ถึงเวลาเเล้วที่สังคมไทยควรมีกฎหมายการชุมนุมหรือไม่

คอลัมน์ : ประชาทรรศน์วิชาการ

บทนำ
ในสังคมประชาธิปไตย การชุมนุมและการเเสดงความคิดเห็นเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน ซึ่งสิทธิดังกล่าวเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่งในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย เนื่องจากกฎหมายสมัยใหม่รับรองว่ามนุษย์เป็นบุคคลที่กฎหมายรับรองว่ามีคุณค่าในตัวเอง มิใช่เป็นไพร่ทาสที่อยู่ใต้การปกครองอย่างเดียว ในอดีตสังคมที่มีทาส ทาสจะถูกกีดกันออกจากการมีส่วนร่วมทางการเมือง ไม่มีสิทธิมีเสียงได้เลย

อย่างไรก็ตาม การใช้สิทธิชุมนุมก็เหมือนกับสิทธิอื่นๆ ที่มีขอบเขต ผู้ชุมนุมไม่มีสิทธิที่จะชุมนุมอย่างไรก็ได้ เวลาใดก็ได้ นานเท่าใดก็ได้ ที่ใดก็ได้ อย่างที่เป็นอยู่ในสังคมไทยในเวลานี้ ความวุ่นวายในสังคมไทยเวลานี้ส่วนหนึ่งมาจากการที่ประเทศไทยยังมิได้ตรากฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุม ทำให้ผู้ชุมนุมใช้สิทธิการชุมนุมอย่างพร่ำเพรื่อ ตามอำเภอใจ ไร้ขอบเขตจำกัด ข้อเขียนนี้จะกล่าวถึงกฎหมายการชุมนุมของต่างประเทศว่ามีสาระสำคัญอย่างไร เพื่อเป็นแนวทางในการตรากฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมต่อไปในอนาคต
กฎหมายว่าด้วยการชุมนุมของต่างประเทศ

ในหลายประเทศมีกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมในที่สาธารณะ (Public Assembly) เเละรวมถึงการเดินขบวน (Procession) หรือการประชุม (Meeting) ด้วย โดยกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องการชุมนุมหรือการเดินขบวนอาจปรากฏอยู่ในกฎหมายอาญา หรือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการชุมนุมโดยตรง ในขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกาแต่ละมลรัฐจะมีกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมเป็นของตนเอง1หรืออาจอยู่ในกฎหมายอื่น เช่น กฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อย (Public Order Act) ก็ได้

การวางเงื่อนไขเกี่ยวกับการชุมนุมตามกฎหมายต่างประเทศนี้ค่อนข้างเข้มงวดระดับหนึ่ง โดยกฎหมายจะกำหนดมาตรการควบคุมการชุมนุมทั้งก่อนการชุมนุมและระหว่างการชุมนุม โดยแบ่งออกได้ดังนี้

มาตรการควบคุมการชุมนุมก่อนการชุมนุม

กฎหมายการชุมนุมของต่างประเทศไม่ว่าจะเป็นของประเทศอังกฤษ รัสเซีย เนเธอร์แลนด์ อาเซอร์ไบจาน ฮ่องกง ฯลฯ ได้กำหนดมาตรการควบคุมก่อนที่จะมีการชุมนุมหรือเดินขบวน โดยแกนนำหรือคนจัดตั้ง (Organizer) จะต้องแจ้งรายละเอียดเกี่ยวกับการชุมนุมหรือการเดินขบวนให้เจ้าหน้าที่ทราบ รายละเอียดที่ว่านี้ได้แก่ วัตถุประสงค์ของการชุมนุม สถานที่ที่จะมีการชุมนุม เวลาที่จะมีการชุมนุมหรือเดินขบวน จำนวนผู้เข้าร่วมชุมนุม (จำนวนคร่าวๆ) หรือเส้นทางสัญจรที่จะใช้ในการเดินขบวน รวมถึงข้อมูลเกี่ยวกับแกนนำ

ซึ่งกฎหมายบางประเทศหากแกนนำเคยมีประวัติความผิดอาญา เจ้าหน้าที่ของรัฐอาจไม่อนุญาตให้มีการชุมนุมก็ได้ ข้อมูลต่างๆ เหล่านี้ต้องแจ้งให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทราบล่วงหน้าเป็นลายลักษณ์อักษร กฎหมายของบางประเทศกำหนดระยะเวลาของการแจ้งให้ทราบล่วงหน้าไว้ไม่เท่ากัน เช่น 7 วัน 12 วัน หรือ 15 วัน จากนั้นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็จะใช้ดุลพินิจว่าจะอนุญาตหรือไม่ หากแกนนำไม่ปฏิบัติตามกฎหมายที่ว่านี้ แกนนำจะมีความผิดทางอาญา2

