การลี้ภัยทางการเมือง การส่งผู้ร้ายข้ามแดน และความผิดทางการเมือง

การปฏิเสธที่จะมารายงานตัวต่อศาลของท่านอดีตนายกรัฐมนตรี พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร โดยอดีตนายกรัฐมนตรีเลือกที่จะขอลี้ภัยทางการเมืองเเทนนั้น ได้ก่อให้เกิดความสนใจในหมู่ประชาชนและสื่อแขนงต่างๆ มากว่า เรื่องลี้ภัยทางการเมืองเป็นอย่างไร รัฐบาลไทยจะใช้ช่องทางการส่งผู้ร้ายข้ามแดนได้หรือไม่ ข้อเขียนนี้จะอธิบายหลักการสำคัญเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวดังนี้

การลี้ภัยทางการเมือง (Political Asylum)
การลี้ภัยทางการเมืองของบุคคลนั้น เป็นที่รับรองทั้งในตราสารระหว่างประเทศอย่างปฏิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชนสากล (Universal Declaration of Human Rights) มาตรา 14 (1) ที่รับรองว่า บุคคลมีสิทธิที่จะแสวงหาที่ลี้ภัยจากการประหัตประหาร (หรือการคุกคาม) รวมถึงกฎหมายภายในของรัฐ เช่น รัฐธรรมนูญ (หรือกฎหมายพื้นฐาน) ของประเทศเยอรมนี มาตรา 16 (2) รัฐธรรมนูญของอิตาลี (มาตรา 10) รัฐธรรมนูญสาธารณรัฐเช็ก (มาตรา 43) เป็นต้น ในขณะที่บางประเทศได้รับรองสิทธิการลี้ภัยไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ เช่น ใน Refugee Act ของสหรัฐอเมริกา
การลี้ภัยทางการเมืองนั้นเป็นนิติสัมพันธ์สองฝ่าย ระหว่างบุคคลที่ขอสิทธิลี้ภัย กับประเทศที่รับคำร้องการขอลี้ภัย ในทางกฎหมาย ต่างฝ่ายต่างมีสิทธิด้วยกันทั้งคู่ กล่าวคือ บุคคลทั่วไปมีสิทธิที่จะร้องขอการลี้ภัย (right to Seek Asylum) ในขณะเดียวกันก็เป็นสิทธิของรัฐที่จะให้หรือไม่ให้การลี้ภัยแก่บุคคลนั้น (The Right of State to Grant Asylum) การให้การลี้ภัยหรือไม่เป็นดุลพินิจของรัฐ ไม่มีกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายภายในใดที่กำหนดว่าเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะให้ที่ลี้ภัยทางการเมือง การที่บุคคลใดจะได้รับสิทธิลี้ภัยทางการเมืองหรือไม่ ย่อมเป็นไปตามกฎหมายและกฎระเบียบรวมถึงดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นๆ เช่น ในประเทศฝรั่งเศส หน่วยงานที่ชื่อว่า French Office for the Protection of Refugees and Stateless Persons มีหน้าที่พิจารณาเรื่องการลี้ภัย
ส่วนเงื่อนไขที่บุคคลจะอยู่ในข่ายที่จะได้รับสิทธิลี้ภัยนั้น ส่วนใหญ่กฎหมายของแต่ละประเทศจะอิงหรืออาศัยคำนิยามของอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย ค.ศ.1951 รวมทั้งพิธีสาร ค.ศ.1967 เป็นแนวทางในการพิจารณา ส่วนเรื่องขั้นตอนวิธีการขอและการอุทธรณ์เป็นไปตามกฎหมายภายในของแต่ละประเทศ เงื่อนไขประการสำคัญที่ผู้ร้องจะได้รับสิทธิการลี้ภัยก็คือ ความเกรงกลัวว่าจะถูกประหัตประหาร (Persecute) โดยมีการเลือกปฏิบัติด้วยเหตุผลทางชาติพันธุ์ (race) ศาสนา (religion) สัญชาติ (Nationality) การเป็นสมาชิกของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง และความคิดเห็นทางการเมือง (Political opinion) ซึ่งคำว่า “ความคิดเห็นทางการเมือง” นั้นมีความหมายกว้าง
