ถึงเวลาทบทวน "ระบบค่าจ้าง"

ที่มา ประชาำไท

ศักดินา ฉัตรกุล ณ อยุธยา
12 กรกฎาคม 2011

หมายเหตุ: ชื่อบทความเดิม
“ปัญหาค่าจ้างขั้นต่ำและการกำหนดค่าจ้างในประเทศไทย: ถึงเวลาต้องทบทวน”

1. ประเทศไทยกับพัฒนาการที่ถอยหลังลงคลองจากสังคมค่าจ้างสูงสู่สังคมค่าจ้างต่ำ

เศรษฐกิจ แบบทุนนิยมได้พัฒนาและขยายตัวในสังคมไทยภายหลังการทำสนธิสัญญา เพื่อเปิดให้มีการค้าเสรีกับนานาประเทศในสมัยรัชกาลที่ 4 ส่งผลให้มีความต้องการแรงงานรับจ้างจำนวนมาก แต่ขณะนั้นสยามมีประชากรค่อนข้างน้อยและคนไทยยังอยู่ภายใต้ระบบการเกณฑ์แรง งานโดยรัฐที่เรียกว่าระบบไพร่ ประชาชนไทยไม่มีอิสระและเสรีภาพที่จะไปเป็นแรงงานรับจ้างให้กับโรงงานหรือ สถานประกอบการต่างๆ ที่เริ่มก่อตัวขึ้นได้ ทำให้ต้องมีการนำเข้าแรงงานข้ามชาติจากประเทศจีนจำนวนมาก แรงงานจีนจึงถือเป็นแรงงานรับจ้างรุ่นแรกในประเทศไทยและแม้ต่อมาเมื่อมีการ ยกเลิกระบบการเกณฑ์แรงงาน แต่คนไทยส่วนใหญ่ก็ยังคงพอใจกับรายได้และการใช้ชีวิตอยู่บนไร่นา เพราะภายหลังการเปิดประเทศ ข้าวได้กลายเป็นสินค้าออกสำคัญของไทย ซึ่งได้พันธนาการแรงงานไทยส่วนใหญ่ไว้กับการใช้ชีวิตอยู่บนผืนนาอีกยาวนาน นับศตวรรษเลยทีเดียว นั่นหมายความว่าแรงงานข้ามชาติจากประเทศจีนจึงยังคงเป็นแรงงานส่วนใหญ่ใน ตลาดแรงงานไทยอีกนานนับศตวรรษเช่นกัน การขาดแคลนแรงงานทำให้ประเทศไทยกลายเป็นประเทศที่มีค่าจ้างแรงงานค่อนข้าง สูงเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคนี้ ^[1]

แรง งานไทยมาเคลื่อนย้ายออกจากชนบทเข้าหางานทำในเขตอุตสาหกรรมใน เมืองอย่างจริงจังเอาก็ภายหลังการรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ ธนรัชต์ในปี 1958 ซึ่งได้มีการปรับเปลี่ยนแนวนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศไทยจากเดิมที่เป็น “เศรษฐกิจชาตินิยม” ^[2] ที่รัฐเข้าไปมีบทบาทแทรกแซงและดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจด้วยตนเอง มาเป็นเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเสรี ที่หันมาเน้นการส่งเสริมภาคอุตสาหกรรม ตามคำชี้แนะของสหรัฐอเมริกาและธนาคารโลกโดยทอดทิ้งภาคเกษตรกรรม เริ่มมีการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ออกมาตรการและสร้างกลไกหลายอย่างเพื่อส่งเสริมธุรกิจเอกชน สร้างสิ่งที่เรียกว่า “บรรยากาศในการลงทุน” โดยได้ทุ่มเทงบประมาณก้อนใหญ่เพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานให้กับการพัฒนาภาค อุตสาหกรรม ออกกฎหมายส่งเสริมการลงทุน สร้างนิคมอุตสาหกรรม ให้สิทธิพิเศษอย่างมากมายมหาศาลแก่นักลงทุน เช่นยกเว้นการเก็บภาษีเป็นต้น ทำให้การลงทุนของภาคเอกชนขยายตัวเติบโตขึ้นอย่างก้าวกระโดด บรรษัทข้ามชาติพากันหลั่งไหลเข้ามาลงทุนสร้างโรงงานในประเทศไทย ขณะที่ส่งเสริมฝ่ายทุน รัฐกลับใช้นโยบายควบคุมและจำกัดสิทธิของฝ่ายแรงงาน มีการประกาศยกเลิกกฎหมายคุ้มครองแรงงานฉบับแรกของไทยซึ่งเพิ่งประกาศใช้ไม่ ถึงสองปีก่อนหน้า (1956) ประกาศให้สหภาพแรงงานกลายเป็นสิ่งผิดกฎหมายในประเทศไทย สิทธิในการเจรจาต่อรองร่วมถูกลิดรอน การนัดหยุดงานเป็นสิ่งที่กระทำไม่ได้อย่างเด็ดขาด และนี่คือจุดเริ่มต้นสำคัญที่นำพาประเทศมาสู่การเป็นสังคมค่าจ้างต่ำในที่ สุด

แผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยเริ่มจากใช้นโยบายส่งเสริม อุตสาหกรรมเพื่อ ทดแทนการนำเข้าก่อนในช่วงแรก ต่อมาไทยได้หันมาใช้กลยุทธ์การพัฒนาเพื่อเน้นการส่งออก ซึ่งได้ทำให้เศรษฐกิจไทยไร้เสถียรภาพ ต้องพึ่งพิงการส่งออกและการลงทุนจากต่างประเทศในอัตราส่วนที่สูงมากตลอดมา มาถึงทศวรรษที่ 1980 ไทยได้กลายเป็นฐานการลงทุนเพื่ออุตสาหกรรมส่งออกของนักลงทุนจากต่างชาติ ในช่วงเดียวกันนี้ประเทศไทยได้มีการพัฒนาอุตสาหกรรมตามชายฝั่งทะเลตะวันออก (Eastern Seaboard) มีการกระจายอุตสาหกรรมสู่ภูมิภาค มีการกำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมาย เริ่มหันมาส่งเสริมผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมหรือ SMEsุล มีการส่งเสริมการสร้างเครือข่ายอุตสาหกรรม (Industrial Cluster)

เมื่อ ประเทศไทยประสบกับปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจครั้งใหญ่ในปี 1997 ต้องเข้ารับการช่วยเหลือจากสถาบันการเงินระหว่างประเทศ ซึ่งถูกกดดันให้ต้องดำเนินนโยบายการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและอุตสาหกรรม เพื่อรักษาความได้เปรียบในการแข่งขัน ซึ่งนำไปสู่การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่เน้นอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก (Export-oriented Industry) ที่ใช้แรงงานเข้มข้นมากขึ้น การส่งออกของไทยมีสัดส่วนสูงถึง 70% ของGDP รูปแบบการจ้างงานเปลี่ยนไปเป็นแบบที่ยืดหยุ่นมากขึ้น คนงานจำนวนมากถูกผลักออกไปอยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบมากขึ้น คนงานขาดความมั่นคงในการทำงาน อำนาจการต่อรองของฝ่ายแรงงานซึ่งต่ำอยู่แล้วยิ่งตกต่ำมากยิ่งขึ้น ทิศทางการกำหนดค่าจ้างเป็นไปในแนวทางที่ฝ่ายอุตสาหกรรมและรัฐต้องการมากกว่า คำนึงถึงความจำเป็นและเหตุผลทางเศรษฐกิจของคนงาน

