กังขาการทำงานของกฤษฎีกา… ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่หรือไม่

ที่มา ประชาไท

ศรีสุวรรณ จรรยา
นายกสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน / กรรมการสิ่งแวดล้อม สภาทนายความ

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (Office of the Council of State of Thailand) เป็นหน่วยงานทางปกครองมีฐานะเป็นกรมในสำนักนายกรัฐมนตรี โดยอยู่ในบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีหน้าที่ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายและยกร่างกฎหมาย กับทั้งให้ความเห็นทางกฎหมายแก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ ปัจจุบันมี 12 คณะ

“คณะกรรมการกฤษฎีกา” นั้นเกิดขึ้นมานานแล้ว ตั้งแต่สมัยที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ.2417 เพื่อเป็นที่ปรึกษาในพระองค์ในการบริหารราชการแผ่นดินและการร่างกฎหมาย และเป็นองค์กรที่พิจารณาเรื่องราวเดือดร้อนของราษฎร ซึ่งแต่เดิมนั้นการร่างกฎหมายเป็นไปตามพระบรมราชโองการของพระมหากษัตริย์ หรือเคาน์ซิลออฟสเตท (Council of State) กฤษฎีกาจึงเป็นองค์กรแรกที่พระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่รับผิดชอบในการยกร่างและพิจารณาร่างกฎหมายโดยตรง

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี พ.ศ.2475 จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2476 ขึ้นและต่อมาได้มีการปรับปรุงใหม่เป็นฉบับ พ.ศ.2522 เพื่อปรับปรุงอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาใหม่ โดยนอกจากงานร่างกฎหมายและให้ความเห็นทางกฎหมายแล้ว พระราชบัญญัติดังกล่าวได้ให้อำนาจแก่คณะกรรมการกฤษฎีกาในการวินิจฉัยข้อพิพาททางปกครองด้วย และในปี พ.ศ.2535 ได้มีการปรับปรุงพระราชบัญญัติดังกล่าวเพื่อจัดตั้ง “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย” ขึ้นเพื่อศึกษาวิจัยว่ากฎหมายใดมีบทบัญญัติไม่เหมาะสมแก่กาลสมัยและสมควรปรับปรุงแก้ไขหรือสมควรมีกฎหมายใดขึ้นใหม่อันจะเป็นประโยชน์ต่อการยกร่างหรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมายต่อไป

ในปี พ.ศ. 2542 ได้มีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ขึ้นเพื่อจัดตั้งศาลปกครองเพื่อทำหน้าที่ในการวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาททางปกครองโดยเฉพาะ โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวให้โอนบรรดาเรื่องร้องทุกข์ที่อยู่ในความรับผิดชอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาไปเป็นคดีของศาลปกครอง และมีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกาฯ โดยให้โอนบรรดาบุคลากรและอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการพิจารณาและวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไปเป็นของศาลปกครองหมดแล้ว วันนี้กฤษฎีกาจึงไม่ต้องทำอะไรมากนอกจากการร่างกฎหมายและการให้ความเห็นทางกฎหมาย

ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามกฎหมายในปัจจุบันจึงมีอยู่เพียง 3 ประการ คือ
(1) จัดทำร่างกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือประกาศ ตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีหรือมติของคณะรัฐมนตรี
(2) รับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐ หรือตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรี หรือมติของคณะรัฐมนตรี
(3) เสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการให้มีกฎหมาย หรือแก้ไขปรับปรุง หรือยกเลิกกฎหมาย

นอกจากนี้คณะกรรมการกฤษฎีกายังมีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.2550 กล่าวคือ ทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการตรวจสอบความเห็นพร้อมด้วยสำนวนการสืบสวนสอบสวนของคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย หรือคณะกรรมการการเลือกตั้งกระทำการโดยเที่ยงธรรมหรือไม่

ภายหลังมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 แล้วเมื่อวันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ.2550 บทบาทของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ก็ย่อมที่จะต้องมีบทบาทสำคัญที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ตามอำนาจหน้าที่ นั่นคือ “การเสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการให้มีกฎหมาย หรือแก้ไขปรับปรุง หรือยกเลิกกฎหมาย”

ทั้งนี้เมื่อพิจารณาในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาตรา 303 ที่ระบุว่า ในวาระเริ่มแรก ให้คณะรัฐมนตรีที่เข้าบริหารราชการแผ่นดินภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปเป็นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ดำเนินการจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด โดยเฉพาะการจัดทำกฎหมายขึ้นใหม่ในส่วนที่ 12 มาตรา 66 ว่าด้วยสิทธิชุมชน มาตรา 67 ว่าด้วยองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และการปรับปรุงกฎหมายส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 โดยรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่าต้องจัดทำหรือปรับปรุงให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่คณะรัฐมนตรีชุดแรกแถลงนโยบายต่อรัฐสภา (18 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2551)

แต่ ณ เวลานี้เวลาล่วงเลยไปเกือบ 19 เดือนไปแล้วกฎหมายหลายฉบับในบทเฉพาะกาลมาตรา 303 ดังกล่าวยังไม่มีการจัดทำขึ้นหรือยังไม่มีการปรับปรุงขึ้นเลย โดยเฉพาะในมาตรา 67 จนในที่สุดนำไปสู่ความขัดแย้งกันในทางกฎหมายและการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลระหว่างประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชน และผู้ประกอบการอุตสาหกรรม โดยหน่วยงานของรัฐไม่แน่ใจว่าจะสามารถอนุมัติหรืออนุญาตให้ใบประกอบกิจการโรงงานหรือโครงการที่เข้าข่ายเป็นโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ได้หรือไม่

ถ้าจะถามว่าเวลาผ่านมา 19 เดือนคณะกรรมการกฤษฎีกามัวทำอะไรอยู่ เพราะหน้าที่ของหน่วยงานตนคือ การเสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการให้มีกฎหมาย หรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย แต่กลับไม่ทำอะไร การเพิกเฉยดังกล่าวจนเกินเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนด เข้าข่ายความผิดเป็นเจ้าพนักงานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่หรือไม่ ตาม ป.อาญามาตรา 157

ในที่สุดหน่วยงานอนุญาต 3 หน่วยงาน คือ กระทรวงอุตสาหกรรม การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน ต้องมีหนังสือสอบภามความเห็นไปยังกฤษฎีกาว่าจะให้ทำอย่างไรต่อปัญหาที่เกิดขึ้น

กฤษฎีกาน่าที่จะรู้สำนึกตัวเอง แล้วรีบดำเนินการแจ้งต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อยกร่างจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติหน้าที่ของตนเองไว้ แต่กลับไปให้ความเห็นที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 จนอาจนำไปสู่ความหลงผิดของหน่วยงานอนุญาตต่างๆ ซึ่งอาจนำไปสู่ความขัดแย้งไม่มีที่สิ้นสุดได้ กล่าวคือ คณะ กรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นว่า “ในระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมายกำหนดรายละเอียดในการจัดตั้งองค์การอิสระ หน่วยงานอนุญาต สามารถพิจารณาออกใบอนุญาตให้แก่โครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนได้ หากโครงการหรือกิจกรรมนั้นได้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพประชาชนในชุมชนและได้จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสีย ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายซึ่งใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันกำหนดไว้”

ในหลักหรือทฤษฎีทางกฎหมายที่เป็นที่รับรู้กันทั่วโลกว่า “โดยหลักของการตรากฎหมายต้องถือว่า เมื่อได้มีการประกาศกฎหมายฉบับใดในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ผลใช้บังคับของกฎหมายฉบับนั้นย่อมเริ่มตั้งแต่วันที่กำหนดในกฎหมายฉบับนั้น”

แต่กฤษฎีกากลับให้ความเห็นว่า “โดยหลักทั่วไปของการตรากฎหมายย่อมไม่มีวัตถุประสงค์ในการบริหารราชการแผ่นดินหรือการประกอบอาชีพของประชาชนต้องสะดุดหยุดลงในระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมายกำหนดรายละเอียดในการดำเนินการ”

เป็นการให้ความเห็นในการแก้ไขปัญหากันแบบไปน้ำขุ่นๆ ไร้หลักการและความรับผิดชอบที่จะตามมา

ในขณะเดียวกันเมื่อไปพิจารณาคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3/2552 ลงวันที่ 18 มีนาคม พ.ศ.2552 ที่วินิจฉัยไว้ว่า “หลักการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 67 วรรคสอง กรณีที่มีการดำเนินโครงการหรือกิจการที่ต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ก็ดี หรือเป็นโครงการหรือกิจการที่ไม่ต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 46 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 ก็ดี หากปรากฏว่าการดำเนินโครงการหรือกิจการอาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อชุมชนทั้งด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพต่อบุคคลหรือชุมชน บุคคลหรือชุมชนย่อมมีสิทธิฟ้องต่อศาลปกครองได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 67 วรรคสาม เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนที่ดำเนินโครงการหรือกิจการนั้น จัดให้มีการศึกษาและประเมินคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน การจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน หรือการให้องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพให้ความเห็นก่อนดำเนินโครงการหรือกิจการได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 67 วรรคสอง”

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐ ดังนั้นการที่ หน่วยงานอนุญาตต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงอุตสาหกรรม การนิคมอุตสาหกรรม คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน คิดจะลักไก่เซ็นต์ให้ใบอนุญาตโรงงานใดๆ ไปก่อนโดยเชื่อตามที่กฤษฎีกาให้ความเห็น โดยไม่ต้องปฏิบัติตามมาตรา 67 วรรคสอง ให้ครบถ้วนเสียก่อน ย่อมขัดหรือแย้งต่อคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญข้างต้น แล้วอะไรจะเกิดขึ้นกฤษฎีกาน่าที่จะรู้ดีที่สุด...