สำหรับตัวอย่างของการให้สิทธิลี้ภัยทางการเมืองนั้น เช่น กรณีที่ประเทศฝรั่งเศสให้สิทธิแก่ Mr.Irakli Okruashvili อดีตรัฐมนตรีของจอร์เจีย เมื่อเร็วๆ นี้ ซึ่งกรณีของ Mr.Irakli Okruashvili ก็มีประเด็นเกี่ยวกับขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรมเหมือนกัน

การส่งผู้ร้ายข้ามแดน (Extradition)
การส่งผู้ร้ายข้ามแดนเป็นช่องทางหนึ่งที่ประชาคมระหว่างประเทศใช้ในการติดตามจับกุมผู้กระทำความผิด หรือผู้ถูกกล่าวหา ที่หนีไปประเทศอื่น โดยปกติแล้ว อำนาจอธิปไตยของรัฐย่อมจำกัดเฉพาะภายในดินแดนหรืออาณาเขตของตนเท่านั้น ตามกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐหนึ่งจะใช้อำนาจอธิปไตยเหนือกว่าอีกรัฐหนึ่งโดยที่รัฐนั้นไม่ยินยอมไม่ได้ ดังนั้น เมื่อผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลยได้ไปอยู่ต่างประเทศ รัฐเจ้าของสัญชาติของผู้ถูกกล่าวหา หรือจำเลย จะส่งเจ้าหน้าที่ของรัฐไปจับกุมในต่างประเทศไม่ได้ เพราะเป็นการละเมิดอำนาจอธิปไตยของรัฐอื่น ดังนั้น รัฐเจ้าของสัญชาติจึงต้องร้องขอให้มีการช่วยเหลือที่จะติดตามจับกุมผู้ต้องหาหรือจำเลยมาให้ โดยปกติแล้ว ความร่วมมือระหว่างประเทศในเรื่องการส่งผู้ร้ายข้ามแดน จะกระทำในรูปของสนธิสัญญาทวิภาคีการส่งผู้ร้ายข้ามแดน ซึ่งเป็นฐานของความร่วมมือระหว่างรัฐที่ร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามแดน (Requesting state) กับรัฐที่ถูกร้องขอให้ส่งผู้ร้ายข้ามแดน (Requested state) อย่างไรก็ดี หากไม่มีสนธิสัญญาระหว่างกัน รัฐก็สามารถใช้ “หลักต่างตอบแทน” (Reciprocity) ได้ (ซึ่งผิดกับกรณี “การโอนตัวนักโทษ” ที่ต้องมีสนธิสัญญาระหว่างรัฐที่ร้องขอกับรัฐที่ได้รับการร้องขอเสมอ)
อย่างไรก็ดี แม้จะมีสนธิสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนก็ตาม ก็มิได้หมายความว่าเมื่อมีการร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามแดนแล้ว รัฐที่ได้รับการร้องขอจะต้องส่งให้ตามคำร้องเสมอ โดยปกติแล้ว ตามสนธิสัญญาว่าด้วยการส่งผู้ร้ายข้ามแดน หรือกฎหมายภายในเกี่ยวกับการส่งผู้ร้ายข้ามแดน จะระบุเงื่อนไขหรือเกณฑ์ที่ใช้พิจารณารวมถึงข้อยกเว้นบางประการด้วย เกณฑ์หรือเงื่อนไขของการส่งผู้ร้ายข้ามแดนที่สำคัญคือ
ประการเเรก ความผิดที่จะส่งให้แก่กันได้นั้นต้องเป็นความผิดของทั้งสองประเทศ คือทั้งของประเทศที่ร้องขอ และประเทศที่ได้รับการร้องขอ ไม่ว่าจะเรียกฐานความผิดในชื่อใดก็ตาม เกณฑ์นี้นักกฎหมายเรียกว่า Double-criminality หรือ Double-jeopardy
ประการที่สอง โทษขั้นต่ำของฐานความผิด (เช่น ต้องไม่ต่ำกว่า 1 ปี)
