ที่มา ประชาไท
ในงานสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็น 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ “ชายแดนใต้ไม่ทอดทิ้งกัน” ในวันที่ 5 มกราคม 2555 ซึ่งเป็นวันที่สองของงาน ที่กำหนดให้มีการนำเสนอเรื่องการกระจายอำนาจในจังหวัดชายแดนภาคใต้นั้น
สาระสำคัญที่คนใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ควรให้ความสนใจอย่างเป็นพิเศษคือ ทางเลือกการกระจายอำนาจรูปแบบพิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่จะมีการพูดคุยในประเด็นนี้ถึง 2 หัวข้อ
หนึ่ง “นำเสนอรูปแบบทางเลือกการกระจายอำนาจจังหวัดชายแดนภาคใต้” โดยผู้ช่วยศาสตราจารย์ดอกเตอร์ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี ตามด้วยการอภิปรายเรื่อง “ทางเลือกการกระจายอำนาจในรูปแบบพิเศษจังหวัดชายแดนใต้: มุมมองที่หลากหลาย” โดยนายพงศ์โพยม วาศภูติ อดีตปลัดกระทรวงมหาดไทย และอดีตคณะกรรมการปฏิรูป นายสวิง ตันอุด ผู้อำนวยการสถาบันการจัดการทางสังคม และผู้ช่วยศาสตราจารย์บุษบง ชัยเจริญวัฒนะ นายกสมาคมรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ภาคใต้
สำหรับทางเลือกการกระจายอำนาจใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่ถูกหยิบยกขึ้นมานำเสนอ เป็นการประมวลมาจากรูปแบบที่มีการเสนอในวาระโอกาสต่างๆ ตลอดช่วงที่ผ่านมารวม 6 รูปแบบ ดังต่อไปนี้
ทางเลือกที่ 1 ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ ศอ.บต.
มีพื้นที่ดูแลครอบคลุม 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ตั้งแต่จังหวัดปัตตานี จังหวัดยะลา จังหวัดนราธิวาส จังหวัดสงขลา และจังหวัดสตูล อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของเลขาธิการที่ได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง
มีผู้ว่าราชการจังหวัดจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย ดูแลรายจังหวัด ถือเป็นหัวใจสำคัญของการปกครองส่วนภูมิภาค ทำหน้าที่ประสานหน่วยงานจากกระทรวงต่างๆ สำหรับการทำงานในพื้นที่
ส่วนองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ตั้งแต่ระดับจังหวัด เมือง และตำบลตามลำดับ
ลักษณะเด่น เป็นการบริหารและการปกครองรูปแบบพิเศษที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน หน่วยงานราชการส่วนใหญ่ให้การยอมรับ
โครงสร้างการบริหาร เลขาธิการมาจากการแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี มีสภาที่ปรึกษาการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (สปต.) คณะกรรมการยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (กพต.)
ส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตั้งแต่องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ยังคงอยู่เหมือนเดิม
จุดเด่นอยู่ตรงที่มีความเป็นเอกภาพในการบริหารราชการ และเป็นนิติบุคคล เลขาธิการมีอำนาจสั่งย้ายข้าราชการฝ่ายพลเรือน ที่มีพฤติกรรมไม่เหมาะสมออกนอกพื้นที่ได้ทันที โครงสร้างบริหารราชการและอำนาจหน้าที่ยังคงเดิม ไม่เปลี่ยนแปลงไปจากปัจจุบัน
ข้อวิจารณ์ พื้นที่รับผิดชอบครอบคลุมจังหวัดที่ไม่ได้มีความขัดแย้งรุนแรงคือ จังหวัดสตูลและพื้นที่ส่วนใหญ่ของจังหวัดสงขลา ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ไม่มีอำนาจจริง มีงบประมาณจำกัด ขาดความเป็นอิสระ คนในพื้นที่ไม่ได้มีโอกาสเลือกผู้บริหารศูนย์อำนวยการบริหารราชการจังหวัด ชายแดนภาคใต้
ทั้งนี้ ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นส่วนราชการรูปแบบเฉพาะที่ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง มีฐานะเป็นนิติบุคคล อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
เลขาธิการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีฐานะเทียบเท่าปลัดกระทรวง รับผิดชอบการปฏิบัติหน้าที่ของศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ และเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ พนักงาน และลูกจ้าง ที่ปฏิบัติงานในศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีรองเลขาธิการตามจำนวนที่นายกรัฐมนตรีกำหนด เป็นผู้ช่วยสั่งการ และปฏิบัติงานตามที่เลขาธิการมอบหมาย
ในส่วนของคณะกรรมการยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน มีอำนาจหน้าที่พิจารณาให้ความเห็นชอบยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาจังหวัดชายแดน ภาคใต้ ตามที่ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้เสนอ พิจารณาให้ความเห็นชอบแผนงาน โครงการ และการจัดตั้งงบประมาณ เพื่อสนับสนุนการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พิจารณาให้ความเห็นชอบการกำหนดเขตพัฒนาพิเศษและกรอบแนวทางการบริหาร และการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษ ตามที่ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้เสนอ
พิจารณาเสนอแนะหน่วยงานของรัฐให้จัดทำแผนพัฒนา แผนงาน และโครงการ พร้อมงบประมาณในเขตจังหวัดชายแดนภาคใต้ กำกับ เร่งรัด ติดตาม แก้ไขกฎระเบียบ และลดขั้นตอนการปฏิบัติต่าง ๆ เพื่อให้การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เสนอแนะแนวทางการแก้ไขปัญหาและอุปสรรคในเขตจังหวัดชายแดนภาคใต้ต่อคณะ รัฐมนตรี แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ หรือคณะทำงานเพื่อช่วยเหลือหรือปฏิบัติงานได้ตามความเหมาะสม
สำหรับปฏิบัติการอื่นตามที่กฎหมายกำหนด ให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย
ในส่วนของสภาที่ปรึกษาการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ให้นายกรัฐมนตรีแต่งตั้งตัวแทนสาขาอาชีพต่างๆ จากการคัดเลือกกันเองจำนวนไม่เกิน 49 คน มีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นชอบนโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาค ใต้ ที่สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติจัดทำ หรือปรับปรุง เพื่อเสนอสภาความมั่นคงแห่งชาติพิจารณา ให้คำปรึกษา เสนอแนะ ร่วมมือ และประสานงานกับศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ในการปฏิบัติการ ตรวจสอบ และประเมินผลการปฏิบัติการ รายงานต่อเลขาธิการ และนายกรัฐมนตรีเพื่อทราบ
ทางเลือกที่ 2 ทบวงการบริหารพื้นที่ชายแดนใต้
มีสถานะเทียบเท่ากระทรวงจังหวัดชายแดนภาคใต้ อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของรัฐมนตรี มีผู้ว่าราชการจังหวัดแต่ละจังหวัดที่มาจากการแต่งตั้งทำหน้าที่เป็นรองปลัด ทบวง และมีองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ลักษณะเด่นอยู่ที่เป็นการบริหารปกครองรูปแบบพิเศษ ที่มีสถานะเทียบเท่ากระทรวง เป็นรูปแบบที่มีลักษณะประนีประนอมระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น ยึดหลักการถ่ายโอนอำนาจ
ในส่วนของโครงสร้างการบริหาร มีรัฐมนตรีว่าการทบวงเป็นผู้บริหารสูงสุด ปลัดทบวงเป็นข้าราชการประจำ โดยให้รองปลัดทบวงที่มาจากผู้ว่าราชการจังหวัดปัตตานี จังหวัดยะลา และจังหวัดนราธิวาส กำกับดูแลการบริหารงานในแต่ละจังหวัด
มีสมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งมาจากการเลือกตั้งตัวแทนภายในกลุ่มอาชีพ มีอำนาจให้ความเห็นชอบต่อนโยบายและงบประมาณของทบวงฯ
นอกจากจะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ยังคงอยู่เหมือนเดิมแล้ว ยังมีสภาท้องถิ่นที่มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งในแต่ละเขตท้องถิ่น และผู้นำศาสนาที่สรรหามาจากท้องถิ่นอีกด้วย
นับเป็นข้อเสนอรูปแบบการปกครอง ที่มีการถ่วงดุลกลุ่มพลังทุกฝ่าย มีลักษณะประนีประนอมระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น และระหว่างคนทุกกลุ่มในท้องถิ่น โดยมีฝ่ายการเมืองเป็นผู้ทำหน้าที่บริหารพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้โดยตรง
สำหรับจุดอ่อนที่มีการวิพากษ์วิจารณ์การปกครองรูปแบบทบวงคือ ไม่มีการกระจายอำนาจสู่ประชาชน เนื่องจากยังยึดติดอยู่กับระบบบริหารราชการ ไม่มีหลักประกันว่ารัฐมนตรีว่าการทบวง จะสะท้อนความเป็นตัวแทนของประชาชนในพื้นที่ได้จริง ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ไม่มีอำนาจจริง มีงบประมาณจำกัด และขาดความเป็นอิสระ
สำหรับรูปแบบการปกครองที่ได้จากงานวิจัยโครงการการศึกษาการปกครองท้อง ถิ่นของจังหวัดที่มีความหลากหลายทางชาติพันธุ์: กรณีศึกษาจังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส ของผู้ช่วยศาสตราจารย์ดอกเตอร์ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี และดอกเตอร์สุกรี หลังปูเต๊ะ และงานวิจัยตัวแบบทางกฎหมายสำหรับการปกครองท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ของอำนาจ ศรีพูนสุข ระบุว่า บวงการบริหารกิจการชายแดนภาคใต้ มีสถานะเทียบเท่ากระทรวงจังหวัดชายแดนภาคใต้ อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของรัฐมนตรี ซึ่งเป็นผู้นำในระดับนโยบายและองค์กรกำหนดนโยบาย ยุทธศาสตร์ และแนวทางในการแก้ปัญหาและพัฒนาจังหวัดปัตตานี จังหวัดยะลา จังหวัดนราธิวาส และอำเภอเทพา อำเภอจะนะ อำเภอสะบ้าย้อย และอำเภอนาทวี จังหวัดสงขลา
มีจังหวัดเป็นส่วนราชการระดับกรม จัดตั้งขึ้นตามเขตการปกครองเดิม ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเดิม มีฐานะเทียบเท่าอธิบดีจังหวัด ขณะที่ระเบียบราชการ ตั้งแต่อำเภอ ตำบล และหมู่บ้านยังคงฐานะเดิม แต่ให้ขึ้นตรงกับทบวง
นอกจากนี้ ยังมีการจัดตั้งเขตพื้นที่พิเศษ (Special Region) อยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากทบวงฯ ขึ้นมาดูแลการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจในภาพรวมของกลุ่มจังหวัด โดยแบ่งบทบาทให้ไม่ซ้อนทับกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เขตพื้นที่พิเศษ ประกอบด้วย สภาเขตพื้นที่พิเศษ มีสมาชิก 2 ประเภทคือ จากการเลือกตั้งโดยตรงอำเภอละหนึ่งคน และให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และเทศบาลคัดเลือกเข้ามาอีกจำนวนหนึ่ง สภามีหน้าที่จัดทำแผนและยุทธศาสตร์การพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจ และพิจารณาจัดสรรงบประมาณ
นอกจากนี้ ยังมี “คณะกรรมการสังคมและเศรษฐกิจเขตพื้นที่พิเศษ” เป็นที่ปรึกษาสภาเขตพื้นที่พิเศษ
มีประธานสภาเขตพื้นที่พิเศษ เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร วาระดำรงตำแหน่ง 4 ปี มี “สำนักงานเลขาธิการสภาเขตพื้นที่พิเศษ” เป็นกลไกส่วนราชการ เป็นหน่วยธุรการและหน่วยงานสนับสนุนทางวิชาการ มีเลขาธิการเป็นผู้บังคับบัญชา
สำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเดิม ไม่ว่าจะเป็นองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ให้มีการปรับปรุงโครงสร้างภายใน เพื่อตอบสนองต่อวิถีการดำเนินชีวิตตามหลักศาสนา และการพัฒนาในมิติที่มีศาสนานำ โดยจัดตั้ง “คณะกรรมการสังคมและเศรษฐกิจ” ขึ้นในทุกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ ให้มีกรรมการที่เลือกสรรขึ้นมา โดยให้ความสำคัญกับผู้นำศาสนา ผู้นำท้องถิ่น ผู้ทรงคุณวุฒิด้านต่างๆ
อีกทั้งให้ความสำคัญกับหลักกฎหมายอิสลาม หรือชะรีอะห์ เพิ่มกลไกการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทตามหลักการดังกล่าว เป็นการลดคดีความที่นำขึ้นสู่ศาลยุติธรรม
นอกจากนี้ยังมีการปรับปรุงการจัดเก็บรายได้ท้องถิ่น โดยเพิ่มทั้งอำนาจและแหล่งรายได้ใหม่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน พื้นที่ โดยโอนมาให้รัฐมนตรีทบวงการบริหารกิจชายแดนภาคใต้ เป็นผู้กำกับดูแล
ติดตามทางเลือกที่ 3 และที่ 4 ได้ในตอนต่อไป
