภาคประชาสังคมได้มีการรณรงค์กับคณะทำงานระดับสูงว่าด้วยองค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน (High Level Panel on ASEAN Human Rights Body) เพื่อผลักดันให้องค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียนมีอำนาจหน้าที่ตามหลักสากลเพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในภูมภาคได้ ภาคประชาสังคมได้ตั้งคำถามว่าการรณรงค์เพื่อให้อาเซียนก่อตั้งองค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน (ASEAN human rights body) ที่มีอำนาจในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในภูมิภาคจะเป็นเรื่องที่คุ้มค่ากับการทุ่มเทหรือเสียเวลาโดยเปล่าประโยชน์

หลังจากคณะรัฐมนตรีอาเซียนได้แต่งตั้งคณะทำงานระดับสูงฯ เพื่อวางร่างขอบเขตอำนาจหน้าที่ (Terms of Reference) ขององค์กรสิทธิมนุษยชนในการประชุมคณะรัฐมนตรีอาเซียนครั้งที่ 41 ที่ประเทศสิงคโปร์ในเดือนกรกฎาคมปีที่แล้ว คณะทำงานระดับสูงฯ ได้สร้างความหวังให้กับภาคประชาสังคมอาเซียนว่าอาเซียนในที่สุดจะยอมรับหลักประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมและหลักธรรมมาภิบาลโดยการออกแถลงการณ์ว่าคณะทำงานฯ “เห็นความสำคัญในการทำงานร่วมกับภาคประชาสังคมอาเซียนในการ [วางร่างขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน]

ในเดือนกรกฎาคมปีที่แล้วเป็นต้นมา กลุ่มองค์กรภาคประชาชนอาเซียนที่ได้ติดตามกระบวนการนี้ได้รวบรวมข้อเสนอหลักสามข้อซึ่งเป็นผลสรุปจากการระดมสมองในระดับประเทศและระดับภูมิภาคหลายสิบครั้งว่า:
หนึ่ง องค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียนอย่างน้อยต้องสามารถมีอำนาจในการจัดการทีมผู้เชี่ยวชาญในการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนเมื่อมีการละเมิดสิทธิมนุษยชน สอง ต้องสามารถรับเรื่องร้องเรียนจากเหยื่อจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนหรือองค์กรสิทธิมนุษยชน และสาม ต้องทำการตรวจสอบสถานการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเทศสมาชิกได้อย่างเป็นประจำ ข้อเรียกร้องเหล่านี้ได้นำเสนอต่อคณะทำงานระดับสูงฯ ในการประชุมร่วมระหว่างคณะทำงานระดับสูงฯ กับภาคประชาสังคมในกรุงมานิลา ประเทศฟิลิปปินส์ ในเดือนกันยายนปีที่แล้วและในกรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย ในเดือนมีนาคมปีนี้

แต่อย่างไรก็ดี กรอบขอบเขตการทำงานของ “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนระหว่างรัฐบาลอาเซียน” (ASEAN Inter-governmental Commission on Human Rights ซึ่งเป็นชื่อที่รัฐมนตรีอาเซียนตั้งแทนองค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน) ที่การประชุมคณะรัฐมนตรีอาเซียนเห็นชอบในวันที่ 20 กรกฎาคมที่ผ่านมา หาได้มีข้อเสนอแนะในส่วนนี้จากภาคประชาสังคมอาเซียนไม่

หลังจากที่นักวิชาการและภาคประชาชนได้ออกมาวิพากษ์วิจารณ์ว่าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนฯ เป็นเพียงองค์กรที่ไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพเนื่องจากเป็นเสมือนเสือที่ไม่มีฟันในการกัดผู้ที่ละเมิดสิทธิมนุษยชน (Tiger without teeth) นายอภิสิทธิ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรีและประธานอาเซียนได้ออกมาปกป้องว่าองค์กรนี้มีเป้าหมายสองอย่างในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน แต่หากเราได้ศึกษากรอบขอบเขตการทำงานที่ได้เปิดเผยโดยสำนักเลขาธิการอาเซียน เราจะเห็นภาพที่ตรงกันข้าม เนื่องจากองค์กรนี้สามารถทำได้เพียงส่งเสริมสิทธิมนุษยชน เช่น ส่งเสริมความเข้าใจด้านสิทธิมนุษยชนและให้ความช่วยเหลือกับองค์กรในอาเซียนเกี่ยวข้องกับสิทธิมนุษยชนเป็นต้น แต่ไม่ได้มีการพูดถึงอำนาจในการเข้าไปตรวจสอบในประเทศนั้น ๆ เวลามีการละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยรัฐสมาชิก

“เรารู้สึกผิดหวังมากที่เห็นว่ากรอบขอบเขตอำนาจของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนฯ ต่ำกว่าความคาดหวังมาก” ราเฟนดี เดจามิน (Rafendi Djamin) นักสิทธิมนุษยชนจากประเทศอินโดนีเซียและผู้ประสานงานคณะทำงานองค์กรภาคประชาชนเพื่อติดตามสิทธิมนุษยชนในอาเซียน (Task Force on ASEAN and Human Rights) กล่าวในการแถลงข่าววิจารณ์ขอบเขตอำนาจคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนฯ ราเฟนดียังกล่าวเพิ่มว่า “ถ้าอาเซียนมีความต้องการให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนฯ จะทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ คณะกรรมการนี้ต้องมีอำนาจในการคุ้มครองประชาชนอาเซียนจากการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยการเข้าตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชน”

