วิเคราะห์ปม'ยกคำร้อง'ยุบปชป.

ที่มา ข่าวสด

คอลัมน์ รายงานพิเศษ

หมาย เหตุ : คณะนิติราษฎร์ นิติศาสตร์เพื่อราษฎร ประกอบด้วย นายวรเจตน์ ภาคีรัตน์ น.ส.จันทจิรา เอียมมยุรา นายประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช นายฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล นายธีระ สุธีวรางกูร น.ส.สาวตรี สุขศรี นายปิยบุตร แสงกนกกุล เขียนบทวิเคราะห์ "คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ" กรณียกคำร้องยุบพรรคประชาธิปัตย์



ตามที่ศาลรัฐธรรมนูญอ่านคำ วินิจฉัยที่ 15/2553 เรื่องนายทะเบียนพรรคการ เมืองขอให้ศาลฯ มีคำสั่งยุบพรรคประชาธิปัตย์ (ปชป.) เมื่อวันที่ 29 พ.ย. 2553 ต่อมามีการเผยแพร่คำวินิจฉัยกลางและความเห็นส่วนตนของตุลาการที่เป็นองค์คณะ

คณาจารย์คณะนิติราษฎร์ฯ ศึกษาคำวินิจฉัยดังกล่าวแล้ว เห็นว่าเพื่อประโยชน์ในทางวิชาการ และประโยชน์สำหรับการตรวจสอบกระบวนการทำงานตลอดจนการวินิจฉัยของศาลฯ จึงแสดงทัศนะทางกฎหมาย

โดยแยกเป็น 17 ข้อ ข้อ 1-12 เป็นการย้อนคดีตั้งแต่การประชุมของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) การยื่นคำร้อง และคำวินิจฉัยของศาลฯ ที่มีการเผยแพร่ฉบับเต็มทางเว็บไซต์ www.enlightened-jurists.com 'ข่าวสด' สรุปมาดังนี้

นายทะเบียนฯ (นายอภิชาต สุขัคคานนท์) มีความเห็นเสนอต่อประธานกกต. (ซึ่งก็คือนายอภิชาต) วันที่ 12 เม.ย. 2553 ว่าอาจมีการกระทำตามมาตรา 94 พ.ร.บ.พรรคการเมือง เห็นควรนำเรื่องเข้าที่ประชุมกกต. 21 เม.ย. 2553 กกต. จึงมีมติให้นายทะเบียนฯ ยื่นคำร้องต่อศาลฯ ให้ยุบปชป.

ทั้งนี้ ปชป. ยื่นคำร้องให้วินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในข้อกฎหมายว่านายทะเบียนฯ และกกต. ไม่มีอำนาจทำความเห็นให้ยุบพรรค จึงเป็นการดำเนินการข้ามขั้นตอน และไม่ได้ยกเรื่องดังกล่าวขึ้นพิจารณาสอบสวนภายใน 180 วัน ตามหลักการร้องคัดค้านเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง

นายทะเบียนก็ยื่นค้านคำร้องของปชป. ว่าการประชุมกกต. วันที่ 12 เม.ย. 2553 เสียงข้างมากมีมติให้นายทะเบียนฯ แจ้งอสส. ให้ยื่นคำร้องต่อศาลฯ แต่เสียงข้างน้อย 2 เสียง 1 ใน 2 คือนายอภิชาต เห็นว่าต้องให้นายทะเบียนฯ โดยความเห็นชอบของกกต. ยื่นคำร้องต่อศาลฯ ภายใน 15 วัน และประชุมอีกครั้งวันที่ 21 เม.ย. 2553 มีมติให้นายทะเบียนฯ ยื่นคำร้องต่อศาลฯ ให้ยุบปชป. จึงถือว่านายทะเบียนฯ กระทำการครบถ้วนตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติแล้ว

ประเด็นที่ว่าไม่ได้ยกเรื่องดังกล่าวขึ้นสอบสวนภายใน 180 วัน นายทะเบียนฯ คัดค้านว่ากรณีนี้ไม่ใช่เป็นกรณีคัดค้านค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง แต่เป็นกรณีการใช้จ่ายเงินกองทุนไม่ถูกต้อง และการจัดส่งรายงานการใช้จ่ายเงินไม่ถูกต้องอันเป็นเหตุยุบพรรค ซึ่งไม่มีอายุความ

ศาลฯ วินิจฉัยโดยเสียงข้างมาก 4 ต่อ 2 ว่ากระบวนการยื่นคำร้องขอให้ยุบปชป. ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ฝ่ายข้างมาก 1 เสียงใน 4 เสียง ให้เหตุผลว่าการยื่นคำร้องตามข้อกล่าวหาคดีนี้พ้นระยะเวลา 15 วัน ตามที่กฎหมายกำหนด

และฝ่ายข้างมาก 3 ใน 4 เสียง ให้เหตุผลว่าความยังไม่ปรากฏต่อนายทะเบียนฯ ว่ามีการกระทำฝ่าฝืนกฎหมาย อันจะเป็นเหตุให้ยุบปชป. และนายทะเบียนฯ ยังมิได้มีความเห็นว่ามีเหตุให้ต้องยุบปชป. ตามมาตรา 93 วรรคสอง และยังมิได้เสนอขอความเห็นชอบต่อกกต. โดยความเห็นของประธานกกต. ในการประชุมกกต. วันที่ 12 เม.ย. 2553 มิใช่การทำความเห็นในฐานะนายทะเบียนฯ กรณีไม่จำต้องวินิจฉัยประเด็นอื่นอีกต่อไป ให้ยกคำร้อง

ส่วนข้อ 13-17 เป็นแง่มุมทางกฎหมายที่คณะนิติราษฎร์ฯ เห็นต่างจากองค์คณะในคดีดังกล่าว มีเนื้อหา ดังนี้

13. คณาจารย์คณะนิติราษฎร์ฯ พิเคราะห์คำวินิจฉัยเห็นว่าประเด็นหลักที่เป็นปัญหาคือ คำวินิจฉัยนี้เกิดขึ้นโดยเสียงข้างมากของตุลาการที่เป็นองค์คณะหรือไม่

แม้ศาลฯ จะเขียนคำวินิจฉัยว่าศาลฯ วินิจฉัยโดยเสียงข้างมาก 4 ต่อ 2 ว่ากระบวนการยื่นคำร้องไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่เหตุผลของตุลาการเสียงข้างมากแตกต่างกัน คือ

มีตุลาการเพียง 1 คน ที่เห็นว่าการยื่นคำร้องของนายทะเบียนฯ เป็นการยื่นคำร้องพ้นระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด

ส่วนตุลาการอีก 3 คน เห็นว่าการยื่นคำร้องไม่ได้กระทำการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด กล่าวคือ มีการยื่นคำร้องให้ศาลฯ วินิจฉัยยุบพรรค ทั้งๆ ที่นายทะเบียนฯ ยังไม่ได้มีความเห็น และยังมิได้เสนอขอความเห็นชอบต่อกกต. แต่อย่างใด

เหตุผลของตุลาการ เป็นเหตุผลที่แตกต่างกันในแง่ประเด็นการยกคำร้อง ปัญหาก็คือ ในแง่ของการดำเนินกระบวนพิจารณาและการวินิจฉัยชี้ขาดคดีรัฐธรรมนูญ ศาลฯ สามารถ ตั้งประเด็นและวินิจฉัยในลักษณะดังกล่าวได้หรือไม่

14. การพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญ การวินิจฉัยเงื่อนไขที่ทำให้ศาลมีอำนาจดำเนินกระบวนพิจารณา กับการวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี จะต้องวินิจฉัยแยกต่างหากจากกัน

