บทบาทหน้าที่ขององคมนตรีภายใต้รัฐธรรมนูญ

ที่มา Thai E-News

พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ประธานองคมนตรี(นั่งหันหลังผมสีขาว)นำคณะรัฐประหารเข้าเฝ้าฯกลางดึกวันที่ 19 กันยายน 2549

โดย รศ.ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

18 ตุลาคม 2552*

รัฐธรรมนูญบัญญัติให้องคมนตรีต้อง“ไม่แสดงการฝักใฝ่พรรคการเมืองใดๆ” เจตนารมณ์ก็คือ ต้องวางตนเป็นกลางทางการเมือง หากเกี่ยวข้องแล้ว ก็อาจเป็นผลเสียต่อตัวองคมนตรีนั้นเอง และอาจส่งผลกระทบต่อพระมหากษัตริย์อีกทางหนึ่งด้วย เนื่องจากรัฐธรรมนูญบัญญัติให้การเลือกและแต่งตั้ง รวมถึงการให้องคมนตรีพ้นจากตำแหน่งเป็นพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์..การออกมาให้ความเห็นทางการเมืองอยู่เนืองๆ สิ่งเหล่านี้อยู่ในอำนาจหน้าที่ขององคมนตรีตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้หรือไม่? หากองคมนตรีท่านใดทำนอกเหนือที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้อำนาจไว้ นั่นหมายความว่าท่านพร้อมที่จะรับฟังคำวิพากษ์วิจารณ์จากสาธารณชนแล้ว

1.ยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์

ตำแหน่ง “องคมนตรี” มีมาตั้งแต่สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เพียงแต่ในยุคนั้นใช้คำว่า “ปรีวี เคาน์ซิล” (Privy Council) หรือ “ที่ปฤกษา” ในพระองค์”

2.ยุคประชาธิปไตยแบบ Constitutional Monarchy

หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ มิได้รับรองสถานะขององคมนตรีแต่อย่างใด รวมถึงรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาด้วย คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๔๗๕ และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๔๘๙

รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่รับรองสถานะขององคมนตรีก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๔๙๐ เพียงแต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้มิได้ใช้คำว่า “องคมนตรี” แต่ใช้คำว่า “อภิรัฐมนตรี”[1] แทน จากนั้น รัฐธรรมนูญฉบับต่อ ๆ มาก็รับรองสถานะของตำแหน่งองคมนตรีไว้ทุกฉบับ[2]

สำหรับประเด็นที่เกี่ยวกับองคมนตรีนั้น มีข้อสังเกตดังนี้

1) จำนวนขององคมนตรี ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช ๒๔๙๐ มาตรา 13 ได้บัญญัติให้อภิรัฐมนตรีมีจำนวน 5 ท่าน แต่รัฐธรรมนูญฉบับต่อ ๆ มามีแนวโน้มที่จะเพิ่มจำนวนขององคมนตรีมากขึ้นเรื่อยๆ จากเดิม 5 ท่าน เป็นไม่มากกว่า 8 ท่าน[3] ไม่เกิน 9 ท่าน[4] ไม่เกิน15 ท่าน[5] และไม่เกิน 19 ท่าน[6] ในที่สุด

2) หน้าที่ขององคมนตรี รัฐธรรมนูญในอดีตจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมือง พุทธศักราช ๒๕๔๐รับรองว่าองคมนตรีมีหน้าที่อยู่สองประการคือ

1.ถวายความเห็น[7] ต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา

และ 2. มีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้

ซึ่งหากดูรายละเอียดในรัฐธรรมนูญแล้วสามารถสรุปอำนาจหน้าที่ของคณะองคมนตรีออกเป็น ดังนี้

ในส่วนที่เกี่ยวกับหน้าที่ถวายความเห็น มีข้อสังเกตดังนี้

ประการแรก การที่รัฐธรรมนูญใช้คำว่า “ถวายคำปรึกษา” ก็ดี หรือ “ถวายความเห็น” ก็ดีแสดงนัยยะอยู่ในตัวว่า ลักษณะการปฏิบัติหน้าที่ของคณะองมนตรีนั้นมีลักษณะ “เชิงรับ” (passive) มากกว่าที่จะมีลักษณะ “เชิงรุก” (active)

