พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ : จากการปกครองภายใต้ข้อยกเว้น สู่การทำให้ข้อยกเว้นเป็นเหตุผลในการปกครอง

ที่มา ประชาไท

(ฉบับปรับปรุงครั้งที่หนึ่ง - ใช้อ่านได้ในทุกพื้นที่)

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

แต่เดิมนั้น เรามักเชื่อว่าเราสามารถแบ่งแยกสังคมเผด็จการจากสังคมประชาธิปไตยด้วยการพิจารณาตัวบทในรัฐธรรมนูญ และกฏหมายฉบับอื่นๆ เช่นเราฟันธงกันมาตลอดว่า การมีมาตรา 17 ในรัฐธรรมนูญในยุคจอมพลสฤษดิ์ที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีอย่างกว้างขวางในการตัดสินใจต่างๆภายใต้เรื่องความมั่นคงของชาตินั้นเป็นข้อบ่งชี้อย่างชัดเจนว่าสังคมในยุคนั้นเป็นเผด็จการ

แต่เอาเข้าจริงแล้ว เราพบว่าในสังคมที่เราเรียกว่าสังคมประชาธิปไตย ก็มีกฏที่เรียกว่ากฏอัยการศึก ซึ่งมีขั้นตอนการประกาศใช้ได้เช่นกัน (และก็มีการประกาศใช้อยู่หลายครั้ง) หรือให้ทันสมัยหน่อยก็มีเรื่องที่เรียกว่า พระราชกำหนดสถานการณ์ฉุกเฉิน

นั่นก็หมายความว่าในสังคมประชาธิปไตยนั้น ก็มีความเป็นไปได้ที่จะมีการใช้อำนาจเบ็ดเสร็จ (ที่เรียกว่าเผด็จการ) เช่นกัน แต่ความแตกต่างที่สำคัญอยู่ที่ว่า การใช้อำนาจเบ็ดเสร็จในสังคมเผด็จการนั้นไม่ต้องถูกตรวจสอบ เพราะผู้ใช้อำนาจเผด็จการนั้น "เป็นผู้รับผิดชอบแต่เพียงผู้เดียว"

ขณะที่สำหรับสังคมประชาธิปไตยนั้น อำนาจของคนๆเดียว หรือคณะบุคคล ย่อมถูกตรวจสอบในสองระดับ กล่าวคือ ในระดับแรก อำนาจที่ใช้โดยคนๆเดียวหรือคณะบุคคลนั้น จะมีเงื่อนเวลากำกับว่าใช้ได้กี่วัน และภายหลังจากนั้นย่อมจะต้องพิสูจน์ตัวเองว่าการประกาศคำสั่งเหล่านั้นมีเหตุผลอันควรหรือไม่ ต่อสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากประชาชน ทั้งนี้เพราะกฏอัยการศึกและพระราชกำหนดสถานการณ์ฉุกเฉินนั้นเป็นกฏหมายที่ออกโดยฝ่ายบริหาร และมีลักษณะชั่วคราว ไม่ได้มีลักษณะถาวรใช้ไปได้เรื่อยๆ

เพราะโดยแท้จริงรัฐสภาต่างหากที่มีอำนาจในการออกกฏหมายตามเจตจำนงของรัฐธรรมนูญ เพราะการปกครองระบอบรัฐสภาประชาธิปไตยนั้นการออกกฏหมายจะต้องมีกระบวนการที่ผ่านการพิจารณาถกเถียงจากตัวแทนของประชาชนและผ่านการลงพระปรมาภิไธย ซึ่งกระบวนการดังกล่าวนี้ใช้เวลาอันยาวนาน มากกว่าการอกกฏหมายยกเว้น หรือข้อบังคับอื่นๆตามลำดับศักดิ์ของกฏหมาย

ส่วนในระดับที่สอง เนื่องจากสังคมประชาธิปไตยนั้นไม่มีผู้นำประเทศที่อยู่ค้ำฟ้า ดังนั้นผู้นำ/คณะผู้นำประเทศย่อมต้องถูกตรวจสอบโดยประชาชนผ่านการเลือกตั้งตามระยะเวลาที่กำหนด ดังนั้นการออกกฏหมายของรัฐบาล หรือของพรรคฝ่ายรัฐบาลใดๆก็จะต้องถูกตรวจสอบจากประชาชนเมื่อถึงเวลาที่กำหนด ถ้าไม่ดี ก็จะไม่ได้รับการเลือกตั้งกลับเข้ามาใหม่

โดยทั่วไปเรามักพูดเรื่องของกฏอัยการศึกและ/หรือพระราชกำหนดสถานการณ์ฉุกเฉิน ในแง่ของ "การปกครองภายใต้ข้อยกเว้น" ในความหมายที่ว่า เรามีสภาวะปรกติทางการเมืองอยู่ แล้วเราเชื่อว่าการใช้อำนาจเบ็ดเสร็จ และหรือ อำนาจที่เข้มข้นเข้มงวดนั้นเป็นข้อยกเว้น ด้วยต้องมีเหตุจำเป็นจริงๆเท่านั้นถึงจะใช้ได้ ไม่ว่าจะในสังคมเผด็จการหรือในสังคมประชาธิปไตย

แต่เอาเข้าจริง เรามักจะพบว่า การปกครองภายใต้ข้อยกเว้นนั้นมีเสน่ห์มาก เสียจนทำให้ผู้ที่ปกครองนั้นมักพยายามเสมอที่จะสร้างข้อยกเว้นที่มีลักษณะชั่วคราวให้กลายเป็นข้อยกเว้นที่เป็นลักษณะถาวร เพื่อทำให้การปกครองที่เชื่อว่าเป็นลักษณะชั่วคราวกลายเป็นการปกครองในลักษณะที่ถาวร

ลองพิจารณาคำว่า state of exception จะพบว่า คำว่า state มันแปลได้ทั้งคำว่า "สถานะ" "รัฐ" และ "รัฐบาล" แห่งข้อยกเว้น (of exception) นั่นแหละครับ

ผมมีประเด็นที่จะเขียนถึงการปกครองโดยการสถาปนาข้อยกเว้นมาเป็นข้ออ้างในการปกครองอยู่สี่ประเด็นดังนี้

ประการแรก การปกครองด้วยสภาวะข้อยกเว้นนั้นจะทำงานได้ดีเมื่อให้เหตุผลว่าประชาชนนั้นปกป้องตัวเองไม่ได้ ดังนั้นรัฐต้องเข้ามาปกป้องประชาชน

เรื่องนี้เหมือนจะไม่มีปัญหาอะไร แต่คิดไปคิดมา มันมีสองด้านที่ไม่เหมือนกัน กล่าวคือ ในด้านแรก การเพิ่มความเข้มข้นและเบ็ดเสร็จนั้นเกิดขึ้นภายใต้ข้ออ้างที่ว่า ประชาชนปกป้องตัวเองไม่ได้ เนื่องจากจะเกิดสถานการณ์รุนแรง หรือมีแนวโน้มที่จะเกิดสถานการณ์รุนแรง

แต่ในอีกด้านหนึ่งการจะป้องกันความรุนแรงที่จะเกิดขึ้นนั้น จำเป็นจะต้องทำให้ประชาชนไม่มีอำนาจ และต้องยืนยันให้ประชาชนไม่มีอำนาจและเปลือยเปล่ามากขึ้น

ในความหมายที่ว่า สิ่งเดียวที่ประชาชนจะมีในการปกป้องตัวเองนั้นคือความเมตตาและความเข้มแข็งของรัฐ ไม่ใช่สิทธิเสรีภาพที่ใช้ห่อหุ้มตัวเขา

ดังนั้นเราจะเห็นว่ายิ่งปล่อยให้การปกครองภายใต้ข้อยกเว้นนั้นดำเนินต่อไป ประชาชนก็มีแนวโน้มที่จะเปลือยเปล่ามากขึ้น เสียสิทธิเสรีภาพมากขึ้นเรื่อยๆ แม้กระทั่งจะเคลื่อนที่ไปไหน หรือแสดงความคิดเห้นที่แตกต่างไปจากรัฐบาล

สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ สภาวะที่ขัดกันเองของการพยายามลดทอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากขึ้น โดยเฉพาะเสรีภาพที่จะเห็นต่างและคัดค้านรัฐบาล แต่ในอีกด้านหนึ่ง คณะผู้ปกครองภายใต้สภาวะฉุกเฉินนั้นก็พยายามเหลือเกินที่จะยืนยันว่าทุกอย่างดำเนินไปได้อย่างเป็นปรติ

ลักษณะดังกล่าวนี้ค่อนข้างแปลกประหลาด เพราะกลายเป็นว่า หากต้องการเสรีภาพในอนาคต สิ่งที่จะต้องยอมในปัจจุบันก็คือการยอมให้เสรีภาพนั้นถูกริดรอน

ดังนั้นสิ่งที่แน่นอนหากมองจากปัจจุบันก็คือ การยอมให้ถูกริดรอนเสรีภาพ เพื่อหวังว่าจะได้รับเสรีภาพคืนมาในอนาคตทั้งที่หาความแน่นอนอะไรไม่ได้

ประการที่สอง การปกครองในสภาวะข้อยกเว้นนั้น จะมีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อสภาวะข้อยกเว้นนั้นมีอยู่ กล่าวคือ การปกครองดังกล่าวจะดำรงอยู่ได้ก็ต่อเมื่อสภาวะข้อยกเว้นนั้นดำเนินต่อไปเรื่อยๆ

นั่นหมายความว่าสภาวะขัดกันเองประการที่สองที่สำคัญก็คือ ประสิทธิภาพของการปกครองภายใต้ข้อยกเว้นนั้นสามารถวัดได้ในสองทาง ในทางแรกคือการสิ้นสุดสภาวะของข้อยกเว้น ซึ่งมักไม่เกิดขึ้นง่ายๆ หรือถ้าเกิดขึ้นก็เกิดขึ้นพร้อมกับความสูญเสียของคนจำนวนหนึ่ง(ซึ่งจะถูกมองว่าเป็นสมาชิกของสังคมหรือไม่ก็สุดแล้วแต่)

แต่ในอีกด้านหนึ่ง ความสำเร็จของการปกครองในสภาวะข้อยกเว้นก็คือการปกครองแบบข้อยกเว้นต่อไปเรื่อยๆตราบเท่าที่สภาวะข้อยกเว้นนั้นดำรงอยู่ เพราะเอาเข้าจริงแล้ว หากไม่มีสภาวะข้อยกเว้นหรือหากสภาวะข้อยกเว้นไม่ถูกสถาปนาขึ้น (แตกต่างจากการมองว่าสภาวะข้อยกเว้นนั้นอยู่เหนือการควบคุมของผู้ปกครอง ทำให้ผู้ปกครองต้องประกาศและจัดการกับสภาวะข้อยกเว้น และทำให้ข้อยกเว้นดังกล่าวหมดไป) ก็จะไม่มีเหตุผลในการมีการปกครองที่เข้มงวดกว่าปรกติตั้งแต่แรกเริ่มอีกต่างหาก

เราจึงเห็นว่า การปกครองในปัจจุบันนั้น จะมีความชัดเจนก็เฉพาะการประกาศภาวะฉุกเฉิน แต่ไม่สามารถแม้แต่จะบอกได้สภาวะฉุกเฉินนั้นจะสิ้นสุดลงเมื่อไหร่

ดังนั้นการสร้างสภาวะฉุกเฉิน สภาวะข้อยกเว้นเพื่อให้ปกครองต่อไป จึงง่ายกว่าการสร้างสภาวะให้ความฉุกเฉินและข้อยกเว้นนั้นสิ้นสุดลง

ประการที่สาม การปกครองในสภาวะข้อยกเว้น โดยเฉพาะเมื่อการปกครองดังกล่าวนั้นเกิดขึ้นจากการสถาปนาข้อยกเว้นขึ้นมา แล้วจึงปกครองด้วยการทำให้ข้อยกเว้นนั้นยืดเวลาออกไปเรื่อยๆ ทำให้เราต้องมาย้อนคิดกันอีกครั้งว่าใครสามารถสถาปนาข้อยกเว้นและกฏเกณฑ์ในการปกครองในระบอบการปกครองภายใต้สภาวะยกเว้นเหล่านั้นได้

พูดง่ายๆก็คือ คนที่สถาปนาระบอบการปกครองแบบข้อยกเว้นดังกล่าวนั้นเขาอยู่ภายใต้ระบบกฏหมายที่มีอยู่เดิมอย่างไร เคยมีการตั้งคำถามไหมว่าตกลงเขายอมให้กฏหมายข้อไหนอยู่ได้บ้างหรือเขาล้มเลิกกฏหมายข้อไหนบ้าง

พูดอีกอย่างก็คือ สุดท้ายแล้ว ผู้ปกครองในระบอบการปกครองแบบข้อยกเว้นนี้เขาอยู่ภายใต้ระบบกฏหมายหรือไม่? และที่สำคัญก็คือ เมื่อเขาไม่อยู่ภายใต้ระบบกฏหมาย เขาเองกลับพยายามบีบให้คนใต้ปกครองของเขาอยู่ภายใต้ระบบกฏหมาย โดยเฉพาะกฏหมายที่เขาสร้างขึ้นมา ทั้งที่เขาไม่ได้เคารพกฏหมายเดิมที่มีบางมาตรา แถมยังออกกฏหมายใหม่

ประการสุดท้าย ในการปกครองในห้วงเวลาของข้อยกเว้นนี้ "เสียง" อะไรบ้างที่ผู้ปกครองจะได้ยิน มีความเป็นไปได้ไหมว่า "เสียง" ของผู้ใต้ปกครองนั้นมีอยู่หลายแบบ แต่ผู้ปกครองผู้สร้าง กำหนด ประกาศ และตัดสินว่าสภาวะข้อยกเว้นจะสิ้นสุดลงเมื่อไหร่นั้น จะได้ยินเสียงของผู้ใต้ปกครองเพียงบางกลุ่มเท่านั้นเอง ... คำถามก็คือ ผู้ปกครองมีวิธีกำหนดและอธิบายอย่างไรว่าอะไรที่เรียกว่า "เสียง" อะไรที่เรียกว่า "ภาษา" (หรือเสียงที่มีความหมายสื่อสารได้และควรสื่อสารด้วย)

เอาเข้าจริงการกำหนดว่าเสียงไหนฟังได้ คือฟังแล้วเป็นภาษา มากกว่าเป็นแค่ เสียงวุ่นวาย อาจจะเป็นจุดเริ่มต้นของการกำหนดการปกครอง การปกครองภายใต้ข้อยกเว้น และการกำหนดข้อยกเว้นเพื่อใช้ในการปกครองก็เป็นไปได้นะครับ

แต่ก็ยากเย็นเหลือเกิน เพราะผู้ที่กำหนดเสียงเหล่านั้นให้เป็นภาษา นอกจากจะมาจากตัวรัฐบาลเอง หน่วยงานของรัฐบาลต่างๆ (อาทิ หน่วยงานข่าวกรอง) ยังจะเกี่ยวเนื่องไปถึงสื่อมวลชนผู้ทำหน้าที่ "สื่อเสียง/แปลงเสียง ให้เป็นภาษา" อีกด้วย

ท่าทางสิ่งนี้จะไม่เกิดขึ้น เพราะสื่อที่กำลังทำหน้าที่อยู่นั้นก็พร้อมที่จะเป็นสื่อภายใต้การปกครองแบบข้อยกเว้นอันเป็นนิรันดร์ไปด้วยมิใช่หรือ?

--------------------------------------

ปรับปรุงจากบทความที่ตีพิมพ์ครั้งแรกในคอลัมน์ เรื่องโม้ๆของนักเรียนนอก

เนชั่นสุดสัปดาห์ ปีที่ 16 ฉบับที่ 787 [29 มิ.ย. - 5 ก.ค. 2550]

ตีพิมพ์พร้อมกันทั้งใน prachatai.com และ onopen.com