ประการที่สาม ความผิดที่จะถูกดำเนินคดีได้เมื่อมีการส่งผู้ร้ายข้ามแดนตามคำขอนั้น รัฐที่ร้องขอจะพิจารณาคดีเเละลงโทษได้เฉพาะความผิดที่ร้องขอเท่านั้น จะไปดำเนินคดีในความผิดฐานอื่นที่เกิดขึ้นก่อนที่จะมีการร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามแดนไม่ได้ เกณฑ์ข้อนี้มีไว้เพื่อป้องกันมิให้มีการดำเนินคดีในความผิดที่ไม่อาจส่งผู้ร้ายข้ามแดนให้เเก่กันได้ แต่รัฐได้อาศัยช่องทางของการส่งผู้ร้ายข้ามแดนในความผิดฐานหนึ่ง เพื่อไปดำเนินคดีหรือลงโทษในอีกความผิดฐานหนึ่ง เกณฑ์นี้เรียกว่า “Speciality”

ความผิดทางการเมือง (Political Offences)
เป็นที่ยอมรับกันในหมู่ประเทศตะวันตกหลังการปฏิวัติฝรั่งเศสว่า การแสดงความคิดเห็นทางการเมืองที่แตกต่างกันเป็นสิ่งปกติในสังคมระบอบประชาธิปไตย และเป็นสิทธิมนุษยชนที่สำคัญยิ่ง ดังนั้น หากบุคคลได้กระทำความผิดที่มีลักษณะทางการเมืองแล้ว ความผิดทางการเมืองย่อมไม่อยู่ในข่ายที่จะส่งผู้ร้ายข้ามแดน
ปัญหาก็คือ สนธิสัญญาทวิภาคีส่งผู้ร้ายข้ามแดนก็ดี กฎหมายภายในของรัฐเกี่ยวกับการส่งผู้ร้ายข้ามแดนก็ดี ไม่ได้มีการให้คำนิยามว่า ความผิดทางการเมืองคืออะไร โดยปกติแล้ว การพิจารณาว่าความผิดใดเป็นความผิดอาญาธรรมดาหรือความผิดทางการเมืองนั้น เป็นดุลพินิจหรือเป็นปัญหาการตีความขององค์กรตุลาการของรัฐ ที่ได้รับการร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามแดน ไม่เกี่ยวกับรัฐที่ร้องขอแต่อย่างใด ปัญหาขอบเขตของความหมายความผิดทางการเมืองนั้นเป็นปัญหาที่มีความยุ่งยากอยู่มิใช่น้อย เนื่องจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณานั้นมีอยู่หลายเกณฑ์ และในหลายกรณีศาลก็มิได้อาศัยเกณฑ์หนึ่งเกณฑ์ใดเป็นปัจจัยชี้ขาด แต่ศาลอาจพิจารณาเกณฑ์อื่นๆ ควบคู่กันไป อีกทั้งทางปฏิบัติของแต่ละประเทศก็มีความแตกต่างกันไปด้วย การกระทำบางอย่างอาจมองว่าเป็นความผิดทางการเมืองอย่างแจ้งชัด เช่น การประท้วงทางการเมือง การก่อกบฏ การต่อสู้เพื่อแย่งชิงอำนาจทางการเมืองหรือต่อสู้เรียกร้องเอกราช การวิพากษ์วิจารณ์ทางการเมือง เป็นต้น การกระทำเหล่านี้นักกฎหมายใช้เกณฑ์ที่เรียกว่า “Incident test”
อย่างไรก็ดี ความผิดทางการเมืองในปัจจุบันมิได้จำกัดแค่ “ความผิดทางการเมือง” (political offence) แต่เพียงอย่างเดียว แต่อาจรวมถึง “ความผิดที่เกี่ยวข้องหรือเชื่อมโยงกับความผิดทางการเมือง” (an offence connected with a political offence) ด้วยอย่างเช่น กฎหมายส่งผู้ร้ายข้ามแดนระหว่างประเทศอังกฤษกับไอร์แลนด์ ฉะนั้น ปัจจุบันนักกฎหมายบางท่านจึงใช้คำว่า ความผิดที่มีลักษณะทางการเมือง (Political character) แทน