รศ. ดร. วรวิทย์ เจริญเลิศ แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ได้วิเคราะห์สถานภาพของแรงงานในประเทศไทยภายใต้ระบบ เศรษฐกิจไทยไว้อย่างน่าสนใจว่า “ไทยอาศัยการใช้แรงงานราคาถูกแบบ 3 L คือ ค่าจ้างแรงงานถูก Low Wage ผลิตภาพแรงงานต่ำ Low Productivity และชั่วโมงการทำงานที่ยาวนาน Long Working Hour ทำให้แรงงานไทยมีคุณภาพชีวิตที่ต่ำ แรงงานไทยส่วนใหญ่มีรายได้ไม่เพียงพอต่อการดำรงชีพ ต้องทำงานล่วงเวลาเพื่อให้มีรายได้เพียงพอกับค่าใช้จ่าย” ^[3]

2. ค่าจ้างขั้นต่ำ: มาตรการเพื่อปกป้องคุ้มครองแรงงานหรือกลไกในการขูดรีดแรงงาน?

ประเทศ ไทยเริ่มมีกฎหมายค่าจ้างขั้นต่ำตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ในปี 1972 กำหนดให้กระทรวงมหาดไทย (ขณะนั้นเป็นกระทรวงที่กำกับดูแลเรื่องแรงงาน) ออกประกาศกระทรวง เรื่องการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ โดยกำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการค่าจ้าง ซึ่งเป็นคณะกรรมการไตรภาคีทำหน้าที่พิจารณากำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำขึ้น บังคับใช้ คณะกรรมการชุดนี้ประกอบด้วยผู้แทนฝ่ายนายจ้าง ผู้แทนฝ่ายลูกจ้างและเจ้าหน้าที่รัฐบาลมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการค่าจ้างชุดแรก ได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 1973 และได้มีการประกาศอัตราค่าจ้างขั้นต่ำบังคับใช้เป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 เมษายน 1973 เมื่อแรกมีค่าจ้างขั้นต่ำในประเทศไทย กฎหมายได้ให้นิยามของคำว่าค่าจ้างขั้นต่ำในขณะนั้นไว้ดังนี้ “...คือ อัตราค่าจ้างที่ช่วยให้แรงงานพร้อมด้วยสมาชิกในครอบครัวอีก 2 คน มีรายได้เพียงพอเพื่อการใช้จ่ายให้ดำรงชีวิตอยู่ได้ อย่างสมศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในสังคม” แต่ต่อมาในการประกาศใช้ค่าจ้างขั้นต่ำในปี 1975 หรืออีกสองปีถัดมารัฐบาลได้เปลี่ยนแปลงนิยามของคำว่า “ค่าจ้างขั้นต่ำ” เสียใหม่ให้หมายถึง “...อัตราค่าจ้างตามความจำเป็นที่ลูกจ้างคนเดียว (ไม่รวมสมาชิกในครอบครัว) ให้สามารถดำรงชีพอยู่ได้...” และนับจากนั้นเป็นต้นมาการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำก็ได้ยึดถือนิยามนี้เป็นเกณฑ์ในการกำหนดเสมอมา

อัต รค่าจ้างขั้นต่ำครั้งแรกที่ได้มีการประกาศใช้ในประเทศไทยคืออัตราค่า จ้างวันละ 12 บาท เริ่มบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 17 เมษายน 1973 ค่าจ้างขั้นต่ำเมื่อแรกใช้มีผลบังคับใช้เฉพาะใน 4 จังหวัด คือ กรุงเทพมหานคร สมุทรปราการ นนทบุรี และปทุมธานี ซึ่งเป็นพื้นที่อุตสาหกรรมสำคัญในขณะนั้น ซึ่งกรมแรงงานประมาณว่ามีลูกจ้าง ได้รับประโยชน์จากการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำครั้งแรกนี้ประมาณ 100,000 คน แต่จากการศึกษาของอารมณ์ พงศ์พงัน ผู้นำแรงงานคนสำคัญของไทยขณะนั้นพบว่า ค่าจ้างขั้นต่ำที่กำหนดในครั้งแรกยังคงต่ำกว่าค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการครอง ชีพของผู้ใช้แรงงานอย่างมาก สำนักงานสถิติแห่งชาติได้เสนอรายงานสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมในปี 1973 พบว่าผู้ใช้แรงงานสมควรมีรายได้ไม่ต่ำกว่าวันละ 25 บาทจึงจะดำรงชีพอยู่ได้ ^[4]

ค่า จ้างขั้นต่ำในประเทศไทยเมื่อเริ่มต้นบังคับใช้เป็นอัตราเดียวและ บังคับใช้เฉพาะในกรุงเทพฯ และปริมณฑลรวม 4 จังหวัดเท่านั้น ต่อมาตั้งแต่วันที่ 14 มิถุนายน 1974 ได้เพิ่มพื้นที่บังคับใช้เป็น 6 จังหวัด (คือ เพิ่มสมุทรสาครและนครปฐม) และขยายการบังคับใช้ครบทั้งประเทศตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 1974 เป็นต้นมา

ใน ช่วงระหว่างปี 1974 - 1983 อัตราค่าจ้างข้นต่ำที่กำหนดใหม่จะประกาศให้มีผลบังคับใช้ เริ่มในวันที่ 1 ตุลาคม ของแต่ละปี (ตามรอบปีงบประมาณรัฐบาล) แต่หลังจากนั้นได้เปลี่ยนมาประกาศให้มีผลบังคับใช้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำใหม่ ทุกวันที่ 1 มกราคม หรือวันที่ 1 เมษายน (วันปีใหม่ของไทย) วาระการปรับค่าจ้างขั้นต่ำไม่ได้มีระบุไว้ชัดเจนในกฎหมาย แต่โดยปกติจะปรับปีละ 1 ครั้ง แต่ก็มีบางปีที่ปรับมากกว่า 1 ครั้ง หรือบางปีไม่ปรับเลยก็มี ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ นโยบายทางการเมืองและอำนาจการต่อรองของขบวนการแรงงานในช่วงเวลานั้นๆ

ภาย หลังวิกฤตเศรษฐกิจการเงินครั้งใหญ่ในประเทศไทยในปี 1997 ซึ่งมีผลทำให้สถานประกอบการจำนวนมากต้องปิดกิจการลง และมีการเลิกจ้างพนักงานจำนวนมาก รัฐบาลไทยต้องเข้ารับการช่วยเหลือทางด้านการเงินจากกองทุนการเงินระหว่าง ประเทศ จึงมีการทำหนังสือแจ้งความจำนงฯ (Letter of Intent) เพื่อเสนอแผนฟื้นฟูและการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจยื่นกับกองทุนการเงิน ระหว่างประเทศ (IMF) ลงวันที่ 14 สิงหาคม 1997 มีข้อหนึ่งของหนังสือระบุเกี่ยวกับนโยบายค่าจ้างไว้ว่า "เพื่อ ที่จะลดผลกระทบต่อราคาอันอาจจะเกิดขึ้นจากการอ่อนลงของค่าเงินบาท ทางการจะเข้มงวดในการปรับเงินเดือนภาครัฐ โดยให้มีการปรับเพิ่มได้ไม่เกินอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเท่านั้น และต้องดูแลให้การปรับเงินเดือน และค่าจ้างภาคเอกชนให้เป็นไปในทิศทางที่สอดคล้องกัน" นอกจากนี้ กรอบนโยบายด้านตลาดแรงงานและสวัสดิการสังคมที่รัฐบาลไทยตกลงกับธนาคารพัฒนา เอเชีย (ADB) ยังมีเงื่อนไขที่จะไม่ให้มีการเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำในปี 1998 เพื่อส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของตลาดแรงงาน ทำให้มีการแช่แข็งค่าจ้างขั้นต่ำยาวนานถึง 3 ปี (มกราคม 1998 - 31 ธันวาคม 2000) เพื่อควบคุมต้นทุนแรงงานให้กับสถานประกอบการต่างๆ ^[5]

ภาย ใต้สถานการณ์วิกฤติเศรษฐกิจที่มีการเลิกจ้างแรงงานจำนวนมหาศาลและขบวน การสหภาพแรงงานอยู่ในสภาวะอ่อนแอ สูญเสียอำนาจต่อรอง ทั้งค่าจ้างขั้นต่ำและค่าจ้างแรงงานอยู่ในสภาพถูกแช่แข็ง นอกจากรัฐบาลพยายามจะควบคุมไม่ให้ค่าจ้างขยายตัวเพื่อเอาใจฝ่ายผู้ประกอบการ แล้วยังได้ฉวยโอกาสทำการเปลี่ยนแปลงระบบและหลักเกณฑ์การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ เสียใหม่ เป้าหมายของการเปลี่ยนแปลงครั้งนี้คือเพื่อทำให้บางพื้นที่ของประเทศมีค่า จ้างที่ต่ำเพื่อเปิดช่องให้ผู้ประกอบการเก็บเกี่ยวประโยชน์จากแรงงานราคาถูก สิ่งที่รัฐบาลทำคือหันไปใช้วิธีการกระจายอำนาจการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ ไปในระดับจังหวัด ซึ่งแต่เดิมเป็นการกำหนดจากองค์กรไตรภาคีระดับชาติ รัฐบาลรู้ดีว่าแรงงานในต่างจังหวัดส่วนใหญ่ไม่มีการรวมตัวกัน จึงมีอำนาจต่อรองน้อย และคาดได้ว่าค่าจ้างขั้นต่ำในหลายจังหวัดที่ไม่มีสหภาพแรงงานจะไม่มีการปรับ ตัวหรือมีการปรับตัวน้อย รัฐบาลได้ดำเนินการในเรื่องนี้โดยออกเป็นประกาศของกระทรวงแรงงานก่อนในปี 1997 ในสมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต มีนายมนตรี ด่านไพบูลย์เป็นรัฐมนตรี แม้จะมีเสียงคัดค้านจากฝ่ายสหภาพแรงงานแต่ก็ไม่ได้รับการพิจารณา และต่อมาเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานฉบับใหม่ในปี 1998 จึงได้นำเอาหลักการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำแบบใหม่นี้บรรจุเข้าไว้ในกฎหมายดัง กล่าว การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำแบบใหม่นี้ทำให้อัตราค่าจ้างที่แต่เดิมส่วนใหญ่จะ แบ่งออกเป็น 3 อัตราคือ กลุ่มที่ 1. กรุงเทพฯ, 5 จังหวัดปริมลฑลและภูเก็ต กลุ่มที่ 2. จังหวัดชลบุรี เชียงใหม่ นครราชสีมา พังงา ระนอง และสระบุรี และกลุ่มที่ 3 ได้แก่ 63 จังหวัดที่เหลือ แต่ระบบใหม่นี้ได้ทำให้เกิดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่แตกต่างกันหลายอัตรา ปัจจุบันมีถึง 32 อัตรา

3. มาทำความรู้จักกระบวนการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ

หลัก การสำคัญเกี่ยวกับการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำตามกฎหมายคุ้มครองแรงงานปี 1998 ซึ่งยังคงใช้ต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบันมีสาระสำคัญดังนี้ ^[6]

1. ความหมายของ "ค่าจ้าง"
มี การเปลี่ยนนิยามของคำว่า "ค่าจ้าง" จากหลักการเดิมที่ว่า “ค่าจ้าง” อาจหมายถึงเงินหรือเงินและสิ่งของ โดยนายจ้างและลูกจ้างตกลงกันล่วงหน้าได้ หลักการใหม่ให้ความหมายว่า “ค่าจ้างหมายถึง “เงิน” ที่นายจ้างและลูกจ้างตกลงกันว่าจะจ่ายเป็นค่าตอบแทนในการทำงานตามสัญญาจ้าง” ความหมายที่เปลี่ยนไปนี้มีผลทำให้นายจ้างไม่อาจจ่ายค่าจ้างขั้นต่ำเป็นเงิน ต่ำกว่าที่กฎหมายกำหนดไว้ โดยหักเป็นค่าสวัสดิการบางอย่างที่จัดให้แก่ลูกจ้างตามความพอใจได้ เช่น อาหาร ที่พัก แบบที่เคยทำ เป็นต้น

2. ขอบเขตการบังคับใช้
ค่า จ้างขั้นต่ำตามกฎหมายคุ้มครองลูกจ้างเอกชนทั่วไป แต่ยกเว้นไม่บังคับใช้กับลูกจ้างของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ลูกจ้างที่ทำงานเกษตรกรรม ได้แก่ งานเพาะปลูก งานประมง งานป่าไม้ งานเลี้ยงสัตว์ ลูกจ้างที่รับงานไปทำที่บ้าน ลูกจ้างที่ทำงานเกี่ยวกับงานบ้าน อันมิได้มีการประกอบธุรกิจรวมอยู่ด้วย และลูกจ้างที่ทำงานอันมิได้แสวงหากำไรในทางเศรษฐกิจ

3. ประเภทของค่าจ้างขั้นต่ำ
กฎหมาย ได้กำหนดให้มีอัตรค่าจ้างขั้นต่ำไว้ 2 ประเภท คืออัตราค่าจ้างขั้นต่ำพื้นฐาน และอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ อัตราค่าจ้างขั้นต่ำพื้นฐานคือ อัตราค่าจ้างซึ่งคณะกรรมการค่าจ้างกลางจะเป็นผู้กำหนด เพื่อใช้เป็นพื้นฐานในการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำของอนุกรรมการค่าจ้างขั้น ต่ำประจำจังหวัด ซึ่งจะต่ำกว่าอัตราค่าจ้างขั้นต่ำพื้นฐานไม่ได้ และเสนอให้รัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษา ส่วนอัตราค่าจ้างขั้นต่ำคืออัตราค่าจ้างซึ่งคณะกรรมการค่าจ้างกลางกำหนด หรือคณะอนุกรรมการค่าจ้างจังหวัดกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการค่า จ้างกลาง แล้วแต่กรณี และเสนอให้รัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษา

4. เกณฑ์ในการพิจารณากำหนดค่าจ้างขั้นต่ำในประเทศไทย
พิจารณาจากองค์ประกอบ 3 ประการคือ

1. องค์ประกอบด้านความจำเป็นในการครองชีพของลูกจ้าง มี 5 หลักเกณฑ์ได้แก่
   1. ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอัตราค่าจ้างที่ลูกจ้างได้รับอยู่
   2. อัชนีค่าครองชีพ
   3. อัตราเงินเฟื้อ
   4. ราคาของสินค้า
   5. มาตรฐานการครองชีพ
2. องค์ประกอบด้านความสามารถในการจ่ายของนายจ้าง ซึ่งมี 3 หลักเกณฑ์ ได้แก่
   1. ต้นทุนการผลิต
   2. ความสามารถของธุรกิจ
   3. ผลิตภาพแรงงาน
3. องค์ประกอบด้านเศรษฐกิจและสังคม มี 2 หลักเกณฑ์ได้แก่
   1. ผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ
   2. สภาพเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม

5. โครงสร้างของคณะกรรมการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ
กฎหมายกำหนดให้มีคณะกรรมการค่าจ้าง 2 ประเภท คือ คณะกรรมการค่าจ้างกลางและคณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ำประจำจังหวัด

1) คณะกรรมการค่าจ้างกลาง ประกอบด้วยผู้แทนกระทรวงแรงงาน ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ ผู้แทนกระทรวงการคลัง ผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม เป็นกรรมการ และกรรมการอื่นซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิสองคน ผู้แทนฝ่ายนายจ้างและผู้แทนฝ่ายลูกจ้างฝ่ายละเจ็ดคน และหัวหน้าสำนักงานคณะกรรมการค่าจ้างของกระทรวงแรงงานเป็นเลขานุการ

หลัก เกณฑ์เกี่ยวกับที่มาของผู้แทนฝ่ายลูกจ้างและฝ่ายนายจ้างในคณะกรรมการ ค่าจ้างนั้น ตามกฎหมายเดิมที่มาของผู้แทนฝ่ายลูกจ้างและฝ่ายนายจ้างไม่มีหลักเกณฑ์วิธี การแน่นอน บางครั้งมาจากการแต่งตั้งโดยตรงของรัฐมนตรี บางครั้งมาจากการเลือกตั้งโดยผู้แทนสหภาพแรงงานและสมาคมนายจ้างแล้วจึงเสนอ ชื่อให้รัฐมนตรีประกาศแต่งตั้ง แต่สำหรับที่มาของผู้แทนฝ่ายลูกจ้างและฝ่ายนายจ้างในคณะกรรมการค่าจ้างตาม กฎหมายใหม่นี้ได้กำหนดให้สภาองค์การลูกจ้าง ^[7] เป็นผู้เสนอรายชื่อผู้สมัครเข้ารับเลือกตั้งเป็นผู้แทนฝ่ายลูกจ้าง และสภาองค์การนายจ้างเสนอรายชื่อผู้สมัครเพื่อเข้ารับเลือกตั้งเป็นผู้แทน ฝ่ายนายจ้าง จากนั้นให้สหภาพหรือสมาคมนายจ้างเป็นผู้ออกเสียงเลือกตั้ง โดยใช้หลัก 1 องค์กร 1 เสียงเท่ากันหมด ไม่ว่าจะมีสมาชิกมากน้อยต่างกันเพียงใด
กฎหมายได้กำหนดให้คณะกรรมการค่าจ้างมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้

1. เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับนโยบายค่าจ้าง
2. เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ข้อแนะนำภาคเอกชนเกี่ยวกับการกำหนดค่าจ้างและการปรับค่าจ้างประจำปี
3. กำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำพื้นฐาน
4. กำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่ลูกจ้างควรได้รับตามความเหมาะสมแก่สภาพเศรษฐกิจและสังคม
5. เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพัฒนาระบบค่าจ้าง
6. ให้คำแนะนำด้านวิชาการและแนวทางการประสาน ประโยชน์แก่หน่วยงานต่างๆ ในภาคเอกชน
7. รายงานเสนอรัฐมนตรีอย่างน้อยปีละครั้งเกี่ยวกับภาวะค่าจ้างและแนวโน้มของค่าจ้างตลอดจน มาตรการที่ควรจะได้ดำเนินการ
8. ปฏิบัติ การอื่นใดตามที่พระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมาย อื่นบัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการค่าจ้างหรือตามที่คณะรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีมอบหมาย ในการเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรี คณะกรรมการค่าจ้าง จะมีข้อสังเกตเกี่ยวกับการพัฒนาระบบรายได้ของประเทศด้วยก็ได้

2) คณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ำจังหวัด มีจำนวนไม่เกิน 15 คน ประกอบด้วยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน พาณิชย์จังหวัด อุตสาหกรรมจังหวัด แรงงานและสวัสดิการสังคมจังหวัด และผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทยประจำภาค หรือผู้แทนศูนย์พัฒนาภาค สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือผู้แทนส่วนราชการอื่นตามที่จังหวัดเห็นสมควร ผู้แทนฝ่ายลูกจ้างและฝ่ายนายจ้าง ฝ่ายละเท่ากับจำนวนผู้แทนภาครัฐ

วิธี การสรรหาอนุกรรมการผู้แทนฝ่ายนายจ้างและผู้แทนฝ่ายลูกจ้าง ให้สำนักงานแรงงานจังหวัดแจ้งให้สภาองค์การนายจ้าง สภาองค์การลูกจ้างหรือองค์กรนายจ้าง องค์กรลูกจ้างในจังหวัดทราบ กรณีไม่มีองค์กรลูกจ้าง องค์กรนายจ้างในจังหวัด ให้สำนักงานแรงงานจังหวัดประกาศให้นายจ้างและลูกจ้างอื่นๆ ให้ทราบทั่วกัน เพื่อเสนอชื่อผู้แทนหรือยื่นใบสมัครเข้ารับการคัดเลือกภายในระยะเวลาและสถาน ที่ที่คณะกรรมการสรรหาคณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ำกำหนด

6. การพิจารณากำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำจังหวัด

1. ให้ คณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ำจังหวัด ศึกษาและพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอัตราค่าจ้างที่ลูกจ้างในจังหวัดได้รับ อยู่ประกอบกับข้อเท็จจริงอื่นๆ ในจังหวัด ได้แก่ ดัชนีค่าครองชีพ อัตราเงินเฟ้อ มาตรฐานการครองชีพ ต้นทุนการผลิต ราคาของสินค้า ความสามารถของธุรกิจ ผลิตภาพแรงงาน ผลิตภัณฑ์มวลรวม สภาพเศรษฐกิจและสังคม
2. อัตราค่าจ้างขั้นต่ำของจังหวัด ต้องไม่ต่ำกว่าอัตราค่าจ้างขั้นต่ำพื้นฐานที่คณะกรรมการค่าจ้างกลางกำหนด
3. ก่อน พิจารณากำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำของจังหวัด คณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ำจังหวัดควรสำรวจ และวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับค่าจ้าง มาตรฐานการครองชีพ ค่าใช้จ่ายที่จำเป็นของลูกจ้าง และข้อเท็จจริงทางสังคมและเศรษฐกิจในจังหวัด เพื่อนำมาประกอบการพิจารณากำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำของจังหวัด
4. เมื่อ พิจารณากำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำของจังหวัดแล้ว ให้คณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ำจังหวัดนำเสนอผลการพิจารณาพร้อมราย ละเอียดตามที่เห็นสมควร ให้คณะกรรมการค่าจ้างกลางพิจารณาให้ความเห็นชอบ และนำเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน เพื่อพิจารณาลงนามประกาศใช้บังคับ

4. ปัญหาของการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำในประเทศไทย

ที่ ผ่านมาด้วยนโยบายรัฐที่ต้องการรักษาความได้เปรียบในการแข่งขันด้วยการ ควบคุมต้นทุนด้านค่าจ้างแรงงานให้ต่ำอย่างต่อเนื่อง ประกอบกับความอ่อนแอไม่เป็นเอกภาพของขบวนการแรงงานในประเทศไทยทำให้อัตราการ เติบโตของค่าจ้างในประเทศไทยมีอัตราที่ช้ามาก จากการวิเคราะห์ของสำนักงานคณะกรรมการค่าจ้าง กระทรวงแรงงานพบว่าเมื่อเปรียบเทียบการปรับขึ้นอัตราค่าจ้างขั้นต่ำทั่ว ประเทศกับการเพิ่มขึ้นของอัตราเงินเฟ้อทั้งประเทศ ตั้งแต่ ปี 2002 - 2011 พบว่า อัตราเงินเฟ้อทั้งประเทศสะสม 10 ปี มีการปรับเพิ่มขึ้นมากกว่าการเพิ่มขึ้นของอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเฉลี่ยทั้ง ประเทศสะสม อยู่ร้อยละ 1.9 กล่าวคือ อัตราเงินเฟ้อทั้งประเทศสะสม มีการเพิ่มขึ้นร้อยละ 27.6 ในขณะที่อัตราค่าจ้างขั้นต่ำทั้งประเทศสะสม มีการปรับเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 25.7 นั่นคืออัตราเงินเฟ้อทั้งประเทศ มีการปรับเพิ่มขึ้นมากกว่าการเพิ่มขึ้นอัตราค่าจ้างขั้นต่ำทั้งประเทศเฉลี่ย ต่อปี อยู่ร้อยละ 0.19 กล่าวคือ อัตราเงินเฟ้อมีการเพิ่มขึ้นเฉลี่ยต่อปีร้อยละ 2.76 ในขณะที่อัตราค่าจ้างขั้นต่ำมีการปรับเพิ่มขึ้นเฉลี่ยต่อปีร้อยละ 2.57 ขณะที่อัตราการเจริญเติบโตไม่ได้ถูกนำมาพิจารณาในการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำใน รอบ 10 ปีที่ผ่านมา ดูภาพประกอบที่ 1

ตาราง ที่ 1 เปรียบเทียบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำกับอัตราเงินเฟ้อทั้งประเทศและอัตราการ เปลี่ยนแปลงของ GDP 10 ปีย้อนหลัง (ตั้งแต่ปี 2002 - 2011)

ปี ค.ศ.	อัตราค่าจ้างขั้นต่ำ เฉลี่ยทั้งประเทศ (บาท)	อัตราการเปลี่ยนแปลง ของอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ (ร้อยละ)	อัตรา เงินเฟ้อ (ร้อยละ)	อัตรา ผลิตภัณฑ์รวม ณ ราคาปัจจุบัน
2002	137.0	0.2	0.7	6.2
2003	138.3	0.9	1.8	8.6
2004	139.7	1.0	2.7	9.7
2005	148.1	6.0	4.5	9.3
2006	149.4	0.9	4.7	10.6
2007	154.0	3.1	2.3	8.7
2008	162.1	5.3	5.5	6.5
2009	162.1	0.0	-0.9	-0.4
2010	165.3	2.0	3.3	11.8
2011 (1มี.ค.)	175.8	6.4	3.0	7.0
รวม (2002 - 2011)		25.7	27.6	78
เฉลี่ยต่อปี		2.57	2.76	7.8

ภาพที่ 1 แสดงการเปรียบเทียบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ อัตราเงินเฟ้อ และ GDP

ที่มา : สำนักงานคณะกรรมการค่าจ้าง สำนักเศรษฐกิจการแรงงาน สำนักงานปลัดกระทรวงแรงงาน

ล่า สุดประเทศไทยได้ประกาศใช้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำประจำปี 2011 ซึ่งเริ่มบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคมที่ผ่านมา การปรับขึ้นค่าจ้างครั้งล่าสุดนี้นับว่าเป็นอัตราที่สูงมากเมื่อเทียบกับการ ปรับครั้งก่อนหน้า ด้วยเหตุผลของการให้สัญญาณจากรัฐบาลที่ต้องการปรับค่าจ้างขั้นต่ำให้สูงขึ้น เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและเพิ่มอำนาจซื้อภายในประเทศ เหตุผลอีกประการคือใกล้การเลือกตั้ง การปรับขึ้นค่าจ้างจะทำให้รัฐบาลได้รับการสนับสนุนจากแรงงานไร้ฝีมือซึ่งจะ ได้รับประโยชน์โดยตรงจากการปรับค่าจ้างขั้นต่ำแต่ละครั้ง

ตารางที่ 2 อัตราค่าจ้างขั้นต่ำประจำปี 2011

อัตราที่ 1	จังหวัด	ค่าจ้าง (บาท)
1	ภูเก็ต	221
2	กรุงเทพมหานคร นครปฐม นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ และสมุทรสาคร	215
3	ชลบุรี	196
4	ฉะเชิงเทรา และสระบุรี	193
5	พระนครศรีอยุธยา	190
6	ระยอง	189
7	พังงา	186
8	ระนอง	185
9	กระบี่	184
10	นครราชสีมา และปราจีนบุรี	183
11	ลพบุรี	182
12	กาญจนบุรี	181
13	เชียงใหม่ และราชบุรี	180
14	จันทบุรี และเพชรบุรี	179
15	สงขลา และสิงห์บุรี	176
16	ตรัง	175
17	นครศรีธรรมราช และอ่างทอง	174
18	ชุมพร พัทลุง เลย สตูล และสระแก้ว	173
19	ประจวบคีรีขันธ์ ยะลา สมุทรสงคราม และสุราษฎร์ธานี	172
20	นราธิวาส อุดรธานี และอุบลราชธานี	171
21	นครนายก และปัตตานี	170
22	ตราด ลำพูน และหนองคาย	169
23	กำแพงเพชร และอุทัยธานี	168
24	กาฬสินธุ์ ขอนแก่น ชัยนาท และสุพรรณบุรี	167
25	เชียงราย นครสวรรค์ บุรีรัมย์ เพชรบูรณ์ ยโสธร ร้อยเอ็ด และสกลนคร	166
26	ชัยภูมิ มุกดาหาร ลำปาง สุโขทัย และหนองบัวลำภู	165
27	นครพนม	164
28	พิจิตร พิษณุโลก แพร่ มหาสารคาม แม่ฮ่องสอน อำนาจเจริญ และอุตรดิตถ์	163
29	ตาก และสุรินทร์	162
30	น่าน	161
31	ศรีสะเกษ	160
32	พะเยา	159

ที่มา: ประกาศคณะกรรมการค่าจ้าง เรื่อง อัตราค่าจ้างขั้นต่ำ (ฉบับที่ 5)

