ที่มา ประชาไท
"ทำให้ ‘ประชานิยม’ ตามอำเภอใจของแต่ละรัฐบาล กลายเป็น ‘รัฐสวัสดิการ’ (welfare state) โดยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ที่ไม่ต้องอาศัยการหาเสียงของรัฐบาลใดๆ อีก"
(บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2552)
“ในสังคม ประชาธิปไตย ประชาชน ‘ซื้อ’ นโยบายจากนักการเมืองและพรรคการเมืองเสนอตัวเป็นผู้ผลิต ‘บริการความสุข’ แก่ประชาชนประชาชนหาได้ ‘ซื้อ’ นโยบายจากสภาร่างรัฐธรรมนูญ”
(รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, 2547: 345)
จากข้อความข้างต้นสะท้อนประเด็นทางความคิดที่แตกต่างกัน ระหว่างแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) กับแนวคิดเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ (Constitutional Economics)
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์ (2548) อธิบายความหมายและที่มาของแนวคิด รัฐธรรมนูญนิยมไว้ว่า รัฐธรรมนูญนิยม คือ แนวคิดที่จะใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรในการกำหนดรูปแบบการปกครอง และกลไกซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานในการจัดองค์กรบริหารรัฐ รัฐธรรมนูญในลักษณะของสัญญาประชาคมเป็นเครื่องมือในการจัดองค์กรรัฐ จำกัดอำนาจผู้ปกครองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน อีกทั้งยังเป็นกลไกในการบริหารบ้านเมือง แก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคม และการสร้างความเป็นธรรมในสังคม โดยกล่าวได้ว่า วัตถุประสงค์ของแนวความคิดรัฐธรรมนูญนิยมคือ การสร้างความเชื่อมโยงระหว่างผู้ปกครองและผู้ใต้ปกครอง โดยให้รัฐรับรองสิทธิและคุ้มครองสิทธิของประชาชน ทั้งนี้ต้องมีการควบคุมโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ และมีแนวคิดในการสร้างมาตรการเพื่อแก้ไขข้อบกพร่องของรัฐธรรมนูญเดิม
แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม มีรากฐานมาจาก
ทฤษฎีสัญญาประชาคม มีแนวความคิดที่ว่าสมาชิกในสังคมตกลงกันในการวางกฎเกณฑ์การปกครองในสังคม เมื่อรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นจากการตกลงร่วมกันภายใต้เจตนารมณ์ของสังคม รัฐธรรมนูญจึงต้องอยู่เหนือทุกส่วนของสังคม และสมาชิกในสังคมจะได้รับความคุ้มครองในชีวิต ทรัพย์สิน และร่างกาย ซึ่งเมื่อมาสู่ระบอบประชาธิปไตย ประชาชนยินยอมอยู่ร่วมกันภายใต้เจตนารมณ์ร่วมกัน แสดงถึงความต้องการให้รัฐต้องรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ หรือการจำกัดขอบเขตของเสรีภาพในอีกด้านหนึ่ง
แนวคิดหลักความเป็นสูงสุดของกฎหมายรัฐธรรมนูญ คือ รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ ไม่สามารถมีกฎหมายที่ออกมาขัดกับรัฐธรรมนูญได้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แตกต่างจากกฎหมายธรรมดาเป็นการประกันสิทธิและเสรีภาพที่ให้ไว้
หลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย รัฐธรรมนูญกำหนดขอบเขตการใช้อำนาจขององค์กรของรัฐ ไม่ให้มีมากเกินจนส่งผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ทั้งนี้อาศัยกลไกการแบ่งแยกอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการเพื่อการถ่วงดุลเพื่อไม่ให้มีการใช้อำนาจเกินขอบเขต จนกระทบต่อหลักการรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ
หลักนิติรัฐ บุคคลทุกคนในสังคมและเจ้าหน้าที่ของรัฐย่อมอยู่ภายใต้กฎหมาย และกฎหมายต้องถูกทำนองคลองธรรม ซึ่งถือเป็นหลักเกณฑ์มิให้มีการละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจากการใช้ อำนาจตามอำเภอใจ
จากความหมายและที่มาข้างต้นทำให้สามารถมองเห็นภาพรวมของแนวคิดรัฐธรรมนูญ นิยมที่ว่า รัฐธรรมนูญนิยมมองว่า รัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่รับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน รวมไปถึงการสร้างกลไกที่จะทำให้เกิดเสถียรภาพและประสิทธิภาพ และการจัดองค์กรในการบริหารรัฐ ทำให้นักกฎหมายมหาชนได้กล่าวถึง ความสำคัญที่จะต้องให้รัฐธรรมนูญกำหนดหลักการต่างๆเพื่อตอบสนองปัญหาของ สังคมการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม โดยเฉพาะการวางแนวทางนโยบายไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งปรากฏอยู่ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย
ยกตัวอย่าง นโยบายประชานิยม(Populism) ที่นักกฎหมายมหาชนหลายท่าน มีความเห็นว่า นโยบายประชานิยม เป็นนโยบายที่ไม่สร้างสรรค์อะไรทั้งสิ้นให้แก่สังคม สอนให้คนขี้เกียจ เป็นการแจกเพื่อซื้อใจประชาชน ทำไปก็ไม่เกิดประโยชน์อะไรทั้งนั้น แจกอย่างไม่เป็นระบบ[1] ซึ่งตรงกันข้ามกับ รัฐสวัสดิการ ที่ให้รัฐเข้ามาเป็นผู้จัดสวัสดิการต่างๆให้กับประชาชน ซึ่งสวัสดิการนั้น รัฐธรรมนูญก็ได้กำหนดไว้แล้ว อาทิเช่น การให้การศึกษาแบบให้เปล่า 12 ปี และการได้รับการรักษาพยาบาลอย่างทั่วถึงและมีคุณภาพ เป็นต้น ในด้านหนึ่งรัฐธรรมนูญได้เสนอการแก้ปัญหาประชานิยมไว้แล้ว นั่นก็คือ แนวทางรัฐสวัสดิการ นั่นเอง
งานบุกเบิกการศึกษาเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญของไทย รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2546) ได้ กล่าวถึงที่มาของเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญไว้ว่า เริ่มจาก ริชาร์ด แม็กเคนซี่ (Richard Mckenzie) ได้จัดการสัมนาวิชาการเนื้อหาวิชานี้ในปี 1982 และภายหลังได้ตีพิมพ์เป็นหนังสือ ชื่อ Constitution Economics : Containing the Economic Powers of Government เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญวิเคราะห์กฎกติกาในสังคม อันได้แก่ กติกาทางกฎหมาย กติกาของสถาบัน และกติกาในรัฐธรรมนูญ ซึ่งกติกาแต่ละชุดมีผลต่อการเป็นข้อจำกัดในการเลือกและกำหนดพฤติกรรมของ หน่วยเศรษฐกิจ
สถานะของรัฐธรรมนูญมีดังนี้
1) รัฐธรรมนูญเป็นอภิสถาบัน[2](Meta-Institution) ที่ กำหนดสถาบันอื่นๆ ในสังคม เป็นบรรทัดฐานในการตีความ เป็นกฎหมายที่กำหนดกฎกติกาของสถาบันต่างๆ ให้อำนาจตราหรือยกเลิกกฎหมาย ปรับเปลี่ยนหรือยกเลิกสถาบันอื่นได้
2) รัฐธรรมนูญเป็นเอกสารทางการเมืองการปกครองและเศรษฐกิจ เอกสารทางการเมือง รัฐธรรมนูญกำหนดโครงสร้าง หน้าที่ บทบาท และอำนาจของรัฐบาล ศาล ผู้บริหารระดับสูง กำหนดโครงสร้างของประชาชน อันได้แก่ สิทธิการเมือง สังคม และเศรษฐกิจ เอกสารทางเศรษฐกิจ รัฐธรรมนูญกำหนดกติกาเล่นเกมระหว่างนักการเมืองกับประชาชน กลุ่มผลประโยชน์ องค์กรต่างๆ โดยกติกาเหล่านี้มีผลต่อตัวละครต่างๆ ในระบบที่รัฐธรรมนูญได้วางเอาไว้
แนวความคิดว่าด้วยรัฐธรรมนูญในเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญอีก 5 กลุ่ม คือ
1) แนวความคิดรัฐธรรมนูญเป็นสัญญาประชาคม รัฐธรรมนูญเกิดจากการให้สัญญาประชาคม เพื่อเป็นกฎเกณฑ์กำหนดการคุ้มครองสิทธิ ทรัพย์สิน และการจัดระเบียบสังคม
2) รัฐธรรมนูญเป็นสัญญาระหว่างนายกับผู้รับใช้ โดยประชาชนเป็นนาย ส่วนคณะรัฐบาล สมาชิกรัฐสภา และข้าราชการเป็นผู้รับใช้ ความไม่สมบูรณ์ของสารสนเทศ(Asymmetric Information) อาจจะทำให้ผู้รับ ให้ไม่ปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของนาย ดังนั้นเมื่อรัฐธรรมนูญเป็นสัญญา ต้องออกแบบสัญญาเพื่อให้ผู้รับใช้ปฏิบัติหน้าที่ให้นายได้รับประโยชน์สูงสุด
3) รัฐธรรมนูญเป็นสัญญาที่กำหนดพันธะล่วงหน้า โดยรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือที่จะกำหนดพันธะล่วงหน้า ที่มีลักษณะเป็นกลไกเพื่อป้องกันจุดอ่อนต่างๆ ของสังคม เพื่อประโยชน์ของสมาชิก
4) รัฐธรรมนูญเป็นผลผลิตทางวัฒนธรรมของสังคม กฎกติกาต่างๆ เกิดจากการลองผิดลองถูก บางส่วนถูกคัดทิ้ง บางส่วนถูกนำมาใช้ต่อและสังคมให้การยอมรับ
5) รัฐธรรมนูญเป็นกลุ่มของกฎกติกาและจารีต ซึ่งเป็นที่ยอมรับของสังคมส่วนใหญ่
ส่วนแนวความคิดที่นำมาวิเคราะห์รัฐธรรมนูญได้แก่ แนวคิดแรกมนุษย์เป็นสัตว์เศรษฐกิจ (Homo Economicus) ในความหมายที่ว่า มีความเห็นแก่ได้ ต้องการประโยชน์สูงสุด ใช้วิเคราะห์พฤติกรรมในการเลือกตั้ง ข้าราชการและนักการเมือง แนวคิดกติกาการเล่นเกม (Rules of the game) รัฐธรรมนูญผลิตกฎกติกาและให้อำนาจแก่องค์กรของรัฐผลิตกฎกติกาอีกทางหนึ่ง กำหนดการเล่นของเกมตัวละครต่างๆ เช่น กำหนดสิทธิและหน้าที่ของชนชาวไทย อีกด้านหนึ่งกำกับและควบคุม เช่น การห้ามซื้อสิทธิขายเสียง
แนวคิดสุดท้ายคือ ตลาดการเมือง มองว่า การเลือกตั้งเป็นตลาดซื้อ-ขาย ระหว่างผู้มีสิทธิเลือกตั้งและนักการเมือง โดยสินค้าคือ นโยบาย การแลกเปลี่ยนระหว่างผู้ซื้อและผู้ขาย คือ บริการการเมือง ซึ่งบริการผลิตความสุข ความพึงพอใจ นั่นคือ นโยบายและคะแนนเสียง การเลือกตั้งจะเป็นกลไกที่ทำให้นักการเมืองส่งมอบ บริการการเมือง เพราะหากมิได้ทำตามที่หาเสียงไว้ก็จะไม่ได้รับการเลือกตั้งอีก
แต่ประชาชนต้องจ่ายคะแนนเสียงไปก่อนทำให้ต้องรับความเสี่ยงคือ ความไม่แน่นอนที่พรรคการเมืองที่เลือกจะชนะการเลือกตั้ง ความไม่แน่นอนที่พรรคที่เลือกจะได้ร่วมรัฐบาล พรรคการเมืองอาจจะเบี้ยวสัญญาเนื่องจาก สัญญา(นโยบายหาเสียง) เป็นสัญญาไม่สมบูรณ์เพราะไม่ได้กำหนดสิทธิผู้ซื้อ-ขาย และบทลงโทษหากไม่ได้ทำตามสัญญา
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญ (ฉบับปี 2540 และ 2550-ผู้เขียน) ยังกำหนดสิ่งที่รัฐต้องดำเนินการในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และแนวทางที่รัฐบาลสามารถใช้ดุลพินิจในการพิจารณาปฏิบัติในหมวดแนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐ (รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ 2546: 32) ซึ่งในรัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ.2550 ได้บรรจุไว้ 105 เรื่อง (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2553: 70)
จากแนวคิดข้างต้นเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญมองนโยบายของพรรคการเมืองในการหา เสียงเป็น ส่วนหนึ่งของตลาดการเมือง ดังนั้น หากรัฐธรรมนูญได้มีบทบัญญัติที่เป็นการกำหนดนโยบายไว้แล้ว เช่น หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หรือกำหนดนโยบายไว้ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย นั้นหมายถึงการสูญเสีย สิทธิและเสรีภาพในการเสนอ ‘ขาย’ นโยบายของนักการเมือง ส่วนประชาชนก็ถูกจำกัดสิทธิในการ ‘ซื้อ’ เพราะทางเลือกถูกจำกัดนโยบายโดยรัฐธรรมนูญ
อีกทั้ง ยังมีปัญหาเชิงหลักการที่ว่า การวางแนวนโยบายในรัฐธรรมนูญนั้น เป็นการชอบด้วยหลักการสัญญาประชาคมหรือไม่ เพราะได้ลิดรอนสิทธิของสังคมในการเลือกแนวนโยบาย หรือการกำหนดทางเลือกของสังคม ทำให้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นมีสถานะเหนือกว่าประชาชนและนักการเมืองเสียอีก ผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีสิทธิอะไร? ที่สามารถตัดสินใจเลือกได้ว่าสิ่งใด ควรจะต้องทำตลอดไป ซึ่งเป็นการผูกมัดพรรคการเมืองและประชาชน ทั้งที่เจตจำนงของประชาชนอาจเปลี่ยนแปลงไปได้ตามยุคสมัย[3]
แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม vs. เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญนิยม มองว่า รัฐธรรมนูญจะเป็นกฎเกณฑ์ที่จะรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน รวมไปถึงการวางกลไกแก้ปัญหาต่างๆ ของสังคมการเมือง ไม่เพียงเท่านั้น รัฐธรรมนูญในตัวยังบรรจุแนวทางต่างๆที่เป็นเป้าหมายไว้(นัยยะคือ ความฝัน) ที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญต้องการเห็นสังคมที่ควรจะเป็น ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ที่มีสถานะเป็นเมนูนโยบาย (Policy menu) ให้รัฐนำไปปฏิบัติ เช่น แนวทางรัฐสวัสดิการ แนวทางชุมชนท้องถิ่นพัฒนา แนวทางลัทธิสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจพอเพียง ฯลฯ และการกำหนดแนวทางให้มีการปฏิบัติอย่างเคร่งครัด โดยการวางแนวทางไว้ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย เช่น การศึกษา 12 ปีโดยไม่มีค่าใช้จ่าย, การจัดการบริการสาธารณสุขที่ได้มาตรฐานอย่างทั่วถึง เป็นต้น ในขณะที่เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญมองว่า นโยบาย เป็นส่วนหนึ่งของตลาดการเมืองระหว่างนักการเมืองกับผู้มีสิทธิเลือกตั้ง แลกเปลี่ยนคะแนนเสียงกับบริการการเมือง รัฐธรรมนูญจึงควรจะทำหน้าที่ในการกำหนดหลักเกณฑ์ที่จะทำให้เกิดกลไกการรับ ผิด ระหว่างนักการเมืองกับประชาชน มิใช่นักการเมืองกับผู้ร่างรัฐธรรมนูญเพื่อที่จะให้รัฐบาลส่งมอบนโยบายตาม ที่มีการหาเสียงเลือกตั้ง มิใช่การกำหนดนโยบายโดยรัฐธรรมนูญเสียเอง
บรรณานุกรม
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์.“รัฐธรรมนูญในแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม [ตอนที่ 1]” , เว็บไซต์เครือข่ายกฎหมายมหาชนไทย, 26 ต.ค. 2554, http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?ID=409
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. คำอธิบายวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์อบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2553.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. "บทบาทสื่อมวลชนกับการปฏิรูปการเมือง: ปาฐกถาพิเศษประจำปี 2552 มูลนิธิอิศรา อมันตกุล ", เว็บไซต์สมาคมผู้สื่อข่าววิทยุและโทรทัศน์ไทย, 28 ก.ค. 2554 “ประเทศไทยกับการก้าวเข้าสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการ: บทบรรณาธิการครั้งที่ 219”, เว็บไซต์เครือข่ายกฎหมายมหาชนไทย, 26 ก.ค.2554, http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1379
“รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ วิจารณ์บทความ ‘อภิชาติ สถิตนิรามัย’ และบทบาท อปท.จาก ‘นางทาส’ สู่ ‘เมียน้อย’”, เว็บไซต์ศูนย์ข้อมูลและข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง, 26 ก.ค. 2554, http://www.tcijthai.com/investigative-story/637
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์. เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ: บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2540 เล่ม 1. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มติชน, 2546.
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์. เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ: บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2540 เล่ม 3. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มติชน, 2547.
