มุมมองและความคิด "นิธิ" เหลื่อมล้ำ-ไม่ยุติธรรมเรื่องเดียวกัน แยกกันไม่ได้

ที่มา มติชน

วันที่ 19 มีนาคม มูลนิธิสัมมาชีพ ร่วมกับ เครือมติชน จัดโครงการอบรม “ผู้นำ – นำการเปลี่ยนแปลง รุ่นที่ 2” ณ ห้องประชุมข่าวสด โดยมี ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์ กรรมการปฏิรูป พูดในหัวข้อ “ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปประเทศไทยมุมมองและความคิด”

ช่วงแรก ศ.ดร.นิธิ ได้กล่าวถึงสภาพปัญหาสังคมรวมถึงสาเหตุที่ทำให้เกิดขึ้น โดยชี้ให้เห็นจุดที่เหมือนกันของความเหลื่อมล้ำ และความไม่ยุติธรรม ประกอบกับปัญหาด้านความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคม และเสนอทางออกด้วยหลักการกระจายอำนาจ

"…การที่บ้านเมืองมีปัญหามาก ไม่ว่าจะเป็นเรื่องคุณภาพการศึกษาที่เมื่อวัดในระดับโลก เราแพ้ประเทศสงครามอย่างเวียดนาม ในขณะที่เราถอยไปเท่าเทียมกับประเทศกัมพูชา ทั้งที่มีการลงทุนด้านการศึกษาสูงมาก หากเปรียบเทียบจากสัดส่วนเงินลงทุนทางด้านการศึกษากับสัดส่วนของ GDP เทียบเท่าได้กับประเทศที่พัฒนาแล้วในโลก ฉะนั้นจะต้องมีอะไรผิดปกติบางอย่าง

ไม่ว่าจะดูด้านใดก็แล้วแต่จะสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ สังคม พบว่ามีปัญหาอยู่ในประเทศไทยจริง หากแต่เราไม่ปรับเปลี่ยนอะไรเลย อนาคตที่ประเทศจะพัฒนาคงเป็นไปได้ยาก แต่ก็ไม่ใช่เรื่องแปลกอะไร เพราะมีหลายประเทศที่กำลังพัฒนาในโลก เคยทำท่าขยับขึ้นแล้วเจออุปสรรคจนต้องถอยลงไปตกต่ำเช่นกัน การขึ้นแล้วตกเป็นเรื่องปกติธรรมดาฉะนั้นต้องปรับเปลี่ยนบางสิ่งที่เราคุ้นเคยค่อนข้างมาก

ยกตัวอย่าง เมื่อการศึกษาไม่ดี ภาครัฐก็เพิ่มงบประมาณการลงทุนเพิ่มอีก ปัญหาคนแก่ในโครงสร้างประชากรที่มากขึ้น และมีวัยเด็กน้อยลง เนื่องจากเราใช้นโยบายคุมกำเนิด ดังนั้นคนวัยรุ่นจึงต้องรับภาระเลี้ยงดูครอบครัวตั้งแต่พ่อแม่จนถึงรุ่นปู่ย่าตายายมากขึ้น ขณะที่การแก้ปัญหาก็ใช้วิธีให้รัฐบาลช่วย จ่ายเบี้ยยังชีพแก่ผู้สูงอายุ สิ่งเหล่านี้ไม่ใช่ไม่ดี แต่เป็นแค่การแก้ปัญหาเฉพาะหน้า ….

ต้นตอความเหลื่อมล้ำ

ในทัศนะของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) นโยบายเหล่านั้นไม่สามารถแก้ปัญหาได้ในระยะยาว จึงต้องหาต้นเหตุที่แท้จริงในเชิงโครงสร้าง ยกตัวอย่างปัญหาประชากรสูงอายุที่เพิ่มขึ้น ส่งผลให้รัฐต้องจ่ายเบี้ยยังชีพมากขึ้น ในระยะยาวจำเป็นต้องกลับมาทบทวนนโยบายประชากรเสียใหม่ สนับสนุนให้คนมีบุตรเพิ่ม ใครที่มีปัญญาจะเลี้ยงลูกก็ควรจะมีเพิ่ม แต่ไม่ต้องถึงขั้นยุยงเหมือนสิงคโปร์ที่ยุยงแต่งงานกันเร็ว โดยภาครัฐอาจใช้มาตราการว่า หากมีลูกคนที่ 3 ขึ้นไป สามารถนำไปหักภาษีได้มากกว่าบุตรคนที่หนึ่งและสอง เหล่านี้เป็นเรื่องของการสร้างแรงจูงใจ ในระยะยาวจะทำให้ตัวเลขประชากรสมดุลมากขึ้น

ขณะเดียวกัน คปร. พยายามหาปัญหาในเชิงโครงสร้างที่ควรปฏิรูป จะผิดหรือถูกก็ไม่ทราบ จึงตกลงใจแก้ไขปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำ ไม่ว่าจะในแง่ รายได้ – ทรัพย์สิน ที่มีส่วนต่างระว่างรวยสุดจนสุดถึง 15 เท่า ซึ่งปัญหาเหล่านี้ในละตินอเมริกาก็เคยเกิดขึ้น และก็พยายามแก้ไขกันอยู่เช่นกัน ฉะนั้นทุกประเทศในโลกนี้หากปล่อยให้รายได้ทรัพย์สินของคนในประเทศแตกต่างกันขนาดนี้ จะเกิดปัญหาตามมามากมายไม่ว่าจะเป็นปัญหาการเมือง เศรษฐกิจ หรือสังคม

ความต่างของรายได้ทรัพย์สิน มีผลต่อความต่างของระดับการศึกษา แต่อย่าไปนึกถึงว่าเขาไม่มีเงินส่งเพียงอย่างเดียว ไม่เช่นนั้นจะแก้ปัญหาได้แค่เหมือนที่เมืองไทยกำลังทำ คือ นโยบายเรียนฟรี กองทุนกู้ยืมทางการศึกษา ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์ได้เข้าไปศึกษาปัญหาดังกล่าวพบว่า 30 ปีที่ผ่านมาการพัฒนาทางเศรษฐกิจทำให้มีรายได้ต่อครอบครัวดีขึ้น โดยเฉพาะในรอบ 10 ปีหลัง ครัวเรือนส่วนใหญ่มีรายได้เกินรายจ่าย ฉะนั้นกำลังออมประเทศไทยสูงมาก แต่ในจำนวนคนเหล่านั้น หากพ่อแม่มีการศึกษาต่ำ ส่งผลให้ลูกจะศึกษาต่ำไปด้วย จึงเกิดเป็นวงจรของความยากจนที่ดิ้นไม่รู้จบจนถึงรุ่นลูกรุ่นหลาน

การแก้ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำด้านนี้ จึงไม่ใช่การนำเงินไปให้เพียงอย่างเดียว ไม่ว่าจะมองเรื่องที่ดินที่ประชาชน 10% ของประเทศถือครองที่ดิน 90% ของประเทศ ในขณะที่ 20% ต่ำสุดถือครองที่ดินไม่ถึง 1% ของที่ดินในประเทศ โดยความเหลื่อมล้ำในทางวิชาการมี 5 อย่าง คือ

ความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้และทรัพย์สิน ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น ความเหลื่อมล้ำด้านสิทธิ ที่อย่าพูดแต่เพียงแต่ว่ามีกฏหมายเท่าเทียมกัน เพราะในทางปฏิบัติกรณีโสเภณีแจ้งความว่าถูกข่มขืน ตำรวจก็ไม่รับแจ้งความ ซึ่งเป็นเรื่องเกี่ยวทัศนคติของหญิง – ชาย ความเหลื่อมล้ำด้านโอกาส ความเหลื่อมล้ำด้านอำนาจ หมายถึงอำนาจตามที่กฏหมายกำหนด ไม่สามารถใช้ได้จริง ตำรวจจราจรไม่กล้าจับรถเบนซ์ เพราะกลัวว่าคนขับจะมีอำนาจเกินกว่าจะบังคับใช้ ความเหลื่อมล้ำด้านศักดิ์ศรี คนบ้านนอก คนอีสาน คนชนกลุ่มน้อย ชาวเล ชาวเขา ล้วนแต่ทำให้ถูกปฏิบัติโดยไม่ได้รับความเคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์อย่างเท่าเทียม

‘เหลื่อมล้ำ’ กับ ‘ยุติธรรม’

นางธิดา ถาวรเศรษฐ ให้สัมภาษณ์ว่า คนเสื้อแดงไม่ได้สนใจเรื่องความเหลื่อมล้ำ แต่สนใจเรื่องความยุติธรรม ซึ่งผมเห็นด้วย แต่ต้องคิดให้ดีว่า หากพูดถึงเรื่องความไม่ยุติธรรม มันมี 2 ระดับคือ ระดับปรากฏการณ์ คือสิ่งที่นางธิดาพูด ไม่ว่าจะกรณีศาลรัฐธรรมนูญ ก.ก.ต. หรือ DSI ที่มีความไม่ยุติธรรมเกิดขึ้น

และหากมองให้ลึกไปกว่าที่เสื้อแดงบ่นกัน จะเห็นความไม่ยุติธรรมอีกหลายอย่าง เช่น ปัญหาเขื่อนปากมูล ที่เขื่อนเดียวยังสร้างไฟฟ้าเลี้ยงคนทั้งห้างพารากอนยังไม่ได้ แต่ทำร้ายวิถีชีวิตของชาวประมงร่วมแสนคน ปัญหาเรื่องทับซ้อนที่ดินกับภาครัฐ ที่ชาวบ้านเมื่อถูกจับถึงศาล ศาลก็ว่าผิดจริงตามกฏหมาย ทำให้ชาวบ้านที่อยู่มาก่อนกลายเป็นผู้บุกรุกอุทยาน ถูกกล่าวหาว่าทำลายทรัพย์สินส่วนกลาง บุกรุกที่หลวง ตัวการโลกร้อน ซึ่งบางรายโดนค่าปรับร่วม 3 ล้านบาท แล้ว ชาวบ้านธรรมดาจะหาเงินจากไหน

อีกอย่างคือ ระบบกระบวนการยุติธรรมที่ยึดถือกฏหมายโดยไม่ได้มองว่าความเป็นจริงคืออะไร ผู้พิพากษาตัดสินคดีความตามที่กฏหมายกำหนดอย่างเคร่งครัด โดยไม่ได้มองรอบข้างเท่านั้นเอง ทั้งที่จริงมีร่องรอยหลักฐานอีกเยอะแยะ หากลุกออกจากบัลลังค์แล้วไปดูในพื้นที่ จะพบว่ามีต้นไม้ที่ชาวบ้านปลูกมานานเท่าไหร่ นี่คือสิ่งที่อยากย้ำว่า ในระดับปรากฏการณ์มีให้เห็นอยู่เสมอ

แต่ในระดับโครงสร้างกระบวนการยุติธรรมที่ทำให้ไม่สามารถแก้ปัญหาให้เกิดความเป็นธรรมได้ เพราะโครงสร้างบังคับได้ตั้งแต่ตำรวจยันผู้พิพากษา ต้องปฏิบัติตามกรอบอย่างเคร่งครัดแม้จะมีความสงสารก็ตาม จนต้องยึดถือแต่เอกสารราชการ แต่ไม่เคยสัมผัสกับความจริง

ในทัศนะ คปร. ความยุติธรรมในระดับโครงสร้างมีความสำคัญที่ต้องแก้ไข ต้องหาที่มาว่ามาจากไหน ซึ่งคำตอบง่ายมากว่ามาจากความเหลื่อมล้ำ ทำให้สรุปกันได้ว่าความเหลื่อมล้ำ และความไม่ยุติธรรมแยกออกจากกันไม่ได้ เพราะเป็นเรื่องเดียวกัน

ในอเมริกามีคนเข้าไปสำรวจคุกพบว่า 60% ของคนที่ถูกตัดสินกุมขังคือคนผิวดำ เป็นที่ทราบดีว่าคนผิวดำประกอบเป็นประชากรเพียง 10% ของประเทศ คำถามคือต้องย้อนกลับไปดูกระบวนการยุติธรรมว่ามีปัญหาหรือไม่

ในขณะเดียวกันความเมตตาก็ไม่ควรนำมาใช้ในกระบวนการตัดสิน เช่น ผู้ต้องหาร้องห่มร้องไห้ถึงปัญหาของตน ผู้พิพากษาสงสารจนต้องเมตตา ให้ยอมรับผิด แล้วไปประกันตัว มันไม่ควรเป็นอย่างนี้ แต่สิ่งที่ควรแก้ไขคือเรื่องของทัศนคติ เช่น คนผิวดำเดินมา ตำรวจก็สงสัยแล้วว่าทำอะไรผิดมาหรือเปล่า นั่นคือที่มาของผู้ที่ถูกกุมขัง

‘อำนาจ’ มีอยู่ทั่วในสังคม

คปร. สรุปกันว่า ความเหลื่อมล้ำยังคงอยู่ในประเทศ เพราะความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคมที่ผิดเพี้ยน ยกตัวอย่างมนุษย์เรา ไม่ว่าจะเป็นพ่อกับลูกหรือเพื่อนกับเพื่อน เวลาไปพบปะกัน มีความสัมพันธ์ทั้งทางตรงทางอ้อม และนอกจากในมิติ เรื่องผูกพันกันแล้ว ยังมีเชิงอำนาจปะปนอยู่ด้วย เช่น ชายแก่อายุ 70 ปีอย่างผม อายุขนาดนี้สาวคงไม่มอง แต่ขณะเดียวกันจะเข้าหาพูดคุยได้ง่ายกว่า เพราะเธอจะเคารพ และให้ความเกรงใจในการพูดคุย

ในขณะเดียวกันนั้นมนุษย์เราสัมพันธ์กันโดยมีเงื่อนไขของการต่อรองอยู่ตลอดเวลา เช่น ผมเลี้ยงหลาน วิธีการต่อรองของหลานเมื่ออยากได้อะไร คือร้องไห้ให้ดังที่สุดเท่าที่จะทำได้ ทำให้ผู้ใหญ่ไม่อยากเห็นเด็กที่ดูแลอยู่ร้องไห้แบบนั้น เพราะสังคมจะมองว่ารังแกเด็ก ไม่ดูแล ไม่เอ็นดู ทำให้เด็กมีอำนาจในการควบคุม เพื่อผลประโยชน์บางสิ่ง แต่แน่นอนว่าผู้ใหญ่ฉลาดกว่าเด็กเยอะ ก็หาวิธีทางเลี่ยงต่อรองจนจบปัญหาได้

ดังนั้นการปฏิรูปจะสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อทำให้คนในสังคมไทยกลุ่มต่างๆ เกิดความสัมพันธ์ทางอำนาจต่อกันอย่างใกล้เคียง ขอยกตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม เมื่อก่อนตอนที่คนปากมูลต่อต้านการสร้างเขื่อน ถึงความไม่จำเป็นที่ต้องผลิตไฟฟ้าด้วยวิธีการนี้ คุณสามารถหาวิธีอื่นผลิตไฟฟ้าได้ แต่ กฟผ. ให้เหตุผลว่าพลังงานไฟฟ้าในอีสานใต้ไม่มีความมั่นคงในช่วงที่ต้องการใช้ไฟสูงสุด ซึ่งต้องเหลืออย่างน้อย 15% เสมอ ก็ไม่รู้ว่าเป็นตัวเลขที่ใครสั่งสอนมา แต่ก็ทำให้ตัดสินใจสร้างเขื่อนในที่สุด

คำถามคือแทนที่จะสร้างเขื่อน ทำไมไม่ต่อสายไฟที่อีสานเหนือซึ่งซื้อใช้จากลาวมาเชื่อมกับอีสานใต้ หรือไม่ก็เริ่มโครงการพลังงานทางเลือก พลังงานหมุนเวียนก็ได้

ตัวอย่างนี้แสดงให้เห็นชัดว่าระหว่างที่ชาวประมงธรรมดาพูดอย่างนี้ กับเจ้าหน้าที่ กฟผ. หรือเทวดาที่มาจากองค์การพลังงานพูดว่านี่คือทางเลือกที่ดีที่สุด โดยให้เหตุผลอะไรก็แล้วแต่

คำถามคือประชาชนฟังใครมากที่สุด คำตอบคือฟังดอกเตอร์ ดอก….มากกว่า นั่นคือปัญหาความสัมพันธ์เชิงอำนาจของความเหลื่อมล้ำไม่เท่าเทียมกัน

ประธานสมาคมธนาคารแห่งประเทศไทย นายกสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ประธานสภาหอการค้าไทย เสียงคนของเหล่านี้ดังกว่าเสียงของคนทั้งภาคอีสาน หรือดังกว่าเสียงของคนเป็นล้านคน

ตราบเท่าที่ไม่ปรับความสัมพันธ์เชิงอำนาจตรงนี้ จะแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำไม่ได้ อย่าคิดว่าการปฏิรูปด้วยการพัฒนาประเทศเป็นความคิดที่ดีเยี่ยม ในประเทศไทยเรานิยมตั้งเทาวดามาจำนวนหนึ่ง อย่างจัดตั้งเป็นสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่ไม่มีความรับผิดชอบต่อสังคม ได้บอกว่าต้องพัฒนาอย่างนั้น อย่างนี้ตามรูปแบบ แม้แต่รัฐบาลเองก็ไม่สามารถเข้าไปแก้ไขได้ คาดว่าคนเหล่านี้คงจุติขึ้นมา

สร้างสมดุลด้วยการ ‘กระจาย’

การจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจในลักษณะเช่นนี้ ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำ เพราะคนอื่นไม่สามารถเข้าไปต่อรองได้ ดังนั้นต้องปรับความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจของรัฐ อำนาจของทุน อำนาจของสังคม ทั้ง 3 อย่างต้องมีดุลยภาพของการต่อรองซึ่งกันและกัน นี่คือหัวใจของการปฏิรูป

ดุลยภาพในทีนี้จะนั่งเขียนกฏหมายให้ตายก็ไม่มีทางเกิดขึ้น ในทัศนะส่วนตัวมองว่ามีปัญหามาจากนักกฏหมาย ที่คิดว่าทุกอย่างแก้ไขได้ด้วยกฏหมาย เขียนให้ตายก็ไม่มีประโยชน์ ทุกวันนี้เราทำผิดกฏจราจรทุกวันก็ไม่เห็นเป็นอะไร ฉะนั้นปัญหาไม่ใช่แค่แก้ตัวกฏหมาย

แต่จะทำให้เกิดขึ้นได้นั้นก็คือ กล่าวโดยสรุปต้องทำให้คนไทยเข้าถึงทรัพยากรและกลไกการบริหารจัดการทรัพยากรที่เท่าเทียมกัน ยกตัวอย่าง การจัดการทรัพยากรในท้องถิ่น เราผูกอำนาจไว้ที่ส่วนกลางหมด ฉะนั้นคนในท้องถิ่นจะจัดการบริหารทรัพยากรตนเองไม่ได้ หากใครเข้าถึงอำนาจส่วนกลางได้มาก ก็สามารถเข้าถึงการบริหารจัดการทรัพยากรท้องถิ่นได้มาก เช่นมีความสัมพันธ์กับนักการเมือง ย่อมสามารถระเบิดภูเขาหลังบ้านคนอื่นได้ เพราะอำนาจตัดสินใจอยู่ที่ส่วนกลางไม่ใช่อยู่ที่เจ้าของบ้าน

ดังนั้นใครที่ใหญ่โตขึ้นมา จึงต้องพยายามเชื่อมโยงเข้ามาให้ถึงอำนาจบริหารจัดการทรัพยากรที่สุด นั่นคือเหตุผลว่า ทำไมเจ้าพ่อต้องควักกระเป๋าเลี้ยง ส.ส. ขนลูกน้องไปเป็นรัฐมนตรี นี่คือเหตุผลว่าทำไมทุกคนพยายามแทรกเข้าไปอยู่ในการเมืองส่วนกลาง

ต้องทำให้อำนาจเหล่านี้กระจายออกไปให้ถึงมือคนอย่างทั่วถึง ชาวบ้านผู้ได้รับผลกระทบต้องมีส่วนเกี่ยวข้องในการตัดสินใจ ต้องมีอำนาจในการสั่งหยุดโรงงาน จนกว่าจะตรวจสอบว่าปลอดภัย เป็นต้น ความเป็นจริงอำนาจบางส่วนอยู่ที่ตัวผู้ว่าราชการจังหวัด แต่เอาเข้าจริงก็ใช้ไม่ได้ ทุกวันนี้เหลือหน้าที่เพียงแต่ทำพิธิเปิดป้าย เพราะไม่มีใครกล้าที่จะไปทะเลาะกับนายทุนขนาดใหญ่

ทรัพยากรที่ควรกระจาย ออกเป็น 4 กลุ่ม ทรัพยากรธรรมชาติ เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม ทั้งหมดเหล่านี้จะต้องกระจายการบริหารจัดการ ไปยังคนกลุ่มต่างๆ ที่กว้างขวางขึ้น อย่างกรณีเรื่องของที่ดิน เป็นต้น

ท้ายนี้อย่าหวังว่ารัฐบาลชุดไหนจะปฏิรูปประเทศไทยได้ หากยังไม่ประสบความสำเร็จในการทำให้สังคมตระหนักรู้ว่า บ้านเมืองมีปัญหา และต้องปรับเปลี่ยนในเรื่องเหล่านี้ร่วมกัน ไม่ว่าพรรคการเมืองจะมาจากการเลือกตั้งหลายปากกระบอกปืน สุดท้ายก็ต้องทำตามเสียงประชาชน เพราะเป็นเรื่องของคะแนนความนิยม ดังนั้นประชาชนอย่าเพียงนั่งรอความหวังจากอัศวินม้าขาวเพียงอย่างเดียว

( เรื่อง เจนศักดิ์ แซ่อึ้ง ศูนย์ข้อมูลข่าวสารปฎิรูปประเทศไทย สถาบันอิศรา )