ภาคประชาสังคมอาเซียนยังได้ตั้งความกังวลว่าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนฯ (ซึ่งจะก่อตั้งเสร็จภายในเดือนตุลาคมปีนี้ ตรงกับการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 15 ที่ประเทศไทย) จะเปิดพื้นที่ให้ภาคประชาสังคมที่ทำงานด้านสิทธิมนุษยชนและความยุติธรรมในสังคมมากแค่ไหน เนื่องจากกรอบขอบเขตการทำงานของคณะกรรมการให้ความยอมรับกับองค์กรวิชาชีพที่อาเซียนอ้างว่าเป็นองค์กรภาคประชาสังคมอยู่เพียงห้าสิบองค์กรเท่านั้น โดยที่องค์กรเหล่านี้ที่ไม่ได้ทำงานทางด้านสังคมหรือทางด้านสิทธิมนุษยชน เช่น องค์กรหมากรุกอาเซียน (ASEAN Chess Association) องค์กรเครื่องสำอางอาเซียน (ASEAN Cosmetic Association) สมาคมน้ำมันพืชอาเซียน (ASEAN Vegetable Oils Club) เป็นต้น

รัฐบาลอาเซียนมองการเกิดขึ้นของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนฯ นี้เป็นความสำเร็จทางด้านสิทธิมนุษยชนของอาเซียนแต่กลับไม่ได้มองในภาพกว้างว่าการพัฒนาทางด้านสิทธิมนุษยชนในอาเซียนได้อยู่ห่างไกลภูมิภาคอื่นมาก เมื่อเปรียบเทียบกับภูมิภาคยุโรป แอฟฟริกา และทวีปอเมริกา สามภูมิภาคนี้ไม่เพียงได้ก่อตั้งคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนระดับภูมิภาคที่มีอำนาจในการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเทศสมาชิกเป็นระยะเวลาหลายทศวรรษแล้ว ทวีปเหล่านี้ได้มีการก่อตั้งศาลสิทธิมนุษยชนระดับภูมิภาค (ยุโรปได้มีการก่อตั้งในปี 1959 ทวีปอเมริกาในปี 1979 และแอฟฟริกาในปี 2004) เพื่อออกมาตรการที่มีผลบังคับทางกฎหมายในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน แต่สำหรับอาเซียนนั้นการพูดคุยเรื่องความเป็นไปได้ในการก่อตั้งศาลสิทธิมนุษยชนอาเซียนนับว่ายังเป็นเรื่องต้องห้าม (taboo) สำหรับรัฐบาลอาเซียนส่วนมาก

วัชชาลา นัยดู (Wathslah Naidu) นักกิจกรรมทางด้านสิทธิผู้หญิงชาวมาเลเซียและเจ้าหน้าที่เครือข่ายปฏิบัติงานสากลเพื่อสิทธิสตรี (International Women’s Rights Action Watch) กล่าวว่า “อาเซียนจำเป็นต้องมองว่าสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในภูมิภาคเลวร้ายแค่ไหนเพื่อสะท้อนว่าถ้าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนฯ มีเพียงอำนาจการในการส่งเสริมสิทธิมนุษยชน สถานการณ์ในภูมิภาคจะพัฒนาไปได้อย่างไร”

“อาเซียนเป็นภูมิภาคที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นจำนวนมาก ตั้งแต่การใช้ฆาตกรรมโดยไม่ผ่านกระบวนการยุติธรรมโดยเจ้าหน้าที่รัฐ (extrajudicial executions) และผู้หญิงได้รับการละเมิดสิทธิตั้งแต่การค้าผู้หญิงจนไปถึงการกดขี่แรงงาน” วัชชาลากล่าว

ที่สำคัญที่สุด อาเซียนยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องและเลวร้ายลงในประเทศพม่า (ซึ่งเป็นสมาชิกของอาเซียนตั้งแต่ปี 1997 ได้) การที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนจะมีขอบเขตการทำงานที่อ่อนแอจะสามารถตอบคำถามกับสถานการณ์ผู้ลี้ภัยจากพม่า การกดขี่และละเมิดสิทธิมนุษยชนกลุ่มชาติพันธุ์ในพม่า และการคุมขังนักโทษทางการเมืองมากกว่าสองพันคนรวมถึงออง ซาน ซู จี ผู้นำพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยอย่างไม่มีกำหนดได้อย่างไร

ท้ายที่สุดนี้ รัฐบาลอาเซียนไม่ควรคิดอย่างไร้เดียงสาว่าการก่อตั้งคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนที่มีแต่ชื่อแต่ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนจะเป็นการพัฒนาที่เพียงพอในการลดแรงกดดันจากองค์กรสิทธิมนุษยชน อาเซียนต้องพร้อมที่จะตอบคำถามไม่เพียงแต่จากประชาคมอาเซียนแต่จากประชาคมโลกว่าอาเซียนมีท่าทีในการแก้ไขอย่างไรหากคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนอาเซียนจะทำได้เพียงแต่หน้าที่ส่งเสริมสิทธิมนุษยชน แต่ไม่สามารถพัฒนาสิทธิมนุษยชนในภูมิภาคได้อย่างเป็นรูปธรรม หากอาเซียนไม่สามารถทำได้ อาเซียนอาจจะไดถูกมองว่าเป็นองค์กรที่สามารถดูแลเรื่องความมั่นคงของรัฐเพียงเท่านั้น แต่เป็นองค์กรล้าหลังที่ไม่สามารถปรับตัวเพื่อแก้ปัญหาภูมิภาคที่มีผลกระทบกับความมั่นคงของประชาชนของตัวเองได้