นอกจากนี้แล้ว หากมีการชุมนุมหรือเดินขบวนผิดไปจากเส้นทางที่ได้แจ้งไว้ แกนนำก็มีความผิด เว้นเสียแต่จะพิสูจน์ได้ว่าตนเองไม่สามารถควบคุมมวลชนได้ ที่น่าสนใจก็คือ กฎหมายของประเทศสวีเดนกำหนดว่า หากผู้เดินขบวนเปลี่ยนเส้นทางสัญจรโดยมิได้รับอนุญาตจากเจ้าหน้าที่ตำรวจ เจ้าหน้าที่มีอำนาจสลายการชุมนุมได้ เนื่องจากการเดินขบวนดังกล่าวเป็นการฝ่าฝืนคำสั่งของเจ้าหน้าที่

นอกจากนี้ กฎหมายการชุมนุมจะกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับสถานที่และเวลาในการชุมนุมอีกด้วย โดยเงื่อนไขเกี่ยวกับสถานที่นั้นกฎหมายจะกำหนดสถานที่ต้องห้ามที่ผู้ชุมนุมไม่อาจชุมนุมได้ เช่น กฎหมายการชุมนุมของประเทศรัสเซีย (Federal Law on Assemblies, Meeting, Demonstration, Procession and Picket) ปี ค.ศ.2004 มาตรา 8 บัญญัติว่า พื้นที่รอบๆ ที่อันเป็นที่พำนักของประธานาธิบดีก็ดี ที่ทำการของศาลยุติธรรมก็ดี เหล่านี้เป็นสถานที่ต้องห้ามมิให้มีการชุมนุมได้ หรือกฎหมายของประเทศเนเธอร์แลนด์ ปี ค.ศ.1988 ระบุว่า การชุมนุมบริเวณที่ตั้งของศาลโลกก็ดี สถานทูตสถานกงสุลก็ดี ที่ตั้งขององค์การระหว่างประเทศก็ดี การชุมนุมจะต้องไม่มีลักษณะที่จะเป็นการขัดขวางการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรข้างต้น

มิฉะนั้นแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจสลายการชุมนุมได้ทันที หรือกฎหมายของประเทศคีร์กีซ กฎหมายกำหนดให้มีการชุมนุมห่างภายในระยะ 30 เมตร จากทางหลวงและทางรถไฟ และห่าง 50 เมตร จากที่พำนักของประธานาธิบดีและนายกรัฐมนตรี รวมไปถึงตึกของรัฐสภา ทำเนียบรัฐบาล และศาลด้วย หรือกฎหมายของประเทศอาเซอร์ไบจานกำหนดว่า ผู้ชุมนุมต้องชุมนุมให้ห่างอย่างน้อย 300 เมตรจากสถานที่ทำการของฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญติ และฝ่ายตุลาการ รวมไปถึงอาณาบริเวณอันเป็นที่ตั้งของการวางท่อน้ำมันหรือแก๊สด้วย

ส่วนเงื่อนเวลานั้น กฎหมายการชุมนุมก็กำหนดระเบียบไว้ด้วย เช่น กฎหมายของประเทศคีร์กีซ กำหนดว่า ให้มีการชุมนุมได้ภายในระยะเวลาตั้งแต่ 9 โมงเช้าจนถึงสองทุ่ม โดยไม่อนุญาตให้มีการตั้งเต็นท์ หรือสิ่งปลูกสร้างใดๆ หรือกฎหมายของประเทศรัสเซีย ระบุว่า อนุญาตให้มีการชุมนุมได้ตั้งแต่เวลา 7 โมงเช้าจนถึง 5 ทุ่ม หรือกฎหมายของประเทศอาเซอร์ไบจานกำหนดว่า ให้เริ่มมีการชุมนุมได้ตั้งแต่เวลา 8โมงเช้าจนถึง 1 ทุ่ม

มาตรการควบคุมระหว่างการชุมนุม

มาตรการควบคุมระหว่างการชุมนุมนี้ กฎหมายการชุมนุมของหลายประเทศได้กำหนดมาตรการไว้หลายมาตรการ ตั้งเเต่เบาที่สุดจนถึงหนักที่สุด มาตรการที่ว่านี้ได้แก่ การออกกฎระเบียบ หรือเงื่อนไข หรือคำสั่งให้ผู้ชุมนุมปฏิบัติตาม3 การสั่งพักการชุมนุม การสั่งให้การชุมนุมสิ้นสุดลง (หรือการยุติการชุมนุม)4 การสลายการชุมนุม (Dispersion) และการห้ามมิให้มีการชุมนุมเป็นระยะเวลาหนึ่ง (บางประเทศห้ามนานถึง 3 เดือน) ที่น่าสนใจคือ กฎหมายสวีเดนที่ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้มาตรการที่จำเป็น (Necessary) รักษาความสงบเรียบร้อยได้