นอกจากนี้ ความผิดทางการเมืองมิได้จำกัดเพียงแค่ “การกระทำ” (act) ของผู้กระทำแต่เพียงอย่างเดียวอย่างที่เข้าใจกัน แต่รวมถึงปัจจัยอย่างอื่นด้วย เช่น แรงจูงใจของรัฐบาลที่ร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามแดน ว่ามีแรงจูงใจทางการเมืองแอบแฝงหรือไม่ ที่เรียกว่า “Political Motive of the Requesting State” หรือ การปฏิบัติต่อผู้ต้องหาหรือจำเลยในเรื่องเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรม (Fair Trail) หากศาลพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิมนุษยชนต่างๆ ของจำเลย หรือผู้ถูกกล่าวหาจะถูกละเมิด ศาลก็อาจปฏิเสธที่จะส่งผู้ร้ายข้ามแดนได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับพยานหลักฐานที่ผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลยจะต้องแสดงให้ศาลเห็นว่า สิทธิการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรมหรือสิทธิมนุษยชนอื่นๆ ของตนจะถูกละเมิดได้
ยิ่งไปกว่านั้น ศาลของหลายประเทศยังได้ให้ความสำคัญกับระบอบการปกครองของประเทศที่ร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามแดนด้วยว่ามีระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยมากน้อยแค่ไหน มีการรับรองหลักนิติรัฐหรือไม่ เกณฑ์นี้เรียกว่า “The Political Structure of the Requesting State” เกณฑ์นี้ศาลอังกฤษเคยใช้ในคดี Kolczynski โดยศาลอังกฤษปฏิเสธที่จะส่งผู้ร้ายข้ามแดนไปให้ประเทศโปแลนด์ ซึ่งพิจารณาตามมาตรฐานของประเทศอังกฤษ (หรือประเทศตะวันตก) แล้ว โปแลนด์ในเวลานั้นยังไม่เป็นประชาธิปไตยตามมาตรฐานของประเทศตะวันตก

ข้อสังเกตจดหมาย (ที่ไม่ธรรมดา) ของอดีตนายกรัฐมนตรี
จดหมายที่อดีตนายกรัฐมนตรีส่งตรงมาจากกรุงลอนดอนนั้น หากคนธรรมดาทั่วไปอ่านคงคิดว่าเป็นการระบายความในใจต่อพี่น้องประชาชน แต่หากพิจารณาเนื้อความอย่างละเอียดแล้ว จดหมายนี้ยังแฝงประเด็นข้อกฎหมายต่างๆ ไว้ด้วย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้เกี่ยวข้องต้อง “ถอดรหัส” ต่อไป

บทส่งท้าย
การใช้สิทธิลี้ภัยทางการเมืองของอดีตนายกรัฐมนตรีนั้น เป็นสิทธิที่พึงกระทำได้ตามที่รับรองไว้ในปฏิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ส่วนจะได้สิทธิลี้ภัยหรือไม่นั้น เป็นดุลพินิจของรัฐบาลอังกฤษ ซึ่งเป็นไปตามกฎหมายและขั้นตอนของประเทศอังกฤษ หากประเทศอังกฤษให้สิทธิลี้ภัยเเก่อดีตนายกรัฐมนตรีแล้ว จะมีผลกระทบต่อภาพลักษณ์กระบวนการยุติธรรมของไทยหรือไม่นั้น น่าคิดไม่น้อย แต่หากรัฐบาลไทยใช้ช่องทางของการส่งผู้ร้ายข้ามแดนโดยที่ศาลอังกฤษปฏิเสธที่จะส่งผู้ร้ายข้ามแดน โดยเห็นว่าเป็นความผิดทางการเมือง หรือเป็นความผิดที่มีลักษณะทางการเมืองแล้ว สิ่งที่ตามมาก็คือ อาจมี “เครื่องหมายคำถาม” มากมายเกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตย กระบวนการยุติธรรม การคุ้มครองสิทธิมนุษยชน และหลักนิติรัฐของประเทศไทยว่าได้มาตรฐานอย่างประเทศตะวันตกหรือไม่ อย่างหลีกเลี่ยงมิได้