กล่าวคือ หากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงปรึกษาแล้ว คณะองคมนตรีจะถวายความเห็นเองมิได้ ซึ่งก็สอดคล้องกับลักษณะปกติทั่วไปของงานให้คำปรึกษา (advisory opinion) ที่โดยปกติแล้ว จะต้องมีผู้มาขอคำปรึกษาเสียก่อน หากไม่มีใครริเริ่มขอคำปรึกษา ผู้ที่จะให้คำปรึกษาก็ไม่อาจให้คำปรึกษาได้ เพราะไม่รู้ว่าจะให้คำปรึกษาเรื่องอะไร ดังนั้น องคมนตรีจะให้ความเห็นเองโดยที่พระมหากษัตริย์ยังมิได้เรียกปรึกษามิได้ ลักษณะหน้าที่ของคณะมนตรีจึงมีลักษณะตั้งรับมากกว่าเชิงรุก

ประการที่สอง ความเห็นที่องคมนตรีถวายนั้นต้องเป็นความเห็นที่เกี่ยวกับ “พระราชกรณียกิจของพระมหากษัตริย์” ด้วย กล่าวอีกนัยหนึ่ง ความเห็นที่องคมนตรีจะถวายได้นั้นต้องเกี่ยวข้องกับพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ เช่น การพระราชทานอภัยโทษ เป็นต้น

ส่วนหน้าที่ประการที่สองนั้น ซึ่งรัฐธรรมนูญบัญญัติว่า “และมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้” มีข้อสังเกตดังนี้

ประการที่หนึ่ง คำว่า “หน้าที่อื่น” นั้น มักจะเป็นเรื่องของการสืบสันตติวงศ์ เช่น

1) อำนาจในการเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน
2) ให้ประธานองคมนตรีดำรงตำแหน่งเป็น ผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน (Regent) ชั่วคราว
3) มีอำนาจในการจัดทำร่างกฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเดิม ตามพระราชดำริของพระมหากษัตริย์[8]
4) เสนอพระนามผู้สืบสันตติวงศ์ ในกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลง โดยที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้

ประการที่สอง หน้าที่อื่นนั้นต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญด้วย นั่นหมายความว่า องคมนตรีจะใช้อำนาจนอกเหนือไปจากที่รัฐธรรมนูญให้ไว้มิได้ การใด ๆ ที่องคมนตรีทำนอกเหนือขอบอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (ultra vires) การนั้นย่อมถูกโต้แย้งได้ว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ[9]

จะเห็นได้ว่า อำนาจของคณะรัฐมนตรีมีจำกัดมาก กล่าวคือ มีอำนาจในการให้ความเห็นแด่พระมหากษัตริย์และหน้าที่อื่นตามรัฐธรรมนูญ เหตุผลที่รัฐธรรมนูญบัญญัติกรอบอำนาจหน้าที่ของคณะองคมนตรีไว้จำกัด เนื่องจากระบอบประชาธิปไตย มี “รัฐบาล” (Government) บริหารราชการแผ่นดินอยู่แล้ว

3) การวางตัวเป็นกลางทางการเมือง

รัฐธรรมนูญในอดีตจนถึงปัจจุบัน บัญญัติให้องคมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ รัฐมนตรี หรือข้าราชการเมืองอื่น และที่สำคัญต้อง “ไม่แสดงการฝักใฝ่พรรคการเมืองใดๆ” เจตนารมณ์ของบทบัญญัตินี้ก็คือ องคมนตรีนั้นต้องวางตนเป็นกลางทางการเมือง หากเกี่ยวข้องไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมแล้ว ก็อาจเป็นผลเสียต่อตัวองคมนตรีนั้นเอง และอาจส่งผลกระทบต่อพระมหากษัตริย์อีกทางหนึ่งด้วย เนื่องจากรัฐธรรมนูญบัญญัติให้การเลือกและแต่งตั้ง รวมถึงการให้องคมนตรีพ้นจากตำแหน่งเป็นพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์[10]


บทส่งท้าย

เหตุการณ์รัฐประหาร 19 กันยายน ที่ผ่านมามีการวิพากษ์วิจารณ์ถึงบทบาทและการวางตัวของท่านประธานองคมนตรีมากว่าไม่เหมาะสม จนอาจกล่าวได้ว่าเป็น “ผู้มีบารมีในรัฐธรรมนูญ” [11] แต่ใช้ “อำนาจนอกรัฐธรรมนูญ” ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการให้ความเห็นชอบบัญชีรายชื่อการโยกย้ายทหาร คณะรัฐมนตรี หรือการออกมาให้ความเห็นทางการเมืองอยู่เนืองๆ ฯลฯ สิ่งเหล่านี้อยู่ในอำนาจหน้าที่ขององคมนตรีตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้หรือไม่ สาธารณชนพึงตัดสินเอาเองเถิด

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญเกือบทุกฉบับสำทับอีกว่า ก่อนที่องคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่จะต้องกล่าวปฎิญาณตนว่า

“…..ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรทุกประการ”

[12] ยิ่งเป็นการตอกย้ำว่า องคมนตรีมีอำนาจเพียงเท่าที่รัฐธรรมนูญให้ไว้ อีกทั้งองคมนตรียังต้อง “ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ” อีกด้วย ส่วนเหตุการณ์ที่ผ่านมา ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้นสาธารณชนพึงตัดสินเอาเองเถิดอีกเช่นกัน

สุดท้ายนี้ หากองคมนตรีท่านใดทำนอกเหนือที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้อำนาจไว้ นั่นหมายความว่าท่านพร้อมที่จะรับฟังคำวิพากษ์วิจารณ์จากสาธารณชนแล้ว


เชิงอรรถ

[1] โปรดดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๔๙๐ หมวด ๒
[2] มีข้อสังเกตว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๔๙๐ ได้บัญญัติเรื่องอภิรัฐมนตรีไว้เป็นหมวดหนึ่งแยกออกจากหมวด “พระมหากษัตริย์” โดยในหมวด 2 จั่วหัวว่า “อภิรัฐมนตรี” แต่รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาได้บัญญัติสถานะขององมนตรีอยู่ภายใต้หมวด “พระมหากษัตริย์” มาโดยตลอด มิได้แยกออกเป็นเอกเทศจากหมวด “พระมหากษัตริย์” อย่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๔๙๐
[3] โปรดดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๔๙๒ มาตรา ๑๓ วรรค ๑
[4] โปรดดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๕๐๒ มาตรา ๔
[5] โปรดดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๕๑๗ มาตรา ๑๕ โดย 15 ท่านประกอบด้วยประธานองคมนตรี 1 ท่านและคณะองคมนตรีอื่นอีกไม่เกิน 14 ท่าน
[6] โปรดดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๕๓๔ มาตรา ๑๐ โดย 19 ท่านประกอบด้วยประธานองคมนตรี 1 ท่านและคณะองคมนตรีอื่นอีกไม่เกิน 18 ท่าน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๑๒ ก็บัญญัติทำนองเดียวกัน
ท่าน
[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๔๙๐ มาตรา ๑๓ ใช้คำว่า “ ถวายคำปรึกษา”
[8] โปรดดูมาตรา 20 แห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ ประกอบ
[9] ประเด็นนี้ นักวิชาการไม่ค่อยมีใครพูดถึง แต่รัฐธรรมนูญที่ผ่านๆ มา ไม่เปิดโอกาสให้ตุลาการรัฐธรรมนูญหรือศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ “การกระทำ” (act) ขององคมนตรี เนื่องจากต้องการให้องค์กรนี้อยู่ในปริมณฑลของ “พระราชอำนาจ” หรือ “พระราชอัธยาศัย” ของพระมหากษัตริย์โดยแท้ หรือเป็นไปได้ว่า ยังไม่มีการอภิปรายถกเถียงกันอย่างจริงจังในหมู่นักวิชาการว่า คณะองคมนตรีเป็นองค์กรหนึ่งตามรัฐธรรมนูญหรือไม่
[10] โปรดดูรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๑๔ วรรค ๑
[11] ประเด็นนี้ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วยที่อดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตรใช้คำว่า “ ผู้มีบารมีนอกรัฐธรรมนูญ”
[12] โปรดดูรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๑๕ วรรค ๒


*หมายเหตุไทยอีนิวส์:บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกในประชาไท เมื่อ 2 มกราคม 2551