การเปลี่ยนผ่าน...ปัญหาที่ไม่เคยผ่านไป

ที่มา ประชาไท

แบ๊งค์ งามอรุณโชติ
นักเศรษฐศาสตร์, มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้า (ธนบุรี)

การเปลี่ยนผ่านในทางการเศรษฐกิจเมืองเป็นเรื่องที่ถูกถกเถียงอย่างไม่จบ สิ้นทั้งในทางทฤษฎีและภาคปฏิบัติ และหากกล่าวให้เจาะจงมากยิ่งขึ้น แม้กระทั่งผู้ที่มีแนวความคิดหลักๆ ตรงกัน เช่น พยายามมุ่งสู่ประชาธิปไตย พยายามมุ่งสู่สังคมที่ปราศจากการขูดรีด เขาเหล่านั้นก็ยังไม่อาจจะตกลงร่วมกันได้โดยง่ายนักว่า กระบวนการเปลี่ยนผ่านดังกล่าวจะใช้วิธีการที่ “ฉับพลันทันด่วน” หรือ “ช้าๆ ได้พร้าเล่มงาม” ถึงจะเหมาะสม บทความนี้จึงจะกล่าวถึงการวิวาทะในเรื่องของการเปลี่ยนผ่านการปกครองไปสู่ ระบอบประชาธิปไตย (Democratization) เปรียบเทียบกัน

การเปลี่ยนผ่านจากระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยไปสู่ระบอบประชาธิปไตยนั้น เป็นเรื่องที่ยากในการวิเคราะห์ เพราะเพียงแค่เริ่มต้น ผู้ที่ต้องการจะวิเคราะห์เรื่องนี้ก็จะต้องประสบกับความยากลำบากที่จะต้อง ตอบคำถามเอาเสียแล้วว่า ระบอบประชาธิปไตยหมายความว่าอย่างไร? โดยเฉพาะเมื่อเรามีความคิดเห็นตรงกันว่า “ชื่อ” ของระบอบการเมืองที่ใช้อย่างเป็นทางการนั้นไม่ได้บอกอะไรแก่เรามากมายนัก

Acemoglu กับเพื่อนร่วมงานของเขา Robinson ได้ให้นิยามของความเป็นประชาธิปไตยเอาไว้ว่า “ประชาธิปไตยโดยทั่วไปแล้วหมายถึงสถานการณ์ที่มีความเท่าเทียมกันในทางการ เมือง โดยเปรียบเทียบกับระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย” (Acemoglu and Robinson, 2006: 29) นิยามดังกล่าวอยู่บนข้อสมมติฐานเพิ่มเติมที่ว่า (หนึ่ง) สิทธิทางการเมืองที่ทั่วถึงกันนี้จะนำมาซึ่งการทำนโยบายทางเศรษฐกิจที่ตรง ความต้องการของคนส่วนใหญ่ในสังคมด้วย และ (สอง) คนส่วนใหญ่ของประเทศคือคนยากจน ดังนั้น การที่คนทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกันในทางการเมืองจะทำให้นโยบายของรัฐบาล ประชาธิปไตยมีลักษณะให้ความสำคัญกับคนจนในประเทศนั้นๆ (pro-poor policy)

การที่มีนโยบายเข้าใกล้ความต้องการของคนจนมากยิ่งขึ้นเป็นทั้งคุณสมบัติ ของพัฒนาการประชาธิปไตย ในขณะเดียวกันก็นำมาสู่ทฤษฎีอีกประการหนึ่งของ Acemoglu และ Robinson นั่นคือทฤษฎีการปฏิวัติ (coup theory) โดยเขาทั้งสองอธิบายว่า เมื่อพัฒนาการของประชาธิปไตยมีแนวโน้มจะทำให้นโยบายของรัฐดังกล่าวเอนเอียง ไปหาคนจนมากยิ่งขึ้น คนรวย(ในงานของ Acemoglu มักเรียกว่า elite) ย่อมมีความรู้สึกถูกคุกคามในสองระดับด้วยกันคือ (หนึ่ง) ถูกคุกคามโดยอำนาจทางการเมืองที่ลดลง และ (สอง) ถูกคุกคามโดยผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ลดลงซึ่งเป็นผลพวงมาจากอำนาจทางการ เมืองที่ลดลงอีกทีหนึ่ง และนั่นเป็นสาเหตุว่าทำไมพัฒนาการประชาธิปไตยในบางประเทศจึงถูกทำให้ถดถอยลง ด้วยการปฏิวัติ เช่น การเก็บภาษีชนชั้นนำสูงขึ้นในละตินอเมริกานำมาสู่การปฏิวัติในท้ายสุด (Kaufman and Stallings, 1991)