โดยมาตรการที่จำเป็นนี้ในทางนิติศาสตร์หมายถึง มาตรการใดๆ ที่ไม่สามารถใช้หนทางอื่นๆ ได้แล้วในการที่จะดำเนินให้บรรลุวัตถุประสงค์ หากหนทางอื่นๆ ยังพอทำได้อยู่และสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้ การใช้มาตรการนั้นก็ไม่ถือว่าเป็นมาตรการที่จำเป็น แต่ถ้าไม่มีมาตรการอื่นใดที่จะทำได้แล้ว การใช้มาตรการนั้น (เช่น การใช้กำลังทางกายภาพ) ถือว่าเป็นมาตรการที่จำเป็นตามกฎหมายแล้ว

โดยเหตุผลประการสำคัญที่เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจในการสั่งยุติการชุมนุมหรือสลายการชุมนุมนั้น ส่วนใหญ่จะมาจากการชุมนุมนั้นมีลักษณะที่จะนำไปสู่ความไม่สงบเรียบร้อย หรือความปั่นป่วนวุ่นวาย (Disturbance) ทั้งนี้ สาเหตุของความปั่นป่วนวุ่นวายนั้นอาจมาจากการใช้คำพูดที่ยั่วยุ ปลุกระดม หรืออาจเกิดจากการใช้สัญลักษณ์หรือการใช้กิริยาท่าทางก็ได้ เช่น ทำท่าเคารพแบบฮิตเลอร์ด้วยการยกมือขวาไปข้างหน้า
บทส่งท้าย

ชื่อของบทความนี้ได้ตั้งคำถามกับสังคมไทยว่า ถึงเวลาแล้วหรือยังที่ประเทศไทยจะมีกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุม โดยอาศัยกฎหมายการชุมนุมของต่างประเทศมาเป็นแนวทางร่างกฎหมาย ในระหว่างที่สังคมไทยไม่มีกฎหมายการชุมนุมโดยเฉพาะ เจ้าหน้าที่ของรัฐก็สามารถใช้กฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันเพื่อควบคุมการชุมนุมมิให้มีผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายอาญา ยิ่งกว่านั้น ตัวผู้ชุมนุมเองต้องคำนึงถึงมาตรา 28 แห่งรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งเป็นบททั่วไปที่บัญญัติว่า “บุคคลย่อม…ใช้สิทธิและเสรีภาพของตนได้เท่าที่ไม่ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น ไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญ หรือไม่ขัดต่อศีลธรรมอันดีของประชาชน” กล่าวอีกนัยหนึ่ง การใช้สิทธิชุมนุมตามมาตรา 63 ตกอยู่ภายใต้มาตรา 28 ด้วย การอ้างแต่สิทธิชุมนุมมาตรา 63 วรรคแรกอย่างเดียว เป็นการอ้างรัฐธรรมนูญแบบครึ่งๆ กลางๆ โดยมีเจตนาเพื่อใช้สิทธิชุมนุมเป็น “อาวุธทางการเมือง”

แต่มีข้อควรระวังว่า รัฐบาลต้องสื่อกับประชาชนให้ดีๆ โดยเฉพาะกลุ่มพันธมิตรฯ ว่า กฎหมายนี้มิได้ห้ามประชาชนมิให้มีการชุมนุม แต่เป็นกฎหมายที่วางระเบียบเกี่ยวกับการชุมนุม โดยเป็นการชั่งน้ำหนักระหว่างสิทธิการชุมนุมและการแสดงความคิดเห็นกับสิทธิเสรีภาพของผู้อื่น (ที่มีไม่น้อยไปกว่าผู้ชุมนุม) และความสงบเรียบร้อยของสาธารณะ มิใช่ปล่อยให้เสรีเละเทะอย่างทุกวันนี้ ที่ผู้ชุมนุมอ้างสิทธิชุมนุมตามรัฐธรรมนูญเพียงแค่มาตราเดียว แต่กลับไปทำลายสิทธิเสรีภาพอย่างอื่น รวมถึงหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญอีกนับสิบมาตรา จริงไหมพ่อแม่พี่น้อง

1 โปรดดู Public Order and the Right of Assembly in England and the United States” A comparative Study, The Yale Law Journal, 1938,p.412 เป็นต้นไป

2 ดูกฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยของประเทศอังกฤษ (Public Order Act 1986) ส่วนที่เกี่ยวกับการแจ้งให้ทราบล่วงหน้า

3 เช่น กฎหมายของประเทศเนเธอร์แลนด์ กฎหมายความสงบเรียบร้อยของอังกฤษ เป็นต้น

4 กฎหมายการชุมนุมที่รับรองให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสั่งให้ยุติการชุมนุม ได้แก่ กฎหมายการชุมนุมของประเทศเนเธอร์แลนด์ สวีเดน รัสเซีย (มาตรา 13)

รศ.ดร.ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช