บันทึกกฤษฎีกาแจงเหตุ "คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา"พ้น ผู้ว่าฯ สตง.แล้ว

ที่มา มติชน

คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา

หมายเหตุ : บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่คุณพรทิพย์ จาละ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา มีไปถึงผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน เมื่อวันที่ 6 สิงหาคมที่ผ่านมา เพื่อตอบคำถามเรื่องการพ้นจากตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินของคุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน โดย "มติชน" ขอนำเฉพาะคำถามข้อ 1 ซึ่งเป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องกับปัญหาในขณะนี้มานำเสนอเท่านั้น

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีหนังสือด่วนที่สุด ที่ ตผ 0009/2783 ลงวันที่ 8 กรกฎาคม 2553 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ความว่า เนื่องด้วยในวันที่ 5 กรกฎาคม 2553 คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน มีอายุครบ 65 ปีบริบูรณ์ จึงมีประเด็นปัญหาข้อกฎหมายว่า คุณหญิงจารุวรรณจะต้องพ้นจากตำแหน่งโดยผลของกฎหมายตามความในมาตรา 34 (2) แห่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.2542 ประกอบกับมาตรา 302 (3) ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 หรือยังคงปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ตามความในข้อ 2 และข้อ 3 ของประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฉบับที่ 29 เรื่อง แก้ไขประกาศคณะปฏิรูปฯ ฉบับที่ 12 ลงวันที่ 20 กันยายน พ.ศ.2549

เนื่องจากขณะนี้ยังมิได้มีการสรรหาคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน จึงอาจส่งผลกระทบต่อกระบวนการตรวจสอบของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ ดังนั้น เพื่อมิให้ส่งผลกระทบต่อระบบบริหารราชการแผ่นดินในภาพรวม สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาในประเด็นดังต่อไปนี้

1.กรณีคุณหญิงจารุวรรณ ซึ่งมีอายุครบ 65 ปีบริบูรณ์ ในวันที่ 5 กรกฎาคม 2553 ยังคงต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปตามข้อกฎหมายข้างต้นได้หรือไม่ อย่างไร และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินจะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไป
(คำถามข้อ 2 เกี่ยวกับการจ่ายเงินค่าตอบแทน)
คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ได้พิจารณาข้อหารือของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน โดยมีผู้แทนสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้วมีความเห็นดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง เห็นว่า การที่ข้อ 2 ของประกาศคณะปฏิรูปฯ ฉบับที่ 29 เรื่อง แก้ไขประกาศคณะปฏิรูปฯ ฉบับที่ 12 ลงวันที่ 20 กันยายน พ.ศ.2549 ได้กำหนดให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่ 18 กันยายน พ.ศ.2549 คงอยู่ในตำแหน่งต่อไป จนถึงวันที่ 30 กันยายน พ.ศ.2550 นั้น เป็นการยกเว้นวาระการดำรงตำแหน่งตามระยะเวลาที่กำหนดในประกาศคณะปฏิรูปฯ ฉบับที่ 29 ซึ่งอาจมีผลเป็นการขยายระยะเวลาหรือลดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินก็ได้ แต่การยกเว้นดังกล่าวมิได้เป็นการยกเว้นคุณสมบัติหรือเหตุแห่งการพ้นจากตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินตามที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.2542 แต่อย่างใด ดังนั้น คุณสมบัติของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินและเหตุแห่งการพ้นจากตำแหน่งของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่มิใช่เป็นการพ้นจากตำแหน่งตามวาระจึงยังต้องเป็นไปตามที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินฯ เช่น เมื่อตาย ลาออก ขาดคุณสมบัติ หรือกระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนมาตรา 21 ย่อมทำให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินต้องพ้นจากตำแหน่งไปแม้จะยังอยู่ในระยะเวลาที่ประกาศคณะปฏิรูปฯ ฉบับที่ 29 ได้ขยายไว้ให้ก็ตาม

นอกจากนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) เห็นว่า การที่ข้อ 3 วรรคหนึ่งของประกาศคณะปฏิรูปฯ ฉบับที่ 29 ได้กำหนดให้ดำเนินการสรรหาและแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินใหม่ตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินพ้นจากตำแหน่งตามข้อ 2 และในวรรคสองที่กำหนดว่า ในระหว่างที่ยังไม่มีคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินตามวรรคหนึ่ง ให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่พ้นจากตำแหน่งตามวรรคหนึ่ง ยังคงปฏิบัติหน้าที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไปพลางก่อนนั้น เห็นว่า ความในวรรคสองมุ่งหมายจำกัดเวลาไว้เฉพาะในระหว่างที่ยังไม่มีผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินตามวรรคหนึ่งเท่านั้น ซึ่งระยะเวลาที่ไม่มีผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินตามวรรคหนึ่ง ก็คือระยะเวลาเก้าสิบวันที่จะต้องดำเนินการสรรหาและแต่งตั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินให้แล้วเสร็จ เนื่องจากการสรรหาและแต่งตั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินคนใหม่ได้กำหนดให้ดำเนินการภายหลังจากวันที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินคนเดิมได้พ้นจากตำแหน่งแล้วในระหว่างนั้นจึงยังไม่มีผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน จริงอยู่ได้เคยมีการวินิจฉัยไว้ว่า ระยะเวลาดังกล่าวเป็นเพียงมาตรการเร่งรัด แม้จะพ้นกำหนดเก้าสิบวันแล้วหากยังมิได้มีการสรรหาหรือแต่งตั้ง ก็ยังดำเนินการสรรหาหรือแต่งตั้งต่อไปให้แล้วเสร็จได้ แต่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่จะปฏิบัติหน้าที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไปพลางก่อนตามวรรคสอง เมื่อถูกจำกัดระยะเวลาไว้เพียงช่วงเวลาที่กำหนด ภายหลังจากนั้นจึงไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อนตามบทบัญญัตินี้ได้อีกต่อไป เพราะเป็นการเกินระยะเวลาที่ให้อำนาจไว้ ส่วนกรณีที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินได้กระทำการใดๆ ในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินหลังจากที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้วนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) เห็นว่า จะต้องนำมาตรา 19 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้บังคับ

สำหรับกรณีที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินได้พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินจะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไปนั้น เห็นว่า คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ได้เคยให้ความเห็นในประเด็นเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไว้ในบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การแต่งตั้งผู้ปฏิบัติหน้าที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน (เรื่องเสร็จที่ 648/2544) สรุปได้ว่า สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินอาจดำเนินการตั้งผู้รักษาราชการแทนผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินโดยการออกระเบียบหรือประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยการรักษาราชการแทนตามมาตรา 52 (3) แห่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน เมื่อปรากฏว่าสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ออกระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ.2543 ซึ่งในข้อ 11/1 วรรคสอง (5) กำหนดไว้ว่า ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการ หรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ให้รองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่ผู้ว่าการแต่งตั้งไว้ตามลำดับเป็นผู้รักษาราชการแทน ดังนั้น เมื่อผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินได้พ้นจากตำแหน่งไปแล้วรองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินแต่งตั้งไว้จึงเป็นผู้รักษาราชการแทน ทั้งนี้ โดยมีข้อพึงระวังเกี่ยวกับการใช้อำนาจหน้าที่ของผู้รักษาราชการแทนผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน กล่าวคือ ผู้รักษาราชการแทนผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินจะปฏิบัติหน้าที่แทนผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินได้เฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไปในฐานะหัวหน้าส่วนราชการของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินและในเรื่องที่เป็นอำนาจหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินดังเช่นที่บัญญัติไว้ในมาตรา 39 (6) แห่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินเท่านั้น แต่ไม่รวมถึงอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งเป็นอำนาจเฉพาะตัวของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่กฎหมายกำหนดไว้ เว้นแต่เป็นกรณีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นกำหนดไว้เป็นการเฉพาะให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินสามารถมอบอำนาจให้ผู้อื่นกระทำการแทนได้ นอกจากนั้น ในกรณีที่ความในวรรคสองของข้อ 3 (7) ของประกาศคณะปฏิรูปฯ ฉบับที่ 29 กำหนดให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินปฏิบัติหน้าที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินไปพลางก่อนนั้น ก็เจาะจงเฉพาะผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ที่พ้นจากตำแหน่งตามวรรคหนึ่งŽ ซึ่งได้แก่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่ 18 กันยายน พ.ศ.2549 จนถึงวันที่ 30 กันยายน พ.ศ.2550 เท่านั้น

อนึ่ง การให้ความเห็นเกี่ยวกับการพ้นจากตำแหน่งของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินในกรณีนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ได้พิจารณาจากบทบัญญัติของประกาศคณะปฏิรูปฯ ฉบับที่ 29 เป็นสำคัญ เพราะเป็นกฎหมายที่ใช้เป็นฐานในการโต้แย้งว่าคุณหญิงจารุวรรณยังต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหรือไม่ โดยมิได้นำบทบัญญัติมาตรา 301 ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งได้กำหนดระยะเวลาในการสรรหาคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไว้แตกต่างไปจากประกาศคณะปฏิรูปฯ ทั้งมิได้มีบทบัญญัติรองรับให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่พ้นจากตำแหน่งยังคงสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ต่อไป มาประกอบการพิจารณา เนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่มีอำนาจในการวินิจฉัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด

คุณพรทิพย์ จาละ
เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา
สิงหาคม 2553