การ ปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ ปี 2011 ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2011 เป็นการปรับเพิ่มขึ้น เฉลี่ยทั่วประเทศวันละ 10.5 บาท จากวันละ 165.3 บาท เป็นวันละ 175.8 บาท หรือคิดเป็นร้อยละ 6.4 ได้มีการคำนวณจากสำนักงานค่าจ้าง กระทรวงแรงงานพบว่าการปรับค่าจ้างขั้นต่ำครั้งนี้จะมีผลทำให้แรงงานจำนวน ประมาณ 4,281,056 คน (ผู้ประกันตน/แรงงานข้ามชาติ ทั้งที่ได้รับการผ่อนผันหรือหลบเลี่ยงการทำงาน) ได้รับประโยชน์จากการปรับค่าจ้างในครั้งนี้คิดเป็นเงิน 47.1 ล้านบาทต่อวัน หรือ 1,224.5 ล้านบาทต่อเดือน หรือ 14,694 ล้านบาทต่อปี และจะส่งผลให้รายได้ทั้งหมดของครัวเรือนเพิ่มขึ้นร้อยละ 0.422 จากรายได้ ประมาณ 20,903 บาท/เดือน เพิ่มขึ้นเป็น 20,991.21 บาท/เดือน หรือเพิ่มขึ้น 88.21 บาท/เดือน

ระบบ การกำหนดอัตราค่าจ้างขั้น ต่ำแบบกระจายอำนาจไปที่คณะอนุกรรมการค่าจ้างขั้นต่ำประจำจังหวัดได้ทำให้ เกิดค่าจ้างขั้นต่ำหลายอัตรา ปัจจุบันมีอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่แตกต่างกันมากถึง 32 อัตรา ทั้งๆ ที่ในความเป็นจริง ค่าครองชีพโดยทั่วไปในแต่ละพื้นที่มิได้มีความแตกต่างกันมากนัก จังหวัดที่ไม่มีสหภาพแรงงานก็จะไม่มีตัวแทนคนงานที่มีความรู้ความสามารถเข้า ไปมีส่วนร่วมกำหนดค่าจ้างได้อย่างมีประสิทธิภาพ และจากประสบการณ์ที่เป็นจริงหลายพื้นที่ที่ไม่มีสหภาพไม่มีการปรับขึ้นค่า จ้างขั้นต่ำหรือมีการปรับขึ้นในอัตราที่น้อยมาก ตัวแทนแรงงานที่ไม่มีความรู้ความสามารถเข้าไปทำงานจึงเป็นได้แค่ไม้ประดับ การตัดสินใจจึงไปตกอยู่กับตัวแทนฝ่ายนายจ้างและรัฐบาลซึ่งมักจะเห็นไปในทิศ ทางเดียวกัน และเมื่ออนุกรรมการค่าจ้างประจำจังหวัดพิจารณาเสร็จแล้วยังต้องส่งไปให้คณะ กรรมการค่าจ้างกลางเป็นคนตัดในใจอีกครั้ง ทำให้อนุกรรมการค่าจ้างประจำจังหวัดถูกวิจารณ์โดยสหภาพแรงงานว่าเป็นการ กระจายอำนาจจอมปลอม เพราะไม่มีอำนาจตัดสินใจกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำได้จริง ต้องเสนอข้อมูลและมติอนุกรรมการค่าจ้างขั้นต่ำประจำจังหวัด เข้าสู่คณะกรรมการค่าจ้างกลางตัดสินใจ ยังพบว่าในการคัดสรรอนุกรรมการค่าจ้างประจำจังหวัดยังขาดความโปร่งใสชัดเจน พบว่าผู้แทนลูกจ้างที่แสดงความเห็นมาก กล้าโต้เถียงกับนายจ้างและตัวแทนของรัฐ มีโอกาสไม่ได้รับแต่งตั้งให้กลับเข้าไปเป็นอนุกรรมการอีกครั้ง มิหนำซ้ำอนุกรรมการค่าจ้างมีผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งมีทั้งความอาวุโส คุณวุฒิและอำนาจมากมาย ทำให้ไม่เกิดการบรรยากาศการปรึกษาหารือที่เสมอภาคเท่าเทียมกัน

แม้ จะมีหลักเกณฑ์ในการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่ชัดเจน แต่ในความเป็นจริง การกำหนดค่าจ้างเป็นไปตามนโยบายทางการเมืองของรัฐบาลและอำนาจการต่อรองของ ฝ่ายแรงงาน

ฝ่ายแรงงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งอนุกรรมการค่าจ้างขั้นต่ำประจำจังหวัดไม่มีความสามารถที่ จะเข้าถึงข้อมูลพื้นฐานที่ใช้เป็นเกณฑ์ในการกำหนดค่าจ้างได้อย่างครบถ้วน เพียงพอ เมื่อเทียบกับทางฝ่ายรัฐและฝ่ายนายจ้างซึ่งมีความพร้อมกว่า บางจังหวัดมีพื้นที่อยู่ติดกัน แต่กลับมีอัตราค่าจ้างขั้นต่ำต่างกัน ในขณะที่ค่าครองชีพไม่ต่างกัน ปัญหาอีกประการหนึ่งคือความแตกแยกไม่เป็นเอกภาพในการเคลื่อนไหวเรียกร้อง เรื่องค่าจ้างขั้นต่ำของขบวนการแรงงาน หลายครั้งที่แต่ละองค์กรเสนอตัวเลขให้รัฐบาลปรับไม่เหมือนกัน ทำให้ไม่มีพลังในการต่อรองกับรัฐบาล

และจากการที่แรงงานไทยไม่มี อำนาจต่อรองกับนายจ้างมากนัก ทำให้สถานประกอบการส่วนใหญ่ไม่มีการเจรจาต่อรองเพื่อปรับค่าจ้าง สภาพการจ้างและสวัสดิการ ทำให้ค่าจ้างขั้นต่ำ ได้กลายเป็นอัตราค่าจ้างขั้นสูง หรือเกณฑ์การปรับค่าจ้างประจำปีให้กับแรงงานระดับล่างของสถานประกอบการจำนวน มาก จากการสำรวจของกระทรวงแรงงานพบว่ามีแรงงานที่ได้รับค่าจ้างอยู่ในระดับเดียว กับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำราว 2 ล้านคน และมีอีกจำนวนมากที่ได้สูงกว่าอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่รัฐกำหนดเพียงเล็กน้อย

ปัจจุบัน พบว่านายจ้างบางส่วนหันไปจ้างแรงงานข้ามชาติในอุตสาหกรรมที่มิ ได้ขาดแคลนแรงงานเช่น ยานยนตร์ ชิ้นส่วนรถยนตร์ เครื่องใช้ไฟฟ้าและสิ่งทอ โดยมีการเลิกจ้างแรงงานไทยเนื่องจากเห็นว่าแรงงานข้ามชาติมีอำนาจการต่อรอง ต่ำกว่าแรงงานไทยมาก ทำให้อำนาจการต่อรองของแรงงานไทยลดต่ำลง นำไปสู่การเผชิญหน้าและความขัดแย้งระหว่างแรงงานไทยกับแรงงานข้ามชาติในบาง พื้นที่

5. ค่าจ้างไม่เป็นธรรมคือรากเหง้าของความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย

ใน สังคมประชาธิปไตยสมัยใหม่ เห็นว่าประชาธิปไตยจะมีความหมายจริงได้ก็ต่อเมื่อ ขยายเขตวงของมันออกไปยังปริมณฑลทางเศรษฐกิจ นั่นคือการสร้างประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ ที่เรียกว่า Industrial Democracy ขึ้นมา ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจที่ถือว่าในระบบทุนนิยมนั้น ทุนและแรงงานเป็นหุ้นส่วนทางสังคมกัน (Social Partnership) แม้จะมีผลประโยชน์ที่แตกต่างขัดแย้งกัน (ทุนย่อมต้องการกำไรสูงสุด ขณะที่แรงงานก็ต้องการค่าตอบแทน สวัสดิการและสภาพการจ้างที่เหมาะสมจากการลงแรงของพวกเขา) แต่ต่างฝ่ายต่างก็ต้องพึ่งพิงอาศัยซึ่งกันและกัน ฉะนั้นจำเป็นที่จะต้องมีการแบ่งปันส่วนแบ่งจากการทำงานร่วมกันสองฝ่ายอย่าง สมเหตุสมผล โดยทั่วไปจะอาศัยกลไกเหล่านี้เพื่อนำไปสู่แบ่งปันที่เป็นธรรมได้แก่ การตัดสินใจร่วมกัน (Codetermination) การเสวนาทางสังคม (Social Dialogue) การปรึกษาหารือ การยอมรับให้มีการเข้าถึงข้อมูลที่จำเป็นต่อการตัดสินใจในการแบ่งปันผล ประโยชน์จากการทำงานร่วมกัน และการเจรจาต่อรองร่วม (Collective Bargaining) ระหว่างสหภาพแรงงานกับนายจ้างหรือองค์กรนายจ้าง กลไกเหล่านี้จะดำเนินไปได้ก็ต่อเมื่อสังคมนั้นต้องยอมรับก่อนว่าสิทธิในการ รวมตัว และการเจรจาต่อรองร่วมเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่ต้องเคารพและละเมิดไม่ ได้ ซึ่งจะนำไปสู่การรวมตัวกันของผู้ใช้แรงงานและนายจ้าง เราจะพบว่าประเทศที่มีการแบ่งปันกันอย่างเป็นธรรม จะทำให้เกิดความเสมอภาคทางเศรษฐกิจมีช่องว่างระหว่างรายได้น้อยนั้นจะเป็น ประเทศที่มีการยอมรับในสิทธิในการรวมตัวกันของคนงาน มีคนงานเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานในอัตราที่สูงมาก เช่นหลายประเทศในยุโรปโดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มสแกนดินีเวีย เช่น สวีเดน 81% ฟินแลนด์ 76 % เดนมาร์ก 74% เบลเยี่ยม 56% นอร์เวย์ 54% และออสเตรีย 37% ขณะที่ประเทศไทยมีคนงานเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานเพียง 1.3% หรือ 532,468 คนจากผู้มีงานทำทั้งหมดราว 38 ล้านคน ^[8]

สาเหตุ ที่สหภาพแรงงานในประเทศไทยมีสมาชิกน้อยเพราะสิทธิในการรวมตัวและ เจรจาต่อรองร่วมยังไม่ได้รับการยอมรับในประเทศไทย ไทยเป็นประเทศสมาชิกองค์การแรงงานระหว่างประเทศที่เหลือเพียงไม่กี่ประเทศ ของโลกที่ยังไม่ยอมให้สัตยาบันอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศฉบับที่ 87และ98ที่ว่าด้วยสิทธิในการรวมตัวและเจรจาต่อรองร่วม ซึ่งทั่วโลกเขาถือเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน การไม่ยอมให้สัตยาบันทำให้เรามียังคงกฎหมายและแนวทางปฏิบัติที่ขัดกับหลัก การของอนุสัญญา ซึ่งทำให้คนงานในประเทศไทยเข้าไม่ถึงสิทธิดังกล่าว ประกอบกับการที่วัฒนธรรมทางการเมืองที่เป็นแบบอุปถัมป์ ที่ไม่ยอมรับในหลักความเสมอภาคยังคงมีอิทธิพลอยู่สูงมากในสังคมไทย ในระบบแรงงานสัมพันธ์วัฒนธรรมชนิดนี้ได้ทำให้เกิดกรอบแรงงานสัมพันธ์แบบนาย กับบ่าว ที่มองว่านายจ้างหรือฝ่ายทุนเป็นผู้อุปถัมป์มีอำนาจเหนือฝ่ายแรงงาน ผู้รับการอุปถัมป์ กรอบความเชื่อชนิดนี้ได้ทำให้การเจราจาต่อรองร่วมถูกปฏิเสธจากฝ่ายนายจ้าง เสมอมา ในแต่ละปีมีข้อตกลงร่วมที่ไปจดทะเบียนกับกระทรวงแรงงานเพียง 200 – 400 ฉบับ จากสถานประกอบการเกือบสี่แสนแห่งที่อยู่ในระบบประกันสังคม นั่นหมายความว่า สถานประกอบการในประเทศไทย ส่วนใหญ่อำนาจตัดสินใจในการแบ่งปันผลประกอบการระหว่างทุนกับแรงงานตกอยู่กับ ฝ่ายทุน

ฉะนั้นจึงไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจที่ข้อมูลจากสำนักงานคณะ กรรมการพัฒนาการ เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในปี 2007 พบว่ากลุ่มประชากรร้อยละ 20 ที่มีรายได้สูงสุดมีส่วนแบ่งรายได้ ถึงร้อยละ 54.9 ในขณะที่กลุ่มประชากรร้อยละ 20 ที่มีรายได้ต่ำสุดมีส่วนแบ่งรายได้เพียงร้อยละ 4.4 เท่านั้น คงจะไม่เป็นการสรุปที่เกินเลยไปจากความเป็นจริงนัก หากจะกล่าวว่าต้นเหตุแห่งความเหลื่อมล้ำ ในสังคมไทยแท้จริงมาจากระบบการกำหนดค่าจ้างที่ไม่เป็นธรรมในสังคมไทย คนส่วนใหญ่ซึ่งเป็นผู้ใช้แรงงานไม่มีอำนาจการต่อรองอย่างเพียงพอทำให้การ แบ่งปันในกระบวนการทำงานภายใต้ระบบทุนนิยมไทยเกิดความเป็นธรรมได้ ค่าจ้างขั้นต่ำที่น่าจะเป็นเครื่องมือช่วยเหลือฝ่ายแรงงานที่มีอำนาจต่อรอง น้อยให้ได้รับการคุ้มครองให้ได้ค่าตอบแทนที่เป็นธรรม แต่ระบบการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำของไทยก็ไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างมี ประสิทธิภาพ เพราะไม่มีกฎเกณฑ์และกลไกทำงานที่ชัดเจนเพียงพอ แต่กลับถูกบิดเบือนให้กลายเป็นเครื่องมือส่งเสริมแนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรม ส่งออกที่มุ่งเน้นการแข่งขันด้วยต้นทุนแรงงานต่ำ

6. ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูประบบค่าจ้างโดยขบวนการแรงงานไทย

องค์กร แรงงานในประเทศไทยได้รวมตัวกันจัดตั้งเป็นคณะทำงานปฏิรูประบบค่า จ้างแรงงานในประเทศไทยประกอบด้วยผู้แทนองค์กรแรงงานจากหลากหลายส่วน นักวิชาการ ผู้แทนองค์กรพัฒนาเอกชนด้านแรงงานได้ร่วมกันเรียกร้องให้มีการปฏิรูประบบการ กำหนดค่าจ้างในประเทศไทยใหม่ ด้วยการแก้ไขกฎหมายคุ้มครองแรงงานในส่วนที่เกี่ยวกับค่าจ้างโดยมีข้อเสนอ ร่วมกันดังนี้

1. เสนอให้เปลี่ยนนิยามของคำว่าค่าจ้างขั้นต่ำเสีย ใหม่ คือให้หมายถึงค่าจ้างสำหรับลูกจ้างไร้ฝีมือแรกเข้าทำงาน 1 ปีแรก ซึ่งสามารถใช้ครองชีพได้เพียงพอสำหรับตนเองและครอบครัวอีกสองคน
2. เสนอให้ยกเลิกอนุกรรมการค่าจ้างขั้นต่ำประจำจังหวัด
3. เสนอให้มีการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำเป็น % อัตราเดียวเท่ากันทั่วประเทศ หรือตามกลุ่มอุตสาหกรรมเป็นประจำทุกปี
4. เสนอ ให้รัฐออกกฎหมาย กำหนดให้สถานประกอบการต้องปรับค่าจ้างเป็นประจำทุกปี สถานประกอบการที่มีการจ้างงานจำนวนมากควรจะต้องมีการจัดทำโครงสร้างเงิน เดือนเพื่อให้เกิดความชัดเจนในการวางแผนเกี่ยวกับรายจ่ายและรายได้ของฝ่าย นายจ้างและฝ่ายลูกจ้างในอนาคต
5. เรียกร้องให้ยกเลิกการจ้างงานที่จ่ายค่าจ้างเป็นรายวัน รายชั่วโมงและรายผลงานเสีย
6. เสนอ ให้ปฏิรูประบบการเลือกตั้งผู้แทนฝ่ายนายจ้างและลูกจ้างให้โปร่งใส และสะท้อนความเป็นตัวแทนของคนงาน เพื่อให้สะท้อนความจริงของการเป็นตัวแทน องค์กรที่มีสมาชิกมากกว่าควรจะมีสิทธิมีเสียงมากกว่าองค์กรที่มีสมาชิกน้อย กว่า และเพื่อป้องกันไม่ให้มีการจัดตั้งสหภาพเล็กๆ เพื่อเป็นฐานเสียงในการเลือกตั้ง
7. เสนอให้มีการตกลงร่วมกันให้ชัดเจน ว่า จะใช้ตัวเลขอะไรจากแหล่งไหน? เป็นตัวชี้ขาดว่า ควรต้องขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำเท่าไร? เช่น ดัชนีราคาผู้บริโภคของผู้มีรายได้น้อย ตัวเลขอัตราการขยายตัวของรายได้ประชาชาติ อัตราเงินเฟ้อของกระทรวงพาณิชย์ ฯลฯ ถ้าดัชนีราคาผู้บริโภคเพิ่ม 3% ค่าจ้างขั้นต่ำต้องมีการประกาศเพิ่ม 3% ของอัตราเดิม โดยไม่ต้องมาพิจารณาต่อรองกัน
8. เสนอให้ปรับปรุงโครง สร้างบริหารการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการประจำ เพื่อศึกษาพิจารณาข้อมูลประกอบการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำอย่างต่อเนื่องชัดเจน ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญผู้ทรงคุณวุฒิหรือบุคคลที่เหมาะสม ซึ่งกรรมการประจำชุดนี้จะไม่ใช่ตัวแทนผลประโยชน์ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งอย่างชัดเจน โดยมาจากการสรรหาของคณะกรรมการค่าจ้าง (ไตรภาคี) และคณะกรรมการค่าจ้างจะทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาและผู้สนับสนุนข้อมูลข้อคิด เห็นเท่านั้น
9. เรียกร้องให้รัฐให้สัตยาบันอนุสัญญาองค์การแรงงาน ระหว่างประเทศฉบับที่ 87และ 98 ว่าด้วยสิทธิในการรวมตัวและเจราจาต่อรองร่วมและปรับปรุงกฎหมายแรงงาน สัมพันธ์ใหม่เพื่อให้มีการยอมรับและคุ้มครองสิทธิในการรวมตัวและเจรจาต่อรอง ร่วมของแรงงานและนายจ้าง จัดวางกรอบให้องค์กรแรงงานและองค์กรนายจ้างสามารถพูดคุย ปรึกษาหารือ และต่อรองกัน ด้วยข้อมูลที่โปร่งใส สามารถตัดสินใจร่วมกันด้วยเหตุด้วยผล

---

อ้างอิง:

1. พอ พันธ์ อุยยานนท์ ค่าจ้างแรงงานในประวัติศาสตร์ไทย ใน ฉลอง สุนทราวาณิชย์และคณะ ประวัติศาสตร์แรงงานไทยฉบับกู้ศักดิ์ศรีกรรมกร, กรุงเทพฯ: พิพิธภัณฑ์แรงงานไทย, 1998 หน้า 61-113
2. ระบบเศรษฐกิจชาตินิยมใช้เป็นกรอบในการพัฒนาประเทศนับแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง 1932 ถึง 1958
3. ดู วรวิทย์ เจริญเลิศ “วิกฤติเศรษฐกิจ 2008: กับผลกระทบต่อตลาดแรงงาน” เอกสารประกอบการสัมมนามาตรการฝ่าวิกฤติเศรษฐกิจโลกอย่างมีประสิทธิภาพของ สหภาพแรงงานไทย จัดโดยองค์การแรงงานระหว่างประเทศ(ILO) กรุงเทพฯ 5 กุมภาพันธ์ 2009
4. อารมณ์ พงศ์พงัน "กรรมกร" สหพันธ์สหภาพแรงงานเสรีระหว่างประเทศ (ICFTU) สนับสนุนการจัดพิมพ์ (พฤศจิกายน 2522), หน้า 83 และตารางรายงานการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม ปี 2514 - 2515 รายจ่ายของผู้มีรายได้ต่ำในระดับยากจนเฉลี่ยวันละ 28.82 บาท ในหนังสือเล่มเดียวกันนี้ หน้า 188
5. ดูรายละเอียดใน บัณฑิตย์ ธนชัยเศรษฐวุฒิ “เหลียวหลังแลหน้า 30 ปีแห่งการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ” จัดทำโดยมูลนิธิอารมณ์ พงศ์พงัน, 2002
6. บัณฑิตย์ ธนชัยเศรษฐวุฒิ "คณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ำจังหวัด : กระจายอำนาจจริงหรือ" วิเคราะห์การบังคับใช้กฎหมายคุ้มครองแรงงาน, น.30-43, มูลนิธิอารมณ์ พงศ์พงัน. 2545
7. ปัจจุบัน ประเทศไทยมีองค์การสภาลูกจ้างทั้งสิ้น 13 แห่ง การลงคะแนนเสียงเพื่อลือกผู้แทนฝ่ายลูกจ้างใช้หลัก 1 สหภาพ 1 เสียง ซึ่งได้ถูกวิจารณ์ว่าไม่สะท้อนความเป็นตัวแทนที่แท้จริง เพราะสหภาพใหญ่มีสมาชิกมากก็มี 1 เสียงเท่าสหภาพเล็ก เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดการจัดตั้งสหภาพเล็กๆ ขึ้นมากมายเพื่อให้มีฐานเสียงมากในการเลือกตั้งองค์กรไตรภาคีต่างๆ รวมทั้งคณะกรรมการค่าจ้างด้วย
8. ข้อมูล ณ เดือนมกราคม 2011 สำนักแรงงานสัมพันธ์ กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน