ตุลาการภิวัฒน์ (อีกครั้ง) กรณียุบพรรค 'ไทยรักไทย'

ที่มา Thai E-News

โดย ศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
ที่มา เวบไซต์ pub-law ครั้งที่ 227
10 ธันวาคม 2552

.... สิ่งที่จะนำมาเสนอต่อไปนี้ ผมไม่ได้มีวัตถุประสงค์ใดๆ ทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นวัตถุประสงค์ทางการเมือง หรือวัตถุประสงค์ที่จะเป็นปฏิปักษ์ต่อบุคคลหรือต่อองค์กรหรือต่อระบบ ผมมีความต้องการเพียงนำความคิดเห็นของผู้พิพากษาตุลาการบางคน ที่ผมเห็นว่าน่าจะบันทึกเก็บไว้เป็นประวัติศาสตร์ของการบังคับใช้กฎหมาย มาเผยแพร่อีกครั้งหนึ่งเท่านั้นเองครับ

กรณียุบพรรคไทยรักไทย เป็นกรณีที่น่าสนใจมากในเชิงกฎหมาย และมีประเด็นในทางด้านกฎหมายให้โต้เถียงกันมากด้วยครับ

คงจำกันได้ว่าหลังรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ไม่กี่วัน เราก็ได้ “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2549” มาใช้บังคับ

ซึ่งก็เป็น “ความแปลก” ทางนิติศาสตร์ เพราะทุกครั้งภายหลังรัฐประหาร ก็จะมีการออก “ธรรมนูญการปกครองประเทศ” มาใช้บังคับ เหตุผลที่ใช้คำดังกล่าว ก็คงเป็นเพราะว่า ไม่ได้ทำโดยกระบวนการปกติที่ควรจะทำ แต่เป็นการทำโดย “กลุ่มบุคคล” ที่ได้อำนาจมาโดยไม่ถูกต้องมากกว่า

ดังนั้น จึงไม่มีใครใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” กับสิ่งที่คณะรัฐประหารได้ทำขึ้น

แต่ในการรัฐประหารครั้งนี้กลับใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” กับสิ่งที่คณะรัฐประหารสร้างขึ้น จะว่าไม่แปลกได้อย่างไรครับ!!!

และที่แปลกประการต่อมาก็คือ ธรรมนูญการปกครองประเทศที่เกิดจากคณะรัฐประหาร มักจะเป็นบทบัญญัติชั่วคราว ที่พูดถึงการปกครองประเทศในช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน มีการตั้งองค์กรเท่าที่จำเป็น เช่น รัฐสภาก็ให้มีเพียงสภาเดียวคือ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เพื่อจะได้ผลิตกฎหมายได้รวดเร็วทันใจผู้แต่งตั้ง!

แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนี้ ได้ตั้ง “คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ” ขึ้นมาด้วย ซึ่งก็ถือว่าเป็นเรื่องแปลกๆ อีกเรื่องหนึ่ง ซึ่งผู้คนก็สงสัยว่าตั้งขึ้นมาทำไม เพราะในอดีตที่ผ่านมา ไม่เคยมีธรรมนูญการปกครองประเทศฉบับไหนเลย ที่ตั้งองค์กรที่มีลักษณะดังกล่าวขึ้นมาในช่วงเปลี่ยนผ่าน

แต่ความสงสัยนั้นก็หายไปอย่างรวดเร็ว เพราะก่อนหน้าที่รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวจะมีผลใช้บังคับ (1 ต.ค. 2549) เพียงวันเดียว คณะรัฐประหาร ได้ออกประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ 27 ลงวันที่ 30 กันยายน 2549 “วางกลไก” ต่างๆ เอาไว้ในข้อ 3 ว่า

“ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอื่นที่ทำหน้าที่ศาลรัฐธรรมนูญ มีคำสั่งให้ยุบพรรคการเมืองใด เพราะเหตุกระทำการต้องห้ามตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองนั้น มีกำหนดห้าปี นับตั้งแต่วันที่มีคำสั่งให้ยุบพรรคการเมือง”

วันรุ่งขึ้น เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวมีผลใช้บังคับ ความชัดเจนจึงเกิดขึ้น และก็เป็นที่คาดเดากันได้ล่วงหน้าเลยว่า จะเกิดอะไรขึ้นในเวลาต่อมาครับ!!!

คงไม่ต้องเล่าอะไรมากไปกว่านี้แล้ว วันที่ 30 พฤษภาคม 2550 คณะตุลาการรัฐธรรมนูญซึ่งตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ได้มีคำวินิจฉัยที่ 3 - 5/2550 สั่งให้ยุบพรรคไทยรักไทย ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 มาตรา 67 ประกอบมาตรา 66 (1) และ (3)

– (ซึ่งก็เป็นเรื่องแปลกทางนิติศาสตร์อีกประการหนึ่ง ที่เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ถูกยกเลิกไปแล้ว ทำไมกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ออกตามรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว จึงยังมีผลใช้บังคับอยู่ได้ก็ไม่ทราบ !!!) –

กับให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทยจำนวน 111 คน มีกำหนด 5 ปี นับแต่วันที่มีคำสั่งให้ยุบพรรคไทยรักไทย ตามประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ 27 ลงวันที่ 30 กันยายน 2549 ข้อ 3

ประเด็นที่น่าสนใจในคำวินิจฉัยดังกล่าว มีอยู่หลายประเด็น แต่ประเด็นที่เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ของสังคม คงอยู่ที่การที่คณะรัฐประหารออกประกาศฯ ฉบับที่ 27 ให้มีผลย้อนหลังในทางที่เป็นโทษ ซึ่งก็มีผู้คนออกมาแสดงความคิดเห็นกันมาก ในประเด็นดังกล่าว

คณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้มีคำอธิบายโดยได้ตั้งคำถามไว้ ในคำวินิจฉัยในหน้าที่ 100 ว่า

“ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พุทธศักราช 2549 ฉบับที่ 27 ข้อ 3 เป็นกฎหมายที่มีผลย้อนหลัง เป็นผลร้ายแก่บุคคล ต้องห้ามมิให้ใช้บังคับหรือไม่”

และก็ได้ให้คำตอบเอาไว้ในหน้าเดียวกันคือ “หลักการห้ามออกกฎหมายมีผลย้อนหลัง เป็นผลร้ายกับบุคคลนั้น มีที่มาจากหลักการที่ว่า ไม่มีกฎหมาย ไม่มีความผิด ไม่มีโทษ แต่หลักการดังกล่าวใช้บังคับกับการกระทำอันเป็นความผิดอาญาเท่านั้น ดังที่ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 2 บัญญัติว่า

“บุคคลจักต้องรับโทษในทางอาญา ต่อเมื่อได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้ในขณะกระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และโทษที่จะลงแก่ผู้กระทำผิดนั้น จะต้องเป็นโทษที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย”

ซึ่งหลักการนี้ได้รับความคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในอดีตหลายฉบับ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 เป็นต้นมา

ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ 27 ข้อ 3 ที่ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมือง มีกำหนดห้าปี นับแต่วันที่มีคำสั่งให้ยุบพรรค เพราะเหตุกระทำต้องห้ามตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 มาตรา 66 นั้น แม้เป็นบทบัญญัติที่มีผล ทำให้กรรมการบริหารพรรคการเมืองที่กระทำการ ต้องห้ามตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 มาตรา 66 ก่อนที่ประกาศฉบับนี้มีผลใช้บังคับ ต้องรับผลร้ายเพิ่มขึ้น

เนื่องจากเดิม เพียงแต่ได้รับผลตามมาตรา 69 กล่าวคือ จะขอจัดตั้งพรรคการเมืองใหม่ หรือเป็นกรรมการบริหารพรรคการเมือง หรือมีส่วนร่วมในการขอจัดตั้งพรรคการเมืองขึ้นใหม่ตามมาตรา 8 อีกไม่ได้เท่านั้น

แต่การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง มิใช่โทษทางอาญา เป็นเพียงมาตรการทางกฎหมาย ที่เกิดจากผลของกฎหมายที่ให้อำนาจในการยุบพรรคการเมือง ที่กระทำการต้องห้ามตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 เพื่อมิให้กรรมการบริหารพรรคการเมืองที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่บ้านเมืองและการปกครองในระบอบประชาธิปไตย มีโอกาสที่จะกระทำการอันเป็นการก่อให้เกิดความเสียหายซ้ำอีก ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง

และแม้สิทธิเลือกตั้งเป็นสิทธิพื้นฐานของประชาชนในสังคม ที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย แต่การมีกฎหมายกำหนดว่า บุคคลใดสมควรมีสิทธิเลือกตั้ง เพื่อให้เหมาะสมแก่สภาพแห่งสังคม หรือเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยในสังคมนั้น ดำรงอยู่ย่อมมีได้ ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ 27 ข้อ 3 จึงมีผลใช้บังคับย้อนหลังแก่การกระทำอันเป็นเหตุให้ยุบพรรคในคดีนี้ได้ ข้อต่อสู้ของผู้ถูกร้องที่ 1 ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น”

มีคนออกมาให้ความเห็นในประเด็นดังกล่าวกันไปมากแล้ว ซึ่งก็คงไม่จำเป็นที่ผมจะต้องออกมาเสริมหรือเพิ่มเติมใดๆ ทั้งสิ้น

แต่สิ่งที่ผมอยากจะนำเสนอเป็นความเห็นของ คุณปัญญา ถนอมรอด ประธานคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งในขณะได้รับการแต่งตั้งเป็นประธานตุลาการรัฐธรรมนูญนั้น ดำรงตำแหน่งเป็นประธานศาลฎีกาอยู่ด้วยครับ

ความเห็นของคุณปัญญาฯ เป็น 1 ใน 3 ความเห็นของตุลาการเสียงข้างน้อย ซึ่งมีความเห็นไปในแนวทางเดียวกัน คือ

กฎหมายที่ออกมาใช้บังคับกับประชาชน จะต้องประกาศให้ประชาชนรู้ล่วงหน้าก่อน กฎหมายที่เป็นผลร้ายกับประชาชน ไม่มีผลย้อนหลังเป็นโทษกับประชาชนได้

ลองอ่านดูความเห็นของคุณปัญญาฯ กันครับ

“ปัญหาต้องวินิจฉัยข้อ 12 มีว่า ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ 27 ลงวันที่ 30 กันยายน 2549 มีผลใช้บังคับย้อนหลังกับการกระทำอันเป็นเหตุยุบพรรคในคดีนี้หรือไม่

ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ 27 ลงวันที่ 30 กันยายน 2549 ข้อ 3 บัญญัติว่า

“ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอื่นที่ทำหน้าที่ศาลรัฐธรรมนูญ มีคำสั่งให้ยุบพรรคการเมืองใดเพราะเหตุกระทำการต้องห้าม ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองนั้น มีกำหนด 5 ปี นับแต่วันที่มีคำสั่งให้ยุบพรรค”

ประกาศฉบับดังกล่าวประกาศเมื่อวันที่ 30 กันยายน 2549 แต่การกระทำอันเป็นเหตุยุบพรรคการเมืองในคดีนี้ เกิดขึ้นระหว่างวันที่พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 มีผลบังคับจนถึงวันที่มีการลงคะแนนเลือกตั้งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าว

กล่าวคือ ระหว่างวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 จนถึงวันที่ 2 เมษายน 2549 จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า ความในข้อ 3 แห่งประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ 27 ลงวันที่ 30 กันยายน 2549 มีผลใช้บังคับย้อนหลังกับการกระทำอันเป็นเหตุยุบพรรคในคดีนี้หรือไม่

พิจารณาแล้วเห็นว่า กฎหมายที่ดีนั้น ต้องตราขึ้นโดยอาศัยหลักนิติธรรม กล่าวคือ กฎหมายต้องตราขึ้นโดยสถาบัน ซึ่งประชาชนพลเมืองยอมรับนับถือให้มีสิทธิและมีอำนาจที่ตราขึ้นบังคับได้

กฎหมายจะต้องยอมรับในหลักที่ว่า ประชาชนทุกคนในประเทศนั้น มีเกียรติและเสมอกันในกฎหมาย จะไม่มีผู้หนึ่งผู้ใดที่จะได้ประโยชน์จากกฎหมายยิ่งไปกว่าผู้อื่น กฎหมายจะกำหนดให้เอาตัวประชาชนผู้ใดไปลงโทษไม่ได้ เว้นไว้แต่ว่าประชาชนผู้นั้น จะได้กระทำการซึ่งมีกฎหมายบัญญัติไว้ก่อนแล้วว่า การกระทำเช่นนั้นเป็นความผิด

เมื่อพิจารณาหลักนิติธรรมข้างต้น ประกอบกับการตรากฎหมายนั้น โดยทั่วไป มีเจตนารมณ์เพื่อปรับใช้กับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันและอนาคต การใช้กฎหมายย้อนหลัง หากมีผลย้อนหลังไป เพื่อเป็นคุณหรือบรรเทาความเดือดร้อน
และไม่กระทบถึงสิทธิของประชาชนนั้น สามารถจะกระทำได้

แต่ในทางตรงข้าม หากใช้กฎหมายย้อนหลังไปในทางที่เป็นโทษหรือเพิ่มโทษ ถือว่าเป็นการใช้กฎหมายในทางที่เป็นปฏิปักษ์กับหลักความยุติธรรมสากล หลักนี้ใช้เคร่งครัดมากในคดีอาญา โดยเฉพาะอย่างยิ่งโทษทางอาญา

แต่เป็นที่ยอมรับในหลายประเทศว่า กฎหมายใดที่ออกมาบังคับใช้ย้อนหลังแล้ว มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชน หรือเป็นไปในทางลิดรอน เพิกถอน หรือจำกัดสิทธิของประชาชนที่มีอยู่ก่อนแล้วโดยชอบด้วยกฎหมายก็เป็นการต้องห้ามเช่นกัน

ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองฯ ฉบับที่ 27 ข้อ 3 ที่ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองมีกำหนด 5 ปี เป็นบทบัญญัติที่ตัดสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนที่อยู่ในประเทศ ที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยจะพึงมี

ผู้ที่ถูกตัดสิทธิเลือกตั้ง นอกจากไม่อาจใช้สิทธิเลือกตั้งแล้ว ยังเสียสิทธิอื่นๆ อีกหลายประการ เช่น สิทธิยื่นคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ผู้บริหารท้องถิ่น สิทธิเข้าชื่อร้องขอให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายด้วย เป็นต้น สิทธิของผู้ถูกตัดสิทธิจึงต่ำกว่าประชาชนทั่วไป จึงเป็นการตัดสิทธิทางการเมืองที่เป็นผลร้ายแก่ผู้ถูกตัดสิทธิ มากกว่าการถูกลงโทษปรับในคดีอาญา

การลงโทษบุคคล หรือการกำหนดให้บุคคลต้องรับผิด หรือถูกจำกัดสิทธิต้องเป็นไปตามกฎหมาย แต่กฎหมายเป็นเพียงเครื่องมือในการรักษาความยุติธรรม การตีความกฎหมายจะต้องถือความยุติธรรมเป็นหลัก ไม่ควรตีความให้เกิดความเสียหายแก่สิทธิของประชาชนที่มีอยู่แล้ว

ขณะเกิดเหตุกฎหมายที่ใช้บังคับได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 มาตรา 69 กำหนดว่า เมื่อพรรคการเมืองต้องยุบไปเพราะกระทำผิดตามมาตรา 66 กรรมการบริหารพรรคการเมืองนั้น จะขอตั้งพรรคการเมืองใหม่ หรือเป็นกรรมการบริหารพรรคการเมืองอีกไม่ได้ ภายใน 5 ปี นับแต่วันที่พรรคการเมืองนั้นถูกยุบ

รัฐสภาซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชนในการปกครองระบอบประชาธิปไตยไ ด้ออกกฎหมายให้ผู้ละเมิดต่อกฎหมายต้องรับผิดเพียงเท่านี้ ประชาชนรวมทั้งกรรมการบริหารพรรคการเมืองต่างๆ ทราบว่า ผลบังคับที่สังคมต้องการมีเท่านี้

เมื่อกรรมการบริหารพรรค กระทำการฝ่าฝืนกฎหมายจนเป็นเหตุให้อัยการสูงสุด ซึ่งเป็นผู้ร้องคดีนี้ ร้องขอให้ยุบพรรคการเมือง ซึ่งเมื่อยุบพรรคแล้ว กรรมการบริหารพรรคจะได้รับผลร้ายตามมาตรา 69 หลังจากศาลรัฐธรรมนูญสั่งรับคำร้องไว้พิจารณา

คณะปฏิรูปการปกครองฯ ได้ยึดอำนาจอธิปไตย และออกประกาศคณะปฏิรูปการปกครองฯ ฉบับต่างๆ รวมทั้งฉบับที่ 27
ที่ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งนี้ด้วย ผู้ร้องจึงยื่นคำร้องเพิ่มเติม ขอให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งกรรมการบริหารพรรค คดีนี้หลังจากถูกยื่นคำร้องขอให้ยุบพรรค ผู้ถูกร้องและกรรมการบริหารพรรค มิได้กระทำการฝ่าฝืนหรือต้องห้ามตามกฎหมายอีก

การบัญญัติกฎหมาย หรือตีความกฎหมาย ให้บุคคลดังกล่าวต้องรับผิดเพิ่มขึ้นอีก หลังจากการกระทำอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายได้ยุติไปนานแล้ว ไม่สอดคล้องกับหลักนิติธรรม ไม่เป็นธรรมอย่างยิ่ง และไม่เป็นประโยชน์แก่สังคม รวมทั้งประเทศชาติ

จึงเห็นว่าประกาศคณะปฏิรูปการปกครองฯ ฉบับที่ 27 ข้อ 3 ไม่มีผลย้อนหลังเป็นผลร้ายแก่กรรมการบริหารพรรคผู้ถูกร้องทั้งสาม”

ก็ขอให้อ่านความเห็นของคุณปัญญาฯ อย่างละเอียดนะครับ ผมมองเห็นอะไรบางอย่างที่ปรากฏอยู่ในคำวินิจฉัยส่วนตัวดังกล่าวอยู่ด้วยแต่คงไม่สามารถให้ความเห็นได้ในที่นี้ แล้วก็อย่างที่บอกไปข้างต้นว่า ผมต้องการให้มีการ “บันทึก” ความเห็นที่ “ถูกต้อง” เหล่านี้ไว้เป็นประวัติศาสตร์ของการบังคับใช้กฎหมายต่อไป

ก็คงต้องช่วยกันเผยแพร่ต่อเช่นเดียวกับความเห็นของคุณกีรติ กาญจนรินทร์ ที่ได้นำเสนอไปในบทบรรณาธิการครั้งที่แล้วครับ ผู้อ่านคงต้องวิเคราะห์กันเองว่า คำวินิจฉัยกลางกับคำวินิจฉัยส่วนตัวของประธานคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ สอดคล้องกับหลักกฎหมายที่ควรจะต้องเป็นหรือไม่ อย่างไรครับ