“ความขัดแย้ง” ข้างต้นเป็นความขัดแย้งระหว่างคนจนและคนรวย (the poor/the rich) หรือ ประชาชนและชนชั้นนำ (citizen/elite) โดยฝ่ายหนึ่งต้องการประชาธิปไตยและอีกฝ่ายต้องการระบอบการเมืองที่ไม่เป็น ประชาธิปไตย ความขัดแย้งนี้จะนำไปสู่เกมของการปฏิวัติ (game of coup) โดยเกมนี้ทั้งสองฝ่ายจะต้องเลือกที่จะต่อสู้กันเพื่อที่จะรักษาผลประโยชน์ โดยรวมของตนเองเอาไว้ให้มากและนานที่สุด, การต่อสู้ระหว่างคู่ขัดแย้งนี้นำมาสู่แนวคิดสองกระแสด้วยกัน:

กระแสที่หนึ่ง, เป็นกระแสที่เห็นว่าการต่อสู้เพื่อที่จะเปลี่ยนผ่านสังคมไปสู่ระบอบ ประชาธิปไตยนั้น ต้องจำกัดอำนาจของชนชั้นนำอย่างเข้มงวดหรือสลายชนชั้นนำให้หมดไป ไม่เช่นนั้นเมื่อสภาวการณ์เอื้ออำนวยชนชั้นนำก็พร้อมที่จะลุกขึ้นมาปฏิวัติ หรือเปลี่ยนแปลงการปกครองกลับไปสู่ระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยได้อีก แนวทางในกระแสนี้เชื่อว่าการประนีประนอมหรือรีรอให้เวลาแห่งการเปลี่ยนผ่าน ทอดยาวออกไป คือการสลายพลังการของปฏิวัติประชาชนต่อชนชั้นนำอ่อนแอลง

แนวคิดในกระแสที่หนึ่งนี้ มักถูกวิจารณ์ว่า มีแนวโน้มที่จะนำไปสู่ความรุนแรง เพราะฝ่ายชนชั้นนำซึ่งเล่นเกมการปฏิวัตินี้ด้วย ย่อมตระหนักถึงภัยคุกคามและพร้อมที่จะตอบโต้อย่างเต็มที่ ในประเทศที่ชนชั้นนำถือครองสินทรัพย์ในรูปที่ดินมากกว่าแรงงาน ชนชั้นนำอาจเลือกวิธีการปราบปรามอย่างรุนแรง (repressive approach) เพราะความเสียหายที่เกิดขึ้นจะไม่กระทบต่อความมั่งคั่งของชนชั้นนำมากนัก (ดู Acemoglu and Robinson, 2006)

กระแสที่สอง, เป็นกระแสที่มองเรื่องความขัดแย้งระหว่างชนชั้นนำและประชาชนเป็นเรื่องที่มี พัฒนาการอย่างเป็นลำดับ การลัดขั้นตอนกระบวนการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย อาจก่อให้เกิดความผันผวนทางการเมือง ความสูญเสีย และอาจกลายเป็นการปฏิวัติเพื่อกลับมาสู่จุดเดิม (revolution as repetition) หากยังไม่มีสถาบันทางการเมืองที่มั่นคงเพียงพอ กระแสการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบประชาธิปไตยในแบบที่สองนี้ มองว่าชนชั้นนำเป็นคนที่มีเหตุมีผลและสามารถที่จะเห็นด้วยกับการเปลี่ยนผ่าน ไปสู่ระบอบประชาธิปไตยได้หากสร้างเงื่อนไขที่เหมาะสมขึ้นมา

เงื่อนไขเหมาะสมที่จะทำให้ชนชั้นนำยินยอมเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสู่ระบอบ ประชาธิปไตยก็คือ การที่ชนชั้นนำได้มีเวลา (และทรัพยากรอื่นๆ)เพียงพอที่จะสร้างคะแนนความนิยมทางการเมืองของตนเองก่อน ที่จะเปลี่ยนแปลงสู่ระบอบประชาธิปไตย ชนชั้นนำจะยังได้รับอภิสิทธิ์ทางเศรษฐกิจการเมืองบางประการเหนือไปกว่าบุคคล ทั่วไปในระยะเปลี่ยนผ่าน โดยการได้รับอภิสิทธิ์เหล่านี้จะลดลงอย่างเป็นลำดับในระหว่างที่พัฒนาการของ ประชาธิปไตยดำเนินไปโดยไม่มีการสะดุดหยุดลงด้วยการปฏิวัติ [1]

การที่ชนชั้นนำจะยินยอมผ่อนปรนอำนาจทางเศรษฐกิจการเมืองของตนเองออกมา อย่างค่อยเป็นค่อยไปได้นั้น จำเป็นต้องผ่านเงื่อนไขเบื้องต้น (necessary condition) ที่สำคัญสองข้อเสียก่อน นั่นคือ (หนึ่ง) ชนชั้นนำต้องตระหนักว่าเขามีทางเลือก และ (สอง) เขาอยู่ในสภาวะเสี่ยง หรือกล่าวให้ชัดเจนยิ่งขึ้นก็คือ ประชาชนต้องมีพลังมากพอจะต่อรองชนชั้นนำจริงๆ หากชนชั้นนำไม่ยินยอมผ่อนปรนการผูกขาดอำนาจและทรัพยากรของตนเองออกมา (credible threat)

ภายใต้เงื่อนไขทั้งสองประการข้างต้น, หากประชาชนส่งสัญญาณที่หนักแน่นมากพอให้แก่ชนชั้นนำได้คิดคำนวณ ก็มีโอกาสอย่างมากที่ชนชั้นนำจะยอมผ่อนปรนอำนาจทางการเมืองหรือเศรษฐกิจของ ตนเอง และในระยะยาวเมื่อประชาชนเข้าถึงทรัพยากรได้มากขึ้น (มีชนชั้นกลางมากขึ้น) มีการสร้างสถาบันทางการเมือง ซึ่งหมายรวมถึงการสร้างอุดมการณ์ประชาธิปไตยได้อย่างเหนียวแน่นมั่นคงขึ้น พัฒนาการประชาธิปไตยก็จะรุดหน้าไปอย่างราบรื่น

แนวคิด (concept) ทั้งสองกระแสที่ยกมากล่าวถึงอย่างง่ายนี้ อันที่จริงแล้วมีรายละเอียดที่สามารถโต้แย้งกันไปมาได้อย่างไม่รู้จบ และอาจแยกเป็นแนวคิดย่อยๆ ที่แตกต่างออกมาต่างหากได้อีกมาก และอย่างที่เกิดขึ้นเสมอ นั่นคือการถกเถียงเชิงพรรณนาความมักไม่อาจนำมาซึ่งข้อสรุปที่แน่นอนได้ ดังนั้นเราอาจจะต้องสอดส่องหาหลักฐานเชิงประจักษ์เพื่อตรวจสอบแนวคิดทั้ง สองกระแสดังกล่าว

หนึ่งในงานที่ช่วยให้เราเข้าใกล้ข้อพิสูจน์มากขึ้นเล็กน้อยก็คืองานของ Joseph, W. (2009) ซึ่งพยายามทดสอบว่า ผู้นำในระบอบไม่เป็นประชาธิปไตยมีแนวโน้มจะสนองตอบต่อการให้เงินช่วยเหลือ (หรือตัดเงินช่วยเหลือ)อย่างไรบ้าง หากถูกร้องขอให้เปลี่ยนแปลงการปกครองของตนเองไปสู่ประชาธิปไตย งานชิ้นนี้เข้าข่ายแนวคิดกระแสที่สองซึ่งเรากล่าวถึง เพราะผู้นำเผด็จการมีทางเลือกที่จะรับเงินช่วยเหลือต่อไปแล้วค่อยๆ เปลี่ยนแปลงประเทศไปสู่ประชาธิปไตย หรือยอมถูกตัดเงินช่วยเหลือ (credible threat) แล้วปกครองแบบไม่เป็นประชาธิปไตยต่อไป ซึ่งมีความเสี่ยงจะถูกปฏิวัติโดยประชาชน

ผลการศึกษาของ Joseph, W. (2009) ชี้ว่า ระบอบเผด็จการทหารจะพยายามอยู่ในอำนาจยาวนานขึ้นและมีแรงจูงใจที่จะเปลี่ยน แปลงการปกครองตนเองไปสู่ระบอบประชาธิปไตยน้อยลง ในขณะที่ระบอบราชาธิปไตยและระบอบพรรคการเมืองผูกขาดพรรคเดียวมีโอกาสเปลี่ยน แปลงไปสู่ประชาธิปไตยได้มากขึ้น

งานของ Joseph, W. (2009) มีส่วนช่วยอย่างยิ่งในการยืนยันเบื้องต้นว่า แนวคิดเรื่องการประนีประอมกับชนชั้นนำเพื่อเปลี่ยนแปลงไปสู่ประชาธิปไตยใน ระยะยาวนั้นสามารถที่จะทำได้ในสองระบบคือระบบราชาธิปไตย และระบบเผด็จการพรรคการเมืองเดียว แต่ไม่ประสบความสำเร็จในกรณีเผด็จการทหาร ส่วนหนึ่งก็เพราะระบอบเผด็จการทหารมักไม่สามารถสร้างความนิยมอย่างกว้างขวาง เพื่อเตรียมพร้อมเข้าสู่การแข่งขันทางการเมืองแบบประชาธิปไตยได้

ทว่า การพิจารณาผลการศึกษาของ Joseph, W. (2009) จำเป็นต้องระมัดระวังในการตีความในสองประเด็นด้วยกันคือ (หนึ่ง) ผลการทดสอบ ไม่ได้บอกว่าการต่อสู้ทางการเมืองแบบถอนรากถอนโคนใช้การไม่ได้ การบอกว่าวิธีการที่ A ใช้งานได้ ไม่จำเป็นต้องหมายความว่าวิธีการ B ใช้งานไม่ได้ ทั้งสองเรื่องต้องพิจารณาแยกขาดจากกัน ผลการทดลองของ Joseph, W. (2009) ไม่ได้ให้ข้อสรุปอะไรเลยต่อวิธีการแบบกระแสถอนรากถอนโคน (สอง) ในระบอบการเมืองจริงๆ ชนชั้นนำอาจไม่ได้มีเพียงชนชั้นนำเดี่ยว (single elite) แต่เป็นลักษณะของการร่วมมือกันเช่น พรรคการเมืองพรรคเดี่ยวอาจร่วมมือกับทหาร ราชาธิปไตยอาจร่วมมือกับทหาร ซึ่งงานของ Joseph, W. (2009) ยังไม่สามารถอธิบายถึงจุดนั้นได้ และ (สาม) ต้องเข้าใจข้อจำกัดของแบบจำลองที่ใช้ในการศึกษา อาทิ ผู้นำในระบอบเผด็จการซึ่งกำลังกล่าวถึงนี้มีลักษณะแบบอรรถประโยชน์นิยม (utilitarianism) ซึ่งหมายความว่าเขาให้คุณค่ากับความสุขที่สามารถวัดได้ เป็นต้น

เมื่อเป็นเช่นนี้ การเดินทางของข้อวิวาทะว่าด้วยการเปลี่ยนผ่านเศรษฐกิจการเมืองไปสู่จุดที่ เป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น จึงยังไม่บรรลุจุดสิ้นสุด กระแสของการเปลี่ยนแปลงที่เชี่ยวกราก หรือกระแสของการเปลี่ยนแปลงที่ไหลเอื่อย นั้นยังคงเป็นทางเลือกที่ยากจะหาข้อยุติในกลุ่มหัวก้าวหน้าว่าวิธีการใดดี กว่ากัน... การเปลี่ยนผ่านจึงยังเป็นปัญหาที่ไม่เคยผ่านไป

เอกสารอ้างอิง
Acemoglu, Daron and Robinson, James (2006). Economic Origins of Dictator and Democracy. Cambridge University Press.
Joseph, W. (2009). How Foreign Aid Can Foster Democratization in Autoritarian Regimes. American Journal of Political Science, 552-571.
Kaufman, Robert R. and Stallings Barbara (1991). The Political Economy of Latin American Populism. University of Chicago Press.

//////////////////////
[1] ในหลายประเทศได้มีการจัดตั้งสถาบันทางการเมืองที่ค้ำประกันว่าชนชั้นนำจะมี ปากเสียงในการคัดค้านนโยบายซึ่งเอนเอียงจะให้ความสำคัญกับคนจำนวนมาก (Pro-majority policy) เอาไว้ในโครงสร้างทางการเมืองด้วย อาทิ Prussian Junkers ในเยอรมนีศตวรรษที่ 19 หรือ British House of Lord ในอังกฤษ เป็นต้น ด้วยเหตุผลเดียวกันนี้ทำให้ระบอบประชาธิปไตยแบบประธานาธิบดีมีแนวโน้มที่จะ เกิดการรัฐประหารมากกว่าระบอบรัฐสภา เพราะระบอบรัฐสภาเปิดให้ชนชั้นนำได้วิ่งเต้น หรือแทรกแซงจากชนชั้นนำได้ง่ายกว่าระบอบประธานาธิบดี (ดู Acemoglu and Robinson, 2006)