เงื่อนไขที่ทำให้ศาลมีอำนาจดำเนินกระบวนพิจารณา ย่อมได้แก่ เขตอำนาจของศาลเหนือคดี อำนาจฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีหรือผู้ร้อง ความสามารถของผู้ฟ้องคดี หรือผู้ร้อง ความสามารถในการดำเนินกระบวนพิจารณา วัตถุแห่งคดี กระบวนการขั้นตอนที่ต้องดำเนินการก่อนการฟ้องคดี ความจำเป็นในการปกป้องคุ้มครองสิทธิ ระยะเวลาในการฟ้องคดี ฯลฯ

เงื่อนไขเหล่านี้เป็นเงื่อนไขที่ศาลฯ ต้องดำเนินการตรวจสอบเสียก่อน หากเงื่อนไขเหล่านี้ดำรงอยู่ครบถ้วนจึงจะสามารถวินิจฉัยเนื้อหาของคดีได้

กรณีมีประเด็นโต้แย้งกันว่าเงื่อนไขเหล่านี้ดำรงอยู่อย่างครบถ้วนหรือไม่ ตุลาการต้องวินิจฉัยชี้ขาดประเด็นที่โต้แย้งนั้นทีละประเด็น เช่น หากโต้แย้งกันว่าผู้ร้องมีอำนาจยื่นคำร้องหรือไม่ ศาลฯ ต้องวินิจฉัยในประเด็นนี้เสียก่อน ตุลาการทุกคนที่เป็นองค์คณะต้องออกเสียงวินิจฉัย

หากผ่านประเด็นนี้ไปแล้วมีข้อโต้แย้งกันอีกว่า คำร้องยื่นภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ ตุลาการทุกคนก็จะต้องวินิจฉัยในประเด็นนี้เช่นกัน

การกำหนดประเด็นวินิจฉัยชี้ขาดเช่นนี้ จะทำให้ในที่สุดแล้วคำวินิจฉัยเกิดจากเสียงข้างมากขององค์คณะ และจะปรากฏเหตุผลในคำวินิจฉัยอย่างชัดเจนว่าคดีนั้น ศาลฯ วินิจฉัยโดยอาศัยเหตุผลในทางกฎหมายเรื่องใด

หากไม่กำหนดประเด็นวินิจฉัยเช่นนี้ แต่กำหนดประเด็นรวมๆ กันไป สุดท้ายย่อมจะหาเสียงข้างมากขององค์คณะไม่ได้ เช่น หากมีตุลาการในองค์คณะ 6 คน ตุลาการ 2 คน อาจยกคำร้องเพราะเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจศาล อีก 2 คนเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจ แต่ยกคำร้องเพราะเห็นว่าผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ตุลาการอีก 2 คนเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน แต่ยกคำร้องเพราะเห็นว่าฟ้องเกินระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด

เช่นนี้จะถือว่าเหตุผลที่ยกคำร้องคืออะไร เพราะการยกคำร้องโดยอาศัยเหตุใดเหตุหนึ่งนั้น จะมีผลต่อการนำคดีมาฟ้องใหม่ไม่เหมือนกัน

15. ในคดีนี้ตุลาการที่ยกคำร้องเพราะเหตุที่การยื่นคำร้องกระทำการข้ามขั้นตอน ที่กฎหมายกำหนด ทำให้นายทะเบียนฯ ไม่มีอำนาจยื่นคำร้อง มี 3 คน จากตุลาการที่เป็นองค์คณะ 6 คน ซึ่งยังถือไม่ได้ว่าเป็นเสียงข้างมากขององค์คณะ

ในขณะที่ตุลาการที่ยกคำร้องเพราะเห็นว่าการยื่นคำร้องได้กระทำเมื่อพ้นระยะ เวลาที่กฎหมายกำหนดไปแล้วมีเพียง 1 คน จากตุลาการที่เป็นองค์คณะ 6 คน ก็จะถือว่าเป็นเสียงข้างมากขององค์คณะไม่ได้เช่นกัน

การลงมติเพื่อให้ได้เสียงข้างมากในคดีนี้ ศาลฯ ต้องกำหนดประเด็นเสียก่อนว่าผู้ร้องมีอำนาจยื่นคำร้องหรือไม่ และตุลาการทุกคนต้องวินิจฉัยในประเด็นนี้

กรณีที่ลงมติไปแล้วยังหาเสียงข้างมากไม่ได้ จะต้องลงมติใหม่อีก และหากจำเป็นก็ต้องกำหนดประเด็นย่อยลงไปอีก และให้ตุลาการที่เป็นองค์คณะวินิจฉัยทีละประเด็น ในลักษณะที่ตุลาการที่มีสิทธิออกเสียงวินิจฉัยหากได้วินิจฉัยอย่างใดไปแล้ว ในประเด็นก่อนในฝ่ายข้างน้อย ตุลาการผู้นั้นจะต้องรับเอาผลของการวินิจฉัยในประเด็นถัดไปและต้องออกเสียง วินิจฉัยด้วย เพื่อจะได้ผลการวินิจฉัยที่เกิดจากเสียงข้างมาก

เมื่อผ่านประเด็นเรื่องอำนาจในการยื่นคำร้องแล้ว ศาลฯ จึงจะสามารถวินิจฉัยในประเด็นเรื่องของระยะเวลาในการยื่นคำร้องเป็นลำดับถัดไป

มีข้อสังเกตว่าการที่ศาลฯ ไม่ได้กำหนดประเด็นวินิจฉัยในลักษณะที่กล่าวมาข้างต้น และเขียนเหตุผลในคำวินิจฉัยทั้งสองกรณีลงในคำวินิจฉัยของศาลฯนั้น ย่อมทำให้เกิดความสับสนต่อไปว่าตกลงแล้วเหตุผลที่ศาลฯ ใช้ในการยกคำร้องคือเหตุผลใดกันแน่

ยิ่งไปกว่านั้นคำวินิจฉัยของศาลฯ ยังขัดแย้งกันเองในบางส่วนอีกด้วย คือ ฝ่ายที่ถูก นับว่าเป็นฝ่ายข้างมาก 3 คน เห็นว่านายทะเบียนฯ ต้องมีความเห็นให้ยุบปชป. เสียก่อน จึงเสนอเรื่องให้กกต. ให้ความเห็นชอบได้

ขณะที่ฝ่ายที่ถูกนับว่าเป็นฝ่ายข้างมาก 1 คน เห็นว่านายทะเบียนฯ จะเสนอความเห็นว่าปชป. มีเหตุตามพ.ร.บ.พรรคการเมือง มาตรา 93 วรรคหนึ่ง (ซึ่งเป็นเหตุให้ยุบพรรคการ เมือง) ต่อกกต. หรือไม่ก็ได้

คณาจารย์คณะนิติราษฎร์ฯ จึงเห็นว่าคำวินิจฉัยของศาลฯ ในเรื่องนี้ไม่ได้เกิดขึ้นจากเสียงข้างมากขององค์คณะ ไม่ชอบด้วยหลักการทำคำวินิจฉัยในทางตุลาการ และเกิดปัญหาขึ้นตามมาว่าคำวินิจฉัยดังกล่าวมีผลในทางกฎหมายหรือไม่ อย่างไร

16. การตีความ "กระบวนการและขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญ" ของศาลฯ สอดคล้องกับหลักการใช้และการตีความกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายมหาชนหรือไม่

คดีนี้ตุลาการที่ถูกนับว่าเป็นฝ่ายข้างมาก 3 คน เห็นว่าการที่นายอภิชาต มีมติเห็นชอบในการประชุมวันที่ 12 เม.ย. 2553 ให้ยุบปชป. ไม่ใช่เป็นการให้ความเห็นในฐานะนายทะเบียนฯ แต่เป็นความเห็นในฐานะประธานกกต. จึงถือว่านายทะเบียนฯ ยังไม่ได้มีความเห็น กระบวนการยื่นคำร้องขอให้ยุบปชป. จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย

คณาจารย์คณะนิติราษฎร์ฯ เห็นว่า ที่สุดแล้วนายทะเบียนฯ ยื่นคำร้องขอให้ยุบปชป. ตามความเห็นชอบของกกต. ก็เท่ากับนายทะเบียนฯ เห็นโดยปริยายว่าปชป. กระทำการอันต้องด้วยเหตุที่กฎหมายกำหนดสมควรถูกยุบพรรค

แม้เรื่องนี้อาจมีข้อทักท้วงว่าการนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของกกต. นายทะเบียนฯ ยังไม่ได้ให้ความเห็นไว้จนเป็นที่ประจักษ์ชัดก็ตาม แต่การที่นายทะเบียนฯ ดำเนินการในเวลาต่อมาก็มีผลเป็นการเยียวยาความบกพร่องอันไม่ใช่เรื่องสาระ สำคัญไปแล้ว

เทียบเคียงได้กับบทบัญญัติในมาตรา 41 พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ที่หากเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองจะออกคำสั่งต้องให้เจ้าหน้าที่อื่น ให้ความเห็นชอบก่อน แต่หากไม่ได้ขอความเห็นชอบ เมื่อเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจให้ความเห็นชอบได้ให้ความเห็นชอบในภายหลัง คำสั่งทางปกครองนั้นก็ย่อมมีผลสมบูรณ์ใช้ได้ตามกฎหมาย หาได้เสียเปล่าไป หรือมีปัญหาความชอบด้วยกฎหมายไม่

การที่ศาลฯ วินิจฉัยแยกกระบวนการและขั้นตอนดังกล่าวออกจากกันเป็นส่วนๆ อีกทั้งขั้นตอนดังกล่าวนั้นในเวลาต่อมาก็ถูกเยียวยาแล้วโดยการกระทำของ องค์กรผู้ทรงอำนาจ

และแยกการกระทำของนายทะเบียนฯ กับการกระทำของประธานกกต. ออกจากกันอย่างสิ้นเชิง โดยมิได้พิเคราะห์เจตนาที่แท้จริงของเจ้าหน้าที่ผู้ทรงอำนาจในเรื่องดัง กล่าว คือนายอภิชาต มาเป็นเหตุวินิจฉัยยกคำร้องของนายทะเบียนฯ คณาจารย์คณะนิติราษฎร์ฯ ไม่อาจเห็นพ้องด้วยได้

17. โดยที่คดีนี้มีปัญหาในแง่ของการทำคำวินิจฉัยว่าเกิดจากเสียงข้างมากขององค์ คณะหรือไม่ และปัญหาในแง่ของเหตุผลในทางข้อกฎหมายที่ใช้ในการยกคำร้องของนายทะเบียนฯ องค์กรที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้สมควรต้องกระทำเรื่องนี้ให้กระจ่างต่อไป

การดำเนินการในเรื่องนี้ย่อมรวมถึงการตรวจสอบกฎเกณฑ์ว่าด้วยวิธีพิจารณาของ ศาลฯ การตรวจสอบการรักษากฎเกณฑ์ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลฯ การตรวจสอบตุลาการแต่ละคน ไปจนกระทั่งถึงการตรวจสอบว่าคำวินิจฉัยในคดีนี้ซึ่งมีปัญหาว่าไม่ได้เกิดจาก เสียงข้างมากขององค์คณะมีผลในทางกฎหมายหรือไม่

อนึ่ง ในทางปฏิบัติ โดยเหตุที่กรณีนี้ศาลฯ ยังไม่ได้วินิจฉัยในเนื้อหาของคดี แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 216 วรรคห้าจะบัญญัติว่า "คำวินิจฉัยของศาลฯ ให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐ" ก็ตาม

แต่เมื่อเหตุผลในคำวินิจฉัยบางส่วนขัดแย้งกันเอง โดยเหตุผลของตุลาการฝ่ายที่ถูกนับเป็นเสียงข้างมาก 3 คน เห็นว่านายทะเบียนฯ ยังไม่ได้ให้ความเห็นในเรื่องดังกล่าว

จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่นายทะเบียนฯ จะได้ให้ความเห็นในเรื่องดังกล่าวเสียให้ชัดเจน เพื่อนำเรื่องเข้าสู่กระบวนการพิจารณาให้วินิจฉัยในเนื้อหาของคดีต่อไป