อำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมาย

ที่มา มติชน

โดย ธีระ สุธีวรางกูร

ความนำ

รัฐ ธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ปรับเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจหน้าที่ของ องค์กรตุลาการอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อนในระบบกฎหมายไทย กล่าวคือ นอกจากรัฐธรรมนูญจะกำหนดให้องค์กรตุลาการหรือศาลมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยคดี อันเป็นอำนาจหน้าที่หลักแล้ว กฎหมายสูงสุดของประเทศก็ยังกำหนดให้องค์กรของรัฐดังกล่าวนี้มีอำนาจเสนอคดี รัฐธรรมนูญ อำนาจเสนอร่างกฎหมาย อีกทั้งอำนาจในการสรรหาบุคคลเพื่อดำรงตำแหน่งในองค์กรของรัฐด้วย

ต่อ บรรดาอำนาจหน้าที่ที่ได้ปรับเปลี่ยนไปขององค์กรตุลาการนั้น ข้อที่ต้องตราไว้เบื้องต้นก็คือ กรณีได้เกิดขึ้นจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญซึ่งถูกยกร่างขึ้นในช่วงเวลาที่ คณะรัฐประหารยังมีอำนาจทางการเมืองอยู่ นอกจากนั้น ก็ยังเกิดขึ้นระหว่างที่องค์กรตุลาการกำลังมีบทบาทในด้านต่างๆ อย่างเข้มข้นภายใต้สิ่งที่เรียกกันว่า ”กระบวนการตุลาการภิวัฒน์”...

อำนาจ หน้าที่ขององค์กรตุลาการตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ เป็นเรื่องที่น่าสนใจยิ่งต่อการนำมาพิเคราะห์ทั้งในทางหลักการหรือด้าน เทคนิคกฎหมาย แต่ด้วยเหตุเกี่ยวกับความกว้างขวางของเนื้อหา ในชั้นนี้จึงขอมุ่งพิเคราะห์ไปที่ ”อำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมาย” เป็นสำคัญ

๑. องค์กรตุลาการกับอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมาย

คง เป็นครั้งแรกในระบบกฎหมายไทยที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้องค์กรตุลาการมี อำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมาย ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือร่างพระราชบัญญัติธรรมดาก็ตาม

กรณีร่างพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ องค์กรตุลาการที่สามารถเสนอร่างกฎหมายประเภทนี้ได้ก็คือ ศาลรัฐธรรมนูญและศาลฎีกา โดยร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ทั้งสองศาลมีอำนาจเสนอนั้น จะต้องเป็นร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ประธานศาลรัฐธรรมนูญหรือ ประธานศาลฎีกาตามแต่กรณีเป็นผู้รักษาการ (รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๓๙ ( ๓ ) )

สำหรับ ร่างพระราชบัญญัติธรรมดานั้น องค์กรตุลาการที่สามารถเสนอร่างกฎหมายประเภทนี้คงได้แก่ ศาลยุติธรรม ศาลปกครองหรือศาลทหาร โดยร่างพระราชบัญญัติที่องค์กรตุลาการเหล่านี้มีอำนาจเสนอ ก็จะต้องเป็นร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรและร่างพระราช บัญญัติที่ประธานศาลนั้นๆ เป็นผู้รักษาการ (รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ ( ๓ ) )

ข้อ ที่ควรสังเกตก็คือ เหตุที่ต้องกำหนดให้องค์กรตุลาการมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายได้นั้น หากพิจารณาตามเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ นัยว่าก็เพื่อเป็นการป้องกันไม่ให้เกิดการแทรกแซงการดำเนินงานของศาลได้ง่าย จึงจำเป็นต้องให้องค์กรตุลาการมีอำนาจดังกล่าวนี้

๒. อำนาจหน้าที่เสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการกับหลักการแบ่งแยกอำนาจ

อำนาจ หน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการจะมีผลต่อหลักการแบ่ง แยกอำนาจหรือไม่ อย่างไร ต่อความข้อนี้ มีความจำเป็นจะต้องตีความถึงสถานะแห่งอำนาจดังกล่าวขององค์กรตุลาการเสีย ก่อน

เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้องค์กรตุลาการมี อำนาจในการเสนอร่างกฎหมาย คำถามก็มีอยู่ว่าการที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติเช่นนี้จะมีความหมายอย่างไร ระหว่างความหมายตามนัยยะที่หนึ่งที่ว่า อำนาจเสนอร่างกฎหมายของ

องค์กรตุลาการ เป็น ”บทเสริม” อำนาจเสนอร่างกฎหมายขององค์กรอื่น กับความหมายตามนัยยะที่สองที่ว่า อำนาจเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการเป็น ”บทตัด” อำนาจขององค์กรอื่นในการเสนอร่างกฎหมาย

กรณี ความหมายตามนัยยะที่หนึ่ง คำอธิบายก็มีว่าแม้องค์กรตุลาการจะมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัด องค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ แต่อำนาจขององค์กรตุลาการในเรื่องนี้ เป็นอำนาจที่ควบคู่ไปกับอำนาจของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภา ในการที่จะเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มี ประธานศาลเป็นผู้รักษาการ องค์กรตุลาการที่มีอำนาจดังกล่าวนี้ จึงเป็นเพียงบทเสริมอำนาจทั่วไปในการเสนอร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีหรือ สมาชิกรัฐสภาเท่านั้น

ส่วนความหมายตามนัยยะที่สอง คำอธิบายจะมีว่าเมื่อองค์กรตุลาการมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัด องค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการแล้ว เมื่อเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดอำนาจหน้าที่ดังกล่าวนี้ให้กับ องค์กรตุลาการเพื่อป้องกันมิให้มีการแทรกแซงการดำเนินงานขององค์กรตุลาการ ได้ง่าย

ดังนั้น อำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการเกี่ยวกับการเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัด องค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ จึงเป็นอำนาจที่กำหนดไว้ให้กับองค์กรตุลาการเป็นการเฉพาะ และเป็นบทตัดอำนาจของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาในอันที่จะเสนอร่างกฎหมาย เกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ

ใน ความหมายทั้งสองนัยยะข้างต้น หากอำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กร ศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ เป็นเพียงบทเสริมเกี่ยวกับอำนาจทั่วไปในการเสนอร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรี หรือสมาชิกรัฐสภา อำนาจขององค์กรตุลาการดังกล่าวนี้ แม้จะมีเนื้อหาในลักษณะเดียวกันกับอำนาจบางส่วนของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิก รัฐสภา ก็ย่อมไม่ถือว่ามีผลกระทบต่อแก่นของหลักการแบ่งแยกอำนาจ

อย่าง ไรก็ตาม หากอำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการข้างต้นมีความหมายเป็นบทตัดอำนาจในการเสนอ ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้ รักษาการของของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาแล้ว นั่นย่อมหมายความว่าเป็นการทำลายหลักการแบ่งแยกอำนาจที่ขาดเหตุผลสมควรมารอง รับ หากเป็นไปดังนี้ ต้องถือว่าเป็นครั้งแรกที่ระบบรัฐธรรมนูญไทยได้จำกัดอำนาจการเสนอร่างกฎหมาย ของคณะรัฐมนตรีและสมาชิกรัฐสภา จากที่เคยมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายได้เป็นการทั่วไป กลายมาเป็นถูกห้ามมิให้เสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่าง กฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ

และหากเป็น ไปดังนั้น ผลที่ตามมายังมีต่อไปว่า หากเนื้อความของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือกฎหมายที่มีประธานศาล เป็นผู้รักษาการจะมีความบกพร่องอย่างไร การเสนอขอแก้ไขกฎหมายดังกล่าวนี้จากคณะรัฐมนตรีและสมาชิกรัฐสภาย่อมไม่ อาจกระทำได้ จนกว่าองค์กรตุลาการจะเสนอร่างแก้ไขกฎหมายนั้น เท่านั้น กล่าวถึงตรงนี้ คำถามมีอยู่ว่านี่เป็นการสร้างกลไกสำหรับป้องกันการแทรกแซงการดำเนินงานของ ศาลจากองค์กรอื่น หรือเป็นการสร้างกลไกเพื่อมิให้องค์กรอื่นเข้ามาตรวจสอบการดำเนินงานของ องค์กรตุลาการ

จากที่กล่าวมาทั้งหมด คือการตั้งสมมติฐานเกี่ยวกับสถานะแห่งอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายของ องค์กรตุลาการ อย่างไรก็ตาม หากต้องการให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมาย เกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ ระหว่างองค์กรตุลาการกับคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภา วิธีการพิสูจน์ที่ทำได้ก็คือ คณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาควรที่จะเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กร ศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการต่อรัฐสภา

หาก องค์กรตุลาการเห็นว่าคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาไม่อาจเสนอร่าง กฎหมายดังกล่าวนี้ได้เพราะรัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ที่จะให้องค์กรตุลาการเป็น ผู้เสนอเท่านั้น ดังนี้ หากคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาเห็นว่าตนมีอำนาจดังกล่าว กระบวนการระงับความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมายของ องค์กรทั้งหลายเหล่านี้ก็คงเป็นไปตามกลไกของรัฐธรรมนูญ [หากจะมี]

๓. อำนาจหน้าที่เสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการกับการขัดกันแห่งผลประโยชน์

การ ขัดกันแห่งผลประโยชน์ [conflict of interest] กล่าวโดยรวบรัด คือเป็นกรณีที่องค์กรของรัฐซึ่งแทนที่จะใช้อำนาจรัฐเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่กลับใช้อำนาจนั้นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตน ซึ่งหากองค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดได้กระทำการดังนี้ ก็ย่อมถือว่ามีการกระทำที่มีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์เกิดขึ้น

ทฤษฎี ว่าด้วยการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ตามมาตรา ๑๒๒ โดยกำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาต้องปฏิบัติหน้าที่เพื่อ ประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทยโดยไม่มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังนี้ เป็นที่ชัดเจนว่ามุ่งหมายไปที่การปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและ สมาชิกวุฒิสภาเป็นหลักว่าจะกระทำการอันมีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ มิได้

ปัญหาที่ควรหยิบยกขึ้นพิจารณามีว่า เฉพาะแต่การปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาเท่านั้น หรือที่อาจมีการกระทำการในลักษณะที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ กล่าวโดยเจาะจง หรือองค์กรตุลาการคงไม่อาจกระทำการในลักษณะเช่นนั้น

กรณี อำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมาย หากมีผู้ใดเห็นว่าเพียงแค่อำนาจหน้าที่ดังนี้ย่อมเป็นไปไม่ได้ว่า องค์กรตุลาการจะมีการกระทำในลักษณะที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ต่อความข้อนี้ สิ่งที่ต้องตอบก็คือแล้วการเสนอร่างกฎหมายไม่ถือว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่ กระนั้นหรือ ยิ่งกว่านั้น เมื่อการเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของสมาชิกรัฐสภาบางส่วนก่อนหน้า นี้ ยังถูกสมาชิกวุฒิสภาส่วนหนึ่งเห็นว่ามีเนื้อหาที่มีลักษณะเป็นการขัดกันแห่ง ผลประโยชน์จนจะนำไปเป็นเหตุของการถอดถอนออกจากตำแหน่ง

โดย ความที่กล่าวมานี้ เมื่อพิจารณาโดยหลักการ การเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการก็ย่อมมีโอกาสที่จะเกิดการกระทำที่มี ลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ระหว่างประโยชน์ส่วนตนกับประโยชน์สาธารณะ ได้เช่นกัน และเมื่อร่างกฎหมายที่องค์กรตุลาการสามารถเสนอได้นั้นเป็นร่างกฎหมายเกี่ยว กับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการซึ่งศาลเอง ก็มีส่วนได้เสียโดยสภาพอยู่ด้วย การเสนอร่างกฎหมายดังนี้ จึงมีความเป็นไปได้ที่ศาลจะเสนอร่างกฎหมายในลักษณะที่เอื้ออำนวยเพื่อ ประโยชน์ต่อองค์กรของตนในทางหนึ่งทางใด

จากความ ที่กล่าวมานี้ การที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติห้ามไม่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิก วุฒิสภากระทำการในลักษณะที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ แต่รัฐธรรมนูญกลับไม่มีบทบัญญัติเช่นนี้ไปบังคับใช้กับการการปฏิบัติหน้าที่ ขององค์กรตุลาการโดยเฉพาะการเสนอร่างกฎหมายขององค์กรศาลด้วย คำถามมีว่านี่นับเป็นการเขียนรัฐธรรมนูญที่มุ่งหมายให้ใช้บังคับกับการ ปฏิบัติหน้าที่ของบางองค์กรและละเว้นการบังคับเอากับบางองค์กรหรือไม่

อนึ่ง สำหรับการเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาล รัฐธรรมนูญซึ่งศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายนี้นั้น ก็เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย วิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ แต่ขณะเดียวกัน สุดท้ายศาลรัฐธรรมนูญก็ต้องมาทำหน้าที่ตรวจสอบร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐ ธรรมนูญฯที่ตนเป็นผู้เสนอ กรณีดังนี้ จะถือได้หรือไม่ว่านี่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ของศาลที่อาจมีลักษณะเป็นการขัด กันแห่งผลประโยชน์ในอีกรูปแบบหนึ่ง

ความสรุป

อำนาจ หน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมาย ยังคงมีปัญหาที่ควรพิเคราะห์ยิ่งทั้งเรื่องความชอบด้วยหลักการและเรื่องความ เหมาะสมในการจัดโครงสร้างอำนาจหน้าที่

ไม่ ว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจ หน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการจะเกิดจากบริบทใด มีความมุ่งหมายทางการเมืองซ่อนเร้นอยู่หรือไม่ สำคัญที่สุดคือต้องไม่ขัดกับหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญ และต้องวางบทบาทของศาลบนพื้นฐานของความเหมาะสม หากเราละเลยที่จะกระทำดังนี้ สุดท้ายศาลก็อาจก้าวล่วงเข้ามามีบทบาททางการเมืองไม่ว่าโดยตรงโดยอ้อมได้ และโดยการกระทำเช่นนี้ สุดท้ายองค์กรศาลเองที่จะเป็นผู้ทำลายตนเองจากอำนาจหน้าที่ซึ่งโดยสภาพแล้ว ไม่เหมาะสมที่ตนจะต้องกระทำ.

(จาก นิติราษฏร์ ฉบับ ๒๑ ธีระ สุธีวรางกูร คณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ )