ที่มา ประชาไท
ปรัชญเกียรติ ว่าโร๊ะ
โรงเรียนนักข่าวชายแดนใต้ ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ (DSJ)
เป็นที่ทราบกันแล้วว่า ข้อเสนอรูปแบบการกระจายอำนาจในจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีมากมายหลากหลาย
คณะทำงานคณะทำงานด้านปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ (กระจายอำนาจ) ในการจัดงานสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็น 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่ได้รับการแต่งตั้งจากสภาประชาสังคมชายแดนใต้ จึงต้องนำข้อเสนอต่างๆ มาพิจารณาจัดหมวดหมู่ เพื่อนำไปเสนอในที่ประชุมสมัชชาเฉพาะประเด็น 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในวันที่ 5 มกราคม 2555
ในที่สุดก็พบว่าข้อเสนอรูปแบบการกระจายอำนาจ ในจังหวัดชายแดนภาคใต้มีอยู่ 6 ทางเลือก
2 ใน 6 ทางเลือกคือ ศูนย์อำนวยการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ ศอ.บต. และทบวงบริหารราชการพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่ง “โรงเรียนนักข่าวชายแดนใต้” ได้นำเสนอไปเมื่อตอนที่แล้ว
ตอนนี้จึงถึงคิวนำเสนอทางเลือกที่ 3 สามนคร 1 และทางเลือกที่ 4 สามนคร 2
อันที่จริงรูปแบบการปกครองที่เรียกว่า “นครปัตตานี” ถูกนำเสนอโดยพล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ อดีตนายกรัฐมนตรีมาก่อน จากนั้นจึงมีผู้นำเสนอรูปแบบการปกครอง “สามนคร” คือ นครปัตตานี นครยะลา และนครนราธิวาสขึ้นมาประกบ
รู้จักการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษสามนคร
บทความวิจัย “ตัวแบบทางกฎหมายสำหรับการปกครองท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้” โดยอำนาจ ศรีพูนสุข ระบุสาระสำคัญของระบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ว่า เป็นการเปลี่ยนจาก “จังหวัด” มาเป็น “นคร” หรือ “City” ทั้งในกรณีของนครยะลา นครนราธิวาส และนครปัตตานี โดยให้ทั้ง 3 นครเป็นนิติบุคคล มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกันกับกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา
นครทั้งสามจะมีโครงสร้างสำคัญๆ ดังนี้คือ “สภานคร” ที่จะมีฐานะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ภายใต้ “เขต” หรืออำเภอเดิม และมาจากการคัดเลือกสมาชิกสภาเทศบาลในพื้นที่นั้นๆ
นอกจากนี้ยังมี “คณะกรรมการสังคมและเศรษฐกิจนคร” มีบทบาทเช่นเดียวกับคณะกรรมการในเขตพื้นที่พิเศษ สมาชิกคัดสรรมาจากผู้คนกลุ่มต่างๆ
ส่วนตำแหน่ง “ผู้ว่าราชการนคร” ซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตนคร (หรือเขตจังหวัดเดิม) มีข้าราชการประจำคือ “ปลัดนคร” เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการส่วนท้องถิ่นในสังกัดนครนั้นๆ
โครงสร้างต่อมาคือ ในระดับ “เขต” หรืออำเภอในความหมายเดิม จะมี “สภาเขต” เป็นองค์กรที่ปรึกษาของฝ่ายบริหาร ประกอบด้วย สมาชิกที่มาจากการสรรหาตำบลละ 2 คน มี “ผู้อำนวยการเขต” ที่แต่งตั้งจากผู้ว่าราชการนครเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการส่วนท้องถิ่น และทำหน้าที่เป็นผู้แปรนโยบายสู่การปฏิบัติ
มีการจัดตั้ง “คณะกรรมการประสานการพัฒนาพื้นที่ชายแดนภาคใต้” มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ระดับชาติ เกี่ยวกับการพัฒนาพื้นที่ รวมถึงการร่วมมือพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจในระดับภูมิภาค มี “สำนักงานคณะกรรมการประสานการพัฒนาพื้นที่ชายแดนภาคใต้” เป็นหน่วยงานระดับกรม เป็นหน่วยงานเลขานุการ
นั่นเป็นผลงานวิจัยทางวิชาการ ที่นำมาสู่ทางเลือกที่ 3 และทางเลือกที่ 4 ที่จะกล่าวถึงต่อไปนี้
ทางเลือกที่ 3 สามนคร 1
เป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ภายใต้ความรับผิดชอบของผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ ประชาชนเป็นรายจังหวัด ยังคงเหลือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแค่ 2 ระดับคือ เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล
ลักษณะเด่นของสามนคร 1 อยู่ตรงที่ประชาชนในพื้นที่เลือกตั้งผู้ว่าราชการโดยตรง เป็นรายจังหวัด ยกเลิกองค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่ยังคงมีเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล และยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค
ในส่วนของโครงสร้างการบริหาร มีผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรง สมาชิกสภาจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากเขต (อำเภอ) มีคณะกรรมการประสานงานระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลยังคงอยู่
ข้อสนับสนุน ประชาชนสามารถเลือกผู้นำที่ตนเองต้องการได้ ในขณะที่ผู้นำที่ได้รับการเลือกตั้ง มีความเป็นตัวแทนสูง และมีพันธะรับผิดชอบโดยตรงต่อผู้คนที่เลือกเข้ามา
ลดแรงต้านจากองค์กรปกครองท้องถิ่นในปัจจุบัน เพราะเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลยังคงอยู่ พร้อมกับยกฐานะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง และมีอำนาจมากขึ้น
ประชาชนในพื้นที่มีโอกาส ได้รับการบรรจุเป็นข้าราชการในท้องถิ่นมากขึ้น
ข้อที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอำนาจจริง งบประมาณจำกัด ขาดความเป็นอิสระ การเปิดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ทำให้กลุ่มอิทธิพลเข้ามามีอำนาจทางการเมืองมากขึ้น ส่งผลเกิดการทุจริตสูงขึ้น และประชาชนยังไม่พร้อมที่จะเลือกผู้ว่าราชการจังหวัด
ข้อเสนอที่ใกล้เคียงกับสามนคร 1 “การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ” ของคณะกรรมการปฏิรูป ที่มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน
ข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูป มีสาระสำคัญตรงให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค ปรับบทบาทหน่วยราชการในระดับจังหวัดให้เหลือเพียง 3 รูปแบบคือ
1.สำนักงานประสานนโยบาย หรือสำนักงานบริการทางวิชาการ เช่น ศูนย์วิจัยข้าว สถานีประมง ศูนย์วิจัยมลพิษสิ่งแวดล้อม เป็นต้น เพื่อสนับสนุนการทำงานของส่วนกลางหรือท้องถิ่น
2.สำนักงานสาขาของราชการส่วนกลาง เฉพาะในภารกิจที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการเอง เช่น การจัดเก็บภาษีรายได้ และภาษีมูลค่าเพิ่ม การจัดทำหนังสือเดินทาง เป็นต้น
3.สำนักงานตรวจสอบและเสนอแนะการบริหารจัดการท้องถิ่น
ส่วนภารกิจอื่นๆ ในการให้บริการของหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัด ยกเป็นอำนาจในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับจังหวัด และระดับต่ำกว่าจังหวัด
การปกครองท้องถิ่นแบ่งเป็น 2 ระดับ โดยให้ “องค์การบริหารส่วนจังหวัด” เป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัด และให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล เป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับต่ำกว่าจังหวัด
อนาคตควรยกระดับองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีอยู่เป็นเทศบาล ทั้งนี้การยกระดับควรคำนึงถึงขนาดหรือจำนวนประชากรที่เหมาะสมต่อการให้ บริการที่ดีและมีประสิทธิภาพ และคำนึงถึงรูปแบบการเลือกตั้งผู้บริหารและสภาท้องถิ่น ที่จะไม่ให้เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบ ระหว่างชุมชนที่อยู่ในเขตเมือง และชุมชนในเขตชนบท
การบริหารจัดการตนเองของท้องถิ่น ประกอบด้วย 2 กลไกหลัก กลไกแรกเป็นการบริหารจัดการตนเองของชุมชน และประชาชนในท้องถิ่น ด้วยรูปแบบและกลไกประชาสังคมซึ่งมีอยู่เดิมและหลากหลายในแต่ละพื้นที่ สอดประสานกับกลไกที่สองคือ การบริหารราชการหรือการปกครองท้องถิ่น ซึ่งได้รับการถ่ายโอนอำนาจมาจากรัฐบาล
ผู้บริหารและสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่บริหารราชการ ในฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเช่นเดิม แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องรับรอง และสนับสนุนบทบาทของชุมชนและภาคประชาสังคม ในการมีส่วนร่วมบริหารราชการ การจัดบริการ การตัดสินใจที่มีผลสำคัญต่อการวางแผนพัฒนาท้องถิ่น และต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน ยังจำเป็นต้องสร้างความสัมพันธ์แบบใหม่ ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชน
คณะกรรมการประชาสังคม ประกอบด้วย ผู้แทนจากองค์กรชุมชน องค์กรอาชีพ องค์กรศาสนา หรือองค์กรประชาสังคมอื่นๆ เพื่อช่วยให้เกิดการปรึกษาหารือและต่อรองร่วมกัน รวมถึงเชื่อมโยงการบริหารราชการผ่านตัวแทนในระบบประชาธิปไตย กับการใช้อำนาจการตัดสินใจโดยตรงของประชาชน อันเป็นประชาธิปไตยโดยตรง เช่น การลงประชามติ หรือการลงลายมือชื่อ เพื่อยับยั้งการตัดสินใจขององค์กรปกครองท้องถิ่น
ทางเลือกที่ 4 สามนคร 2
เป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ภายใต้ความรับผิดชอบของผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ ประชาชนเป็นรายจังหวัด ปรับจังหวัดให้เป็นท้องถิ่นรูปแบบพิเศษคล้ายกรุงเทพมหานคร
ลักษณะเด่น ประชาชนในพื้นที่เลือกตั้งผู้ว่าราชการโดยตรงเป็นรายจังหวัด ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค และองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล
โครงสร้างการบริหาร มีผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรง สภาจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากเขต หรืออำเภอต่างๆ มีคณะกรรมการประสานงานระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น
ข้อสนับสนุน ประชาชนสามารถเลือกผู้นำที่ตนเองต้องการได้ ในขณะที่ผู้นำที่ได้รับการเลือกตั้งก็มีความเป็นตัวแทนสูง และมีพันธะรับผิดชอบโดยตรงต่อผู้คนที่เลือกเข้ามา ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจเต็มในการบริหารและจัดการทั้งจังหวัด
อัตรากำลังข้าราชการในท้องถิ่นจะขยายตัวเพิ่มมากขึ้น ทำให้ประชาชนในพื้นที่มีโอกาสที่จะได้รับการบรรจุเป็นข้าราชการในท้องถิ่น มากขึ้นตามไปด้วย
ข้อที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์คือ จะเกิดแรงต่อต้านจากนักการเมืองท้องถิ่น ที่เคยมีบทบาทในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเดิม
การเปิดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด จะทำให้กลุ่มอิทธิพลเข้ามามีอำนาจทางการเมืองมากขึ้น แนวโน้มการทุจริตจะมากตามไปด้วย และความไม่พร้อมของประชาชนในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด
รูปแบบที่ใกล้เคียงคือ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร พุทธศักราช ...
มีสาระสำคัญระบุว่า ให้ยกฐานะจังหวัดเชียงใหม่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ทั้งจังหวัด มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีอำนาจในการกำหนดแนวนโยบาย ระเบียบ ข้อบัญญัติ การจัดงบประมาณ การคลัง การจัดการบริหารบุคลากร กลไกโครงสร้างการบริหารงานภายในท้องถิ่น เพื่อการบริหารราชการท้องถิ่นได้โดยไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนในท้องถิ่นได้ครอบคลุมทุกเรื่อง
ยกเว้น 4 เรื่องหลักคือ ความมั่นคง (การทหาร) การเงิน (อัตราการแลกเปลี่ยน/สกุลเงิน) การต่างประเทศ และการศาล
ให้จัดตั้งการปกครองเชียงใหม่มหานคร เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น แบ่งพื้นที่การปกครองเป็นเขตและแขวง เปลี่ยนอำเภอให้เปลี่ยนเป็นเขต และเปลี่ยนตำบลเป็นแขวง
ให้มีสภาเชียงใหม่มหานคร โดยสมาชิกสภาเชียงใหม่มหานครมาจากการเลือกตั้ง จำนวนสมาชิกสภาเชียงใหม่มหานครขึ้นอยู่กับจำนวนเขตเลือกตั้ง ที่กำหนดโดยจำนวนราษฎรประมาณหนึ่งแสนคนตามทะเบียนราษฎร ทำหน้าที่พิจารณาข้อบัญญัติเชียงใหม่มหานคร และตรวจสอบผู้ว่าราชการเชียงใหม่มหานคร
ให้มีผู้ว่าราชการเชียงใหม่มหานคร มาจากการเลือกตั้งของราษฎร ทำหน้าที่บริหารงานเมืองเชียงใหม่มหานคร ให้มีสมาชิกสภาเขตอย่างน้อยเขตละ 7 คน มาจากการเลือกตั้งของราษฎรในเขต
ยกเลิกการปกครองในระบบองค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่ยังคงให้มีเทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบลต่อไป โดยขึ้นตรงต่อผู้อำนวยการเขต และผู้ว่าราชการเชียงใหม่มหานคร
โปรดติดตามตอนต่อไป ที่จะมาบอกเล่าถึงรูปแบบทางเลือกที่ 5 มหานคร 1 และทางเลือกที่ 6 